李華武

(廣州航海學(xué)院 海商法研究中心,廣東 廣州 510725)

一、問題的提出

“一帶一路”倡議為航運(yùn)業(yè)的發(fā)展提供了更多的合作機(jī)遇,有利于我國(guó)航運(yùn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向集約型和規(guī)?；l(fā)展[1]。隨著世界經(jīng)濟(jì)和國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展，航運(yùn)業(yè)的地位和作用日益受到人們的關(guān)注,其重要性不言而喻。在全面推進(jìn)“海洋強(qiáng)國(guó)”“航運(yùn)強(qiáng)國(guó)”重大戰(zhàn)略的背景下,我國(guó)已將加強(qiáng)航運(yùn)業(yè)發(fā)展作為提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略選擇。航運(yùn)業(yè)作為資金密集型產(chǎn)業(yè),歷來具有高投入、高風(fēng)險(xiǎn)的特征,規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)顯著,因此航運(yùn)業(yè)極易導(dǎo)致自然壟斷(1)航運(yùn)界通常將航運(yùn)市場(chǎng)分為不定期船運(yùn)輸市場(chǎng)和班輪運(yùn)輸市場(chǎng),前者由于市場(chǎng)波動(dòng)較大,競(jìng)爭(zhēng)激烈,難以形成壟斷狀態(tài),一般不涉及反壟斷豁免問題。如無特別說明,本文討論的國(guó)際航運(yùn)反壟斷豁免制度特指國(guó)際班輪運(yùn)輸市場(chǎng)中的反壟斷豁免制度。。同時(shí),航運(yùn)業(yè)是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)激烈的行業(yè),各國(guó)航運(yùn)企業(yè)為了獲得更大的市場(chǎng)份額,提升企業(yè)自身的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,紛紛實(shí)施企業(yè)并購(gòu)重組和戰(zhàn)略聯(lián)盟,國(guó)際航運(yùn)業(yè)整體呈現(xiàn)出“卡特爾—聯(lián)盟—并購(gòu)”的數(shù)軸式發(fā)展態(tài)勢(shì)。這一局面的形成,引起了各國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的高度重視,學(xué)術(shù)界更是產(chǎn)生了適用反壟斷豁免制度的爭(zhēng)論。

當(dāng)前,社會(huì)經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性變革和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的日益加劇,國(guó)際環(huán)境面臨諸多不確定和不穩(wěn)定性挑戰(zhàn),貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義甚囂塵上,多邊貿(mào)易體制舉步維艱,國(guó)際航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則面臨多重考驗(yàn)。反壟斷法作為經(jīng)濟(jì)憲法的重要組成部分,對(duì)于我國(guó)構(gòu)建航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法治體系具有重要作用,但囿于當(dāng)時(shí)的立法資源、立法理念、立法技術(shù)等限制,反壟斷法規(guī)定的豁免適用條件未明確包含國(guó)際航運(yùn)特殊領(lǐng)域,航運(yùn)并購(gòu)反壟斷豁免規(guī)則與豁免程序缺乏必要的立法保障。此外,《中華人民共和國(guó)國(guó)際海運(yùn)條例》(以下簡(jiǎn)稱為《國(guó)際海運(yùn)條例》)亦未明確規(guī)定航運(yùn)業(yè)反壟斷豁免地位,造成反壟斷執(zhí)法中出現(xiàn)諸多法律適用上的抵牾之處,反壟斷執(zhí)法尺度亟需統(tǒng)一?；诖?本文通過剖析反壟斷豁免制度的價(jià)值理念與規(guī)則表達(dá),闡釋航運(yùn)并購(gòu)反壟斷豁免規(guī)則的理論體系,并從典型案例的執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中獲得完善我國(guó)航運(yùn)反壟斷豁免制度的重要啟示,有助于促進(jìn)我國(guó)航運(yùn)業(yè)的健康有序發(fā)展,保障我國(guó)航運(yùn)企業(yè)的利益。

二、航運(yùn)并購(gòu)及其反壟斷豁免規(guī)則的理論探析

(一) 航運(yùn)并購(gòu)的界定

并購(gòu)的英文一般表述為merger(兼并)和acquisition(收購(gòu))兩個(gè)詞語?；凇凹娌ⅰ焙汀笆召?gòu)”兩種行為的目的具有一致性,即均是意圖獲取目標(biāo)企業(yè)的股權(quán)或資產(chǎn),從而達(dá)到對(duì)目標(biāo)企業(yè)的控制和增強(qiáng)企業(yè)自身綜合競(jìng)爭(zhēng)力,因此在司法實(shí)踐中,兼并和收購(gòu)被作為一個(gè)固定的詞組使用,即Mergers and Acquisitions(通?？s寫為“M&As”),簡(jiǎn)稱為“并購(gòu)”。反壟斷法上的企業(yè)并購(gòu)(2)在世界主要國(guó)家和地區(qū)的反壟斷法中,企業(yè)并購(gòu)的稱謂不盡相同,美國(guó)反托拉斯法使用的是企業(yè)并購(gòu),歐盟競(jìng)爭(zhēng)法則將“經(jīng)營(yíng)者集中”和“企業(yè)并購(gòu)”同時(shí)使用。我國(guó)《反壟斷法》在借鑒歐盟《第139/2004號(hào)并購(gòu)條例》文本基礎(chǔ)上,使用了同一概念體系中的“集中”(concentration)的概念,本文為了論述方便起見,統(tǒng)一使用“并購(gòu)”概念,其內(nèi)涵和外延均與反壟斷語境中的“集中”“合并”等含義一致。的外延更廣,指企業(yè)間通過合并、相互收購(gòu)資產(chǎn)或者股份、委托經(jīng)營(yíng)或聯(lián)營(yíng)以及人事兼任等方式形成的控制與被控制的狀態(tài)[2]272-273。關(guān)于航運(yùn)并購(gòu)的概念,無論是法學(xué)界還是航運(yùn)界，均未對(duì)其作出清晰的界定,而在航運(yùn)實(shí)務(wù)中關(guān)注較多的是與航運(yùn)并購(gòu)關(guān)聯(lián)甚密的另一概念——“航運(yùn)聯(lián)盟”。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(以下簡(jiǎn)稱經(jīng)合組織或OECD)認(rèn)為，航運(yùn)聯(lián)盟是兩個(gè)或兩個(gè)以上的航運(yùn)公司為了共同開展一項(xiàng)聯(lián)合行動(dòng)而形成的聯(lián)盟,該聯(lián)盟可以是單獨(dú)的法人機(jī)構(gòu),也可以是不具有法人地位的非獨(dú)立機(jī)構(gòu)。歐盟第870/95號(hào)規(guī)則將航運(yùn)聯(lián)盟界定為:兩個(gè)或兩個(gè)以上從事國(guó)際集裝箱定期航線運(yùn)輸?shù)某羞\(yùn)人之間的協(xié)議,通過技術(shù)、運(yùn)營(yíng)或商業(yè)安排而非固定運(yùn)價(jià)方式提高各自的運(yùn)輸水準(zhǔn)。根據(jù)以上界定,航運(yùn)聯(lián)盟與反壟斷法上的企業(yè)并購(gòu)存在明顯差異,但不排除存在集合的情況——當(dāng)航運(yùn)聯(lián)盟以獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的形態(tài)存在時(shí),資產(chǎn)、股份、人事等并購(gòu)視域下的重要因素的運(yùn)作可能導(dǎo)致聯(lián)盟這一行為構(gòu)成或者接近于并購(gòu)行為。如中國(guó)商務(wù)部適用經(jīng)營(yíng)者集中審查程序作出禁止馬士基、地中海航運(yùn)、達(dá)飛設(shè)立網(wǎng)絡(luò)中心 (P3 聯(lián)盟)案件,正是執(zhí)法者將航運(yùn)聯(lián)盟歸入經(jīng)營(yíng)者集中(包括歐盟、我國(guó)等在內(nèi)的一些法域以“經(jīng)營(yíng)者集中”對(duì)應(yīng)于美國(guó)法域的“并購(gòu)”概念)范疇而產(chǎn)生的一種實(shí)踐樣本,一定程度上表明了航運(yùn)聯(lián)盟與航運(yùn)并購(gòu)的內(nèi)涵具有重要聯(lián)系。因此,本文認(rèn)為,所謂航運(yùn)并購(gòu),應(yīng)主要參考反壟斷法上的企業(yè)并購(gòu)含義,并結(jié)合航運(yùn)主體特點(diǎn)進(jìn)行界定,而航運(yùn)聯(lián)盟則可按“個(gè)案”分析的路徑代入辨析。據(jù)此,航運(yùn)并購(gòu)是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的航運(yùn)企業(yè)通過合并、相互收購(gòu)資產(chǎn)或者股份、委托經(jīng)營(yíng)或聯(lián)營(yíng)以及人事兼任等方式形成控制與被控制的狀態(tài)。

(二) 航運(yùn)并購(gòu)反壟斷豁免制度的理論探析

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和一體化趨勢(shì)日趨明顯,國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)加劇之勢(shì),各國(guó)航運(yùn)公司為了在激烈競(jìng)爭(zhēng)中求得生存和發(fā)展,紛紛實(shí)施強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合戰(zhàn)略,全球范圍內(nèi)航運(yùn)業(yè)的并購(gòu)浪潮呈現(xiàn)迅猛發(fā)展態(tài)勢(shì),班輪公會(huì)、協(xié)商協(xié)議組織、聯(lián)營(yíng)體和航運(yùn)聯(lián)盟等各類國(guó)際航運(yùn)協(xié)議組織不斷涌現(xiàn)。作為協(xié)調(diào)航運(yùn)業(yè)發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)與反壟斷二者關(guān)系的制度設(shè)計(jì),國(guó)際航運(yùn)業(yè)反壟斷豁免制度應(yīng)運(yùn)而生[3]。

從世界發(fā)達(dá)國(guó)家反壟斷監(jiān)管的發(fā)展歷程來看,歐美國(guó)家在航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)立法上均給予國(guó)際航運(yùn)業(yè)特殊的反壟斷豁免(3)在我國(guó)反壟斷法領(lǐng)域,“豁免(exemption)”與“適用除外(exception)”是兩個(gè)關(guān)系非常密切的概念?；诟拍畹膶W(xué)術(shù)屬性以及其域外移植過程中的諸多解釋方式,致使國(guó)內(nèi)研究在涉及這兩個(gè)概念及其關(guān)系時(shí),表現(xiàn)出觀點(diǎn)的多樣化,既有將“豁免”等同于“適用除外”的觀點(diǎn),也有主張將“豁免”區(qū)別于“適用除外”的觀點(diǎn)。對(duì)此,基于行文需要,本文選擇以“豁免”概念作為研究的邏輯起點(diǎn)。理由有二:一是企業(yè)并購(gòu)?fù)灰舐男袊?yán)格的程序義務(wù),通過審查后方可實(shí)施,否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任;二是審查機(jī)關(guān)依據(jù)某種判斷標(biāo)準(zhǔn)或者基于對(duì)某些合理因素的考量,經(jīng)過利益權(quán)衡后作出對(duì)并購(gòu)行為的評(píng)價(jià),因此這一過程的本質(zhì)與“豁免”極為符合。政策,并獲得相關(guān)經(jīng)濟(jì)理論學(xué)說的支持。如芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授萊斯特·特爾澤(Lester Telser)等創(chuàng)設(shè)的“空核市場(chǎng)理論(Empty Core Market)”認(rèn)為,如果任由航運(yùn)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng),會(huì)引致“扼喉式競(jìng)爭(zhēng)(Cut-Throat Competition)”,不僅影響整個(gè)航運(yùn)業(yè)的健康有序發(fā)展,導(dǎo)致航運(yùn)資源的過度浪費(fèi),而且會(huì)對(duì)國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。但伴隨國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)的發(fā)展,特別是航運(yùn)業(yè)放松管制改革的加速推進(jìn),歐美國(guó)家紛紛重新審視班輪公會(huì)涉及固定運(yùn)費(fèi)、貨載分配、劃分市場(chǎng)等“核心卡特爾”的反競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)營(yíng)模式,評(píng)估班輪公會(huì)對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序造成的實(shí)質(zhì)性影響,最終促使其在航運(yùn)業(yè)反壟斷豁免政策上作出重大調(diào)整。歐盟于2008年10月18日正式廢止班輪公會(huì)的反壟斷集體豁免權(quán),美國(guó)《1998年航運(yùn)改革法》雖然沒有完全取消傳統(tǒng)班輪公會(huì)的豁免權(quán),但由于限制性條件與事先審查的制度設(shè)計(jì),如禁止公會(huì)限制成員獨(dú)立訂立服務(wù)協(xié)議的權(quán)利等,班輪公會(huì)豁免權(quán)明顯收縮。因此,在反壟斷領(lǐng)域,國(guó)際航運(yùn)業(yè)應(yīng)當(dāng)被納入各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)制范疇,逐漸成為普遍共識(shí)。其中,涉及航運(yùn)并購(gòu)反壟斷問題,需依照申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析判斷,符合申報(bào)條件的即應(yīng)適用企業(yè)并購(gòu)審查程序予以綜合評(píng)估,作出通過、附條件通過或者不通過的決定。

(三) 航運(yùn)并購(gòu)反壟斷豁免規(guī)則之述評(píng)

反壟斷法始終表現(xiàn)為對(duì)良好競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的追求,尤其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng),這種欲求更為強(qiáng)烈。實(shí)現(xiàn)這種競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的方式之一在于維持或增加競(jìng)爭(zhēng)參與者的數(shù)量。而如果某目標(biāo)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者減少,則可能產(chǎn)生對(duì)經(jīng)營(yíng)者聚集程度加劇和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)惡化的隱患。如近年來國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)實(shí)施的一系列并購(gòu)重組行為導(dǎo)致全球遠(yuǎn)洋集裝箱航運(yùn)公司總體數(shù)量明顯減少,行業(yè)集中度逐年上升,引發(fā)航運(yùn)界對(duì)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的普遍關(guān)注(4)近年來,航運(yùn)市場(chǎng)產(chǎn)生廣泛影響的并購(gòu)案有:赫伯羅特收購(gòu)南美輪船CSAV案(2014)及阿拉伯輪船UASC案(2017)、德國(guó)Bertram Rickmers與Erck Rickmers合并案(2016)、中遠(yuǎn)集團(tuán)與中海集團(tuán)重組設(shè)立中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)案(2016)、中國(guó)外運(yùn)長(zhǎng)航集團(tuán)與招商局集團(tuán)進(jìn)行戰(zhàn)略重組案(2017)、馬士基收購(gòu)漢堡南美案(2017)、達(dá)飛輪船收購(gòu)美國(guó)總統(tǒng)輪船案(2017)、中遠(yuǎn)收購(gòu)東方海外案(2017)等。(見表1)。在企業(yè)并購(gòu)反壟斷審查中,若市場(chǎng)高度集中被基本認(rèn)定,對(duì)于并購(gòu)方來說,只有提出充分的抗辯理由才能獲得豁免。因此,反壟斷豁免規(guī)則作為一項(xiàng)重要的“違法阻卻”事由,深受各國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重視。

1 豁免規(guī)則之一：反駁結(jié)構(gòu)性推定 企業(yè)并購(gòu)的分析模型中存在一種基本邏輯,即通過“市場(chǎng)份額統(tǒng)計(jì)——市場(chǎng)集中度測(cè)算——反競(jìng)爭(zhēng)效果考量(單邊效應(yīng)與協(xié)同效應(yīng))”的分析路徑提出競(jìng)爭(zhēng)影響的初步結(jié)論。在經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野中,當(dāng)單方行使市場(chǎng)力量和達(dá)成協(xié)調(diào)的特定市場(chǎng)環(huán)境或條件出現(xiàn)時(shí),并購(gòu)反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)便可能產(chǎn)生。因此,反駁結(jié)構(gòu)性推定首先成為企業(yè)并購(gòu)反壟斷領(lǐng)域中的豁免類型,其主要情形包括證明市場(chǎng)進(jìn)入容易和存在強(qiáng)勢(shì)購(gòu)買者等。就國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)而言,判斷市場(chǎng)進(jìn)入容易與否,主要考察航運(yùn)并購(gòu)或者戰(zhàn)略聯(lián)盟行為是否消除來自協(xié)議組織外船公司的實(shí)際或潛在的有效競(jìng)爭(zhēng),是否人為地提高市場(chǎng)進(jìn)入壁壘。針對(duì)是否存在強(qiáng)勢(shì)購(gòu)買者,主要考量托運(yùn)人組織或者貨主對(duì)國(guó)際班輪運(yùn)輸運(yùn)費(fèi)定價(jià)是否享有足夠的話語權(quán)抑或議價(jià)權(quán)。概言之,并購(gòu)產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)能夠有效降低運(yùn)營(yíng)成本,倘若將成本下降優(yōu)勢(shì)傳導(dǎo)給貨主,使貨主享受更低的運(yùn)價(jià),最終讓貨主受益,即可作為一項(xiàng)重要的豁免條件。

表1 全球十大集裝箱航運(yùn)公司運(yùn)力排名

2 豁免規(guī)則之二:抵消反競(jìng)爭(zhēng)效果之效率抗辯 反壟斷的發(fā)展歷史實(shí)際上是一個(gè)對(duì)“壟斷”本身進(jìn)行認(rèn)識(shí)上的不斷修正、對(duì)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷關(guān)系進(jìn)行理論改造的過程。比如,美國(guó)反壟斷法歷史發(fā)展的早期,在以保護(hù)自由經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)民主和權(quán)力分散化主張為特征的民粹主義的影響和主導(dǎo)下,社會(huì)主流與執(zhí)政者將反壟斷法的目的解釋為“為了保護(hù)‘競(jìng)爭(zhēng)過程’而保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者”,基于該認(rèn)識(shí),壟斷被視為競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)立面而被嚴(yán)格控制。而后,隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的不斷發(fā)展,以芝加哥學(xué)派為代表的“效率論”者的觀點(diǎn)“反壟斷法壓倒一切的目標(biāo)是效率”逐漸獲得認(rèn)可,促使“壟斷”被重新評(píng)估,結(jié)果是壟斷自身的效率價(jià)值作為正效應(yīng)被考慮并納入到抗衡傳統(tǒng)負(fù)效應(yīng)的評(píng)價(jià)體系中。波斯納提出的“競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)手段而不是一個(gè)目的——那么,看來只要壟斷可以增進(jìn)效率,就應(yīng)該容忍壟斷,甚至鼓勵(lì)壟斷”的觀點(diǎn)正反映了這種變化并呼應(yīng)了反壟斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

“效率”抗辯的本質(zhì)內(nèi)涵在于,如果一項(xiàng)企業(yè)并購(gòu)可以產(chǎn)生顯著的效率,足以抵消或超過其限制性競(jìng)爭(zhēng)效果,那么利大于弊,總體有利于消費(fèi)者福利,有利于技術(shù)進(jìn)步,有利于社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展[4]44-45。顯然,效率引入的邏輯并不在于對(duì)反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)結(jié)論的結(jié)構(gòu)性推翻[5]551-552,而是關(guān)注于某種平衡運(yùn)用并依此獲得“利大于弊”的結(jié)論。如在中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)下屬中遠(yuǎn)?？?、上港集團(tuán)收購(gòu)東方海外案(2017)中,收購(gòu)方中遠(yuǎn)?？厮鶎僦羞h(yuǎn)海運(yùn)集裝箱運(yùn)輸有限公司(以下簡(jiǎn)稱為中遠(yuǎn)海運(yùn)集運(yùn))是全球第四大集裝箱航運(yùn)公司,被收購(gòu)方東方海外是全球第七大集裝箱航運(yùn)公司,這意味著交易完成后,中遠(yuǎn)海運(yùn)集運(yùn)和東方海外兩家公司合并集裝箱總運(yùn)力將超過290萬標(biāo)準(zhǔn)箱,經(jīng)營(yíng)船隊(duì)超過400艘,中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)躋身第三大船公司,市場(chǎng)集中度大幅提高。該次收購(gòu)會(huì)形成顯著的規(guī)模效益和成本優(yōu)勢(shì),進(jìn)一步提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。因此,不能忽視集中行為對(duì)提高航班率、掛靠港口率等形成的正向效應(yīng),以及對(duì)促進(jìn)航運(yùn)技術(shù)的進(jìn)步和航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展所具有的積極意義。

3 豁免規(guī)則之三:保護(hù)公共利益 反壟斷法維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)公共利益的價(jià)值取向不容忽視。縱觀世界主要國(guó)家和地區(qū)的反壟斷立法,都無一例外地將自由競(jìng)爭(zhēng)作為反壟斷法的重要目標(biāo)和價(jià)值追求。但是,自由競(jìng)爭(zhēng)并不是反壟斷法的唯一價(jià)值,現(xiàn)實(shí)中,眾多國(guó)家的反壟斷機(jī)構(gòu)出于對(duì)社會(huì)、政治、安全等方面的考慮將公共利益納入并購(gòu)分析模型進(jìn)行綜合權(quán)衡,產(chǎn)生了“反競(jìng)爭(zhēng)阻卻”的效果。公共利益內(nèi)涵較為寬泛,不易作出明確界定,但一般表現(xiàn)為公益性、全局性和整體性的特征。雖然公共利益很難從語言上作出具體的內(nèi)涵描述,但在某一國(guó)家或法域內(nèi),公共利益可以獲得相對(duì)的確定或者通過特定程序授權(quán)法定機(jī)關(guān)認(rèn)定,并且可能隨著經(jīng)濟(jì)政策及執(zhí)法環(huán)境的不同而發(fā)生變化。

不過,基于對(duì)公共利益的橫向考察,可以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)涵與外延確實(shí)存在國(guó)別的差異性。比如德國(guó)將基于競(jìng)爭(zhēng)政策考慮的改善競(jìng)爭(zhēng)條件與基于其他因素考慮的破產(chǎn)重組合并、改善國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、能源供應(yīng)安全、保留工作崗位、環(huán)境及氣候保護(hù)等都劃入公共利益的范疇[6]。在其建立的公共利益體系中,改善競(jìng)爭(zhēng)條件、破產(chǎn)重組合并都著眼于競(jìng)爭(zhēng)秩序本身,而改善國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、能源供給安全等卻著眼于對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)。因此,即使在公共利益體系內(nèi)部,也存在不同層次的利益。應(yīng)當(dāng)說,反壟斷立法所追求的目標(biāo)都可歸結(jié)到公共利益的范疇,因?yàn)椤胺磯艛喾ㄍㄟ^化解由壟斷所引起的私人與社會(huì)的矛盾沖突,通過對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)和對(duì)資源的優(yōu)化配置,來促進(jìn)社會(huì)公共利益”[7]。像企業(yè)并購(gòu)審查這種以阻止一個(gè)市場(chǎng)支配地位的產(chǎn)生與加強(qiáng)為重要任務(wù)的行為,也是符合公共利益的。故此,有學(xué)者認(rèn)為,“公共利益這一概念具有雙重地位,既被定位于豁免審查標(biāo)準(zhǔn),也可以作為一種具體的抗辯(豁免)理由”[8]。在中遠(yuǎn)集團(tuán)與中海集團(tuán)重組設(shè)立中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)案以及中國(guó)外運(yùn)長(zhǎng)航集團(tuán)與招商局集團(tuán)進(jìn)行戰(zhàn)略重組案中,交易方著眼于提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,在全球范圍內(nèi)不斷推進(jìn)資源優(yōu)化配置,構(gòu)建完整的全球性航運(yùn)產(chǎn)業(yè)鏈,有利于促進(jìn)我國(guó)航運(yùn)業(yè)的健康有序發(fā)展,從而符合“公共利益”這一反壟斷豁免審查標(biāo)準(zhǔn)。因此,從目標(biāo)演繹的角度來看,多元化法益最終都可以歸屬到公共利益的范疇。

三、我國(guó)航運(yùn)并購(gòu)反壟斷豁免規(guī)則的實(shí)踐探析:以P3聯(lián)盟案為例

總結(jié)我國(guó)反壟斷立法和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn),盡管仍存在諸多短板,但總體而言,呈現(xiàn)出逐步與國(guó)際接軌之勢(shì)。以“我國(guó)航運(yùn)反壟斷第一案”的P3聯(lián)盟案為例,商務(wù)部(5)根據(jù)2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》,國(guó)家組建市場(chǎng)監(jiān)督管理總局,負(fù)責(zé)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法,整合了國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部、原工商總局的反壟斷職責(zé)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)由“三足鼎立”執(zhí)法格局整合為“三合一”統(tǒng)一執(zhí)法配置,旨在消除多部門執(zhí)法存在的職責(zé)交叉、執(zhí)法尺度不一等問題,優(yōu)化反壟斷執(zhí)法體制,提高反壟斷執(zhí)法效能?；赑3聯(lián)盟方在相關(guān)貿(mào)易通道上的合作安排可能會(huì)導(dǎo)致過度集中和相互依賴,從而突破傳統(tǒng)的監(jiān)管路徑,從純粹的壟斷協(xié)議轉(zhuǎn)移到并購(gòu)集中領(lǐng)域[9],最終作出禁止此項(xiàng)經(jīng)營(yíng)者集中的決定。而此前歐美都是將航運(yùn)聯(lián)盟按壟斷協(xié)議進(jìn)行規(guī)制,尚無利用經(jīng)營(yíng)者集中制度審查航運(yùn)聯(lián)盟的先例[10]。且在我國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)介入之前,歐美均對(duì)P3聯(lián)盟予以放行。通過考察歐美航運(yùn)反壟斷監(jiān)管模式可以發(fā)現(xiàn),歐盟采用事后競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管模式,航運(yùn)聯(lián)盟計(jì)劃無需征得批準(zhǔn),便可獲得通過。而美國(guó)航運(yùn)法盡管要求P3聯(lián)盟進(jìn)行報(bào)備,但在現(xiàn)有規(guī)則下航運(yùn)聯(lián)盟通過反壟斷審查幾乎不存在困難。根據(jù)統(tǒng)計(jì),美國(guó)聯(lián)邦海事委員會(huì)在最近三十年中批準(zhǔn)了1 600余個(gè)承運(yùn)人協(xié)議,并未否定其中任何一例[10]。

(一) 對(duì)P3聯(lián)盟構(gòu)成緊密型聯(lián)盟的認(rèn)定,符合單邊效應(yīng)及合謀理論

在反壟斷語境中,企業(yè)并購(gòu)可能導(dǎo)致市場(chǎng)失靈,因?yàn)槠髽I(yè)通過并購(gòu)形成新的市場(chǎng)主體,相較于其他競(jìng)爭(zhēng)者,并購(gòu)后的企業(yè)具有明顯的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì),進(jìn)而可能排斥其他經(jīng)營(yíng)者參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),形成市場(chǎng)進(jìn)入壁壘,影響市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。對(duì)于如何作出公允的反競(jìng)爭(zhēng)效果考量,既要作定性分析,也要開展定量評(píng)估,可以借助“單邊效應(yīng)理論”(6)“單邊效應(yīng)理論”認(rèn)為,合并后的企業(yè)控制了產(chǎn)品產(chǎn)量的全部或大部分,當(dāng)沒有其他企業(yè)可以以可比成本進(jìn)入市場(chǎng)或擴(kuò)大產(chǎn)量的情況下,該大企業(yè)有可能脫離其他企業(yè)獨(dú)立行動(dòng),將價(jià)格提升到相對(duì)于并購(gòu)之前更有利的水平?！昂现\理論”(7)“合謀理論”認(rèn)為,在市場(chǎng)集中度較高、產(chǎn)品同質(zhì)、進(jìn)入障礙高和信息不透明等情況下,合謀的結(jié)果容易實(shí)現(xiàn)。等進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)輸屬于資本密集型產(chǎn)業(yè),投資大,風(fēng)險(xiǎn)高,航運(yùn)企業(yè)之間以船舶共享協(xié)議、艙位互換協(xié)議為基礎(chǔ)開展合作,各聯(lián)盟成員獨(dú)立運(yùn)營(yíng),一般不涉及劃分市場(chǎng)、固定運(yùn)費(fèi)、貨載分配等核心卡特爾要素,因而被界定為松散型聯(lián)盟,如 G6、CKYH 聯(lián)盟。對(duì)于松散型聯(lián)盟,各國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)通常按照壟斷協(xié)議的規(guī)制路徑進(jìn)行。而在P3聯(lián)盟案中,交易方通過設(shè)立網(wǎng)絡(luò)中心,整合了交易方在全球東西航線(亞洲—?dú)W洲航線、跨太平洋航線和跨大西洋航線)的全部運(yùn)力,與傳統(tǒng)的航運(yùn)聯(lián)盟在合作形式、運(yùn)營(yíng)程序、費(fèi)用分?jǐn)偟榷鄠€(gè)方面存在實(shí)質(zhì)區(qū)別,如本案中設(shè)立的網(wǎng)絡(luò)中心，作為準(zhǔn)實(shí)體機(jī)構(gòu)在協(xié)同各成員運(yùn)營(yíng)管理與成本核算中扮演了重要角色,呈現(xiàn)出明顯的單邊效應(yīng)和合謀嫌疑,應(yīng)當(dāng)將其界定為“緊密型聯(lián)營(yíng)”。該種聯(lián)營(yíng)往往通過聯(lián)盟協(xié)議對(duì)其成員產(chǎn)生決定性影響或者取得實(shí)際控制權(quán),構(gòu)成我國(guó)《反壟斷法》意義上的經(jīng)營(yíng)者集中行為。

(二) P3聯(lián)盟的反競(jìng)爭(zhēng)效果顯著

大型企業(yè)并購(gòu)所形成的集中,存在壟斷或者限制競(jìng)爭(zhēng)、阻礙相關(guān)市場(chǎng)健康發(fā)展的傾向或者可能,容易引發(fā)大眾對(duì)市場(chǎng)力量的擔(dān)憂。商務(wù)部《關(guān)于評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中競(jìng)爭(zhēng)影響暫行規(guī)定》指出,市場(chǎng)份額是分析相關(guān)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)者及其競(jìng)爭(zhēng)者在相關(guān)市場(chǎng)中地位的重要因素。評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中競(jìng)爭(zhēng)影響時(shí),應(yīng)將市場(chǎng)集中度作為重要考量因素,相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)集中度越高,集中產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的可能性越大(8)參見商務(wù)部《關(guān)于評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中競(jìng)爭(zhēng)影響暫行規(guī)定》第5條、第6條。。 本案中,運(yùn)力份額是反映集裝箱班輪運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)力量的重要指標(biāo)之一。審查表明,截至2014年1月1日,馬士基、地中海航運(yùn)、達(dá)飛在亞洲—?dú)W洲航線運(yùn)力份額分別為20.6%、15.2%、10.9%,分別排名第一、第二、第三,任一交易方的運(yùn)力份額均超過其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。交易方合計(jì)運(yùn)力份額高達(dá)46.7%,運(yùn)力整合后的市場(chǎng)控制力明顯增強(qiáng)。

關(guān)于P3聯(lián)盟是否導(dǎo)致市場(chǎng)集中度的顯著提高,商務(wù)部運(yùn)用赫芬達(dá)爾—赫希曼指數(shù)(HHI)評(píng)估市場(chǎng)集中度變化對(duì)競(jìng)爭(zhēng)效果的影響。審查表明,交易前,市場(chǎng)上存在包括本案交易方在內(nèi)的多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者,亞洲—?dú)W洲航線國(guó)際集裝箱班輪海運(yùn)市場(chǎng)的赫芬達(dá)爾—赫希曼指數(shù)(HHI)值約為890。交易后,由于交易方形成緊密型聯(lián)營(yíng),減少了市場(chǎng)主要競(jìng)爭(zhēng)者的數(shù)量,HHI值增至約2 240,HHI值變量約為1 350。亞洲—?dú)W洲航線集裝箱班輪運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)將從較為分散變?yōu)楦叨燃?市場(chǎng)結(jié)構(gòu)將發(fā)生明顯變化,反競(jìng)爭(zhēng)效果凸顯。

(三) “市場(chǎng)進(jìn)入”豁免規(guī)則之排除:P3聯(lián)盟有形成航運(yùn)市場(chǎng)“進(jìn)入壁壘”之可能

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,并購(gòu)對(duì)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響始終處于變動(dòng)之中,除了交易本身的影響外,市場(chǎng)外企業(yè)對(duì)相關(guān)市場(chǎng)的敏感程度及可能采取的策略活動(dòng)也是不能忽視的重要因素。國(guó)際集裝箱班輪海運(yùn)服務(wù)是資金密集型行業(yè),規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)明顯,評(píng)估P3聯(lián)盟是否具有反競(jìng)爭(zhēng)效果,需要綜合考察“市場(chǎng)進(jìn)入”因素。換言之,若P3聯(lián)盟交易方能夠提出交易后仍同時(shí)具備“可能、充分、及時(shí)”條件的市場(chǎng)進(jìn)入狀態(tài),則可以基于此作為抗辯理由,產(chǎn)生抵消反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)的效果。審查顯示,本次交易集合了交易方的實(shí)力,整合交易方的運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò),消除了相關(guān)市場(chǎng)中主要競(jìng)爭(zhēng)者之間的有效競(jìng)爭(zhēng),可能進(jìn)一步推高國(guó)際集裝箱班輪海運(yùn)服務(wù)市場(chǎng)的進(jìn)入壁壘,難以產(chǎn)生新的有競(jìng)爭(zhēng)力的制約力量，并且,交易方無法提供足夠說服力的豁免理由。

(四) 買方力量豁免規(guī)則之排除:P3聯(lián)盟有損害貨主企業(yè)議價(jià)權(quán)之虞

并購(gòu)反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)的抵消力量除了來自外部實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)者和潛在競(jìng)爭(zhēng)者,還可能來自買方。這里的買方不限于獨(dú)立于賣方的消費(fèi)者,也包括下游市場(chǎng)中具有較強(qiáng)支配力的買方企業(yè)。一般來說,在并購(gòu)交易中,若買方擁有抵消性的市場(chǎng)力量,那么合并則可能不會(huì)對(duì)有效競(jìng)爭(zhēng)造成嚴(yán)重阻礙。就P3聯(lián)盟案而言,商務(wù)部通過審查發(fā)現(xiàn),貨主企業(yè)對(duì)集裝箱運(yùn)輸?shù)淖h價(jià)能力較弱,交易方可能利用其增強(qiáng)的市場(chǎng)控制力損害貨主的利益,因此交易后無法形成強(qiáng)勢(shì)的買方力量抵銷反競(jìng)爭(zhēng)效果。

(五) 公共利益豁免規(guī)則之排除:P3聯(lián)盟對(duì)我國(guó)港口的可持續(xù)發(fā)展造成重大影響

誠(chéng)如上述,公共利益豁免的核心要義在于:國(guó)家通過反壟斷法對(duì)并購(gòu)行為進(jìn)行規(guī)制,以維持公平自由的競(jìng)爭(zhēng)秩序,最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共福利的最大化。如果一項(xiàng)并購(gòu)符合社會(huì)公共利益,即使可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性限制競(jìng)爭(zhēng)效果,亦可因公共利益超過了負(fù)面影響而得到批準(zhǔn)。該理論凸顯了公共利益在法益序列中的優(yōu)先性,這也在諸多反壟斷法律和文件中有所體現(xiàn)。例如,《經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)競(jìng)爭(zhēng)法的基本框架》提出,國(guó)家并購(gòu)反壟斷審查可基于“壓倒一切的公共政策理由”予以批準(zhǔn)可能實(shí)質(zhì)性限制競(jìng)爭(zhēng)的合并交易。這類理由包括對(duì)(全國(guó))公民的總福利作出獨(dú)一無二的、意義深遠(yuǎn)的貢獻(xiàn)。此處的“公共政策”即可理解為“公共利益”[11]737-738。

本案中,P3聯(lián)盟交易方的緊密型聯(lián)營(yíng)行為客觀上導(dǎo)致市場(chǎng)集中度和市場(chǎng)控制力明顯增強(qiáng),進(jìn)而擴(kuò)充交易方對(duì)沿線港口的議價(jià)能力,港口運(yùn)營(yíng)方為爭(zhēng)取交易方船舶掛靠,可能被迫接受更低的港口服務(wù)價(jià)格,對(duì)我國(guó)港口發(fā)展產(chǎn)生不利影響。質(zhì)言之,本次交易可能對(duì)我國(guó)航運(yùn)業(yè)和國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)產(chǎn)生重大不利影響,與我國(guó)正在積極推進(jìn)的海洋強(qiáng)國(guó)、航運(yùn)強(qiáng)國(guó)、交通強(qiáng)國(guó)等國(guó)家戰(zhàn)略要旨相悖。本案中,交易方無法提供該聯(lián)營(yíng)行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響或者符合公共利益等豁免理由證據(jù),商務(wù)部最終作出禁止該項(xiàng)集中交易的決定。

四、問題檢視與完善對(duì)策:基于P3聯(lián)盟案的重要啟示

反壟斷法的不確定性是突破國(guó)別與法域的共性特征,存在于反壟斷法的規(guī)則本身及其實(shí)施過程中,既由來自經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多重因素的影響,也包括多元價(jià)值的滲透、考量與權(quán)衡。承認(rèn)反壟斷法的不確定性,不僅是對(duì)復(fù)雜的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的客觀認(rèn)識(shí),也是理性認(rèn)識(shí)反壟斷活動(dòng)的基礎(chǔ)。基于航運(yùn)業(yè)的特殊性,各國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)賦予國(guó)際航運(yùn)業(yè)普遍的豁免權(quán)并逐漸形成立法傳統(tǒng),加劇了航運(yùn)業(yè)反壟斷執(zhí)法的不確定性。

(一) 我國(guó)航運(yùn)并購(gòu)反壟斷豁免制度之問題檢視

1 航運(yùn)反壟斷豁免法律體系不夠健全 我國(guó)航運(yùn)反壟斷監(jiān)管職能主要由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和交通運(yùn)輸部共同行使,并構(gòu)建了以《反壟斷法》為一般法、以《國(guó)際海運(yùn)條例》為特別法的航運(yùn)反壟斷監(jiān)管法律體系。由于《反壟斷法》《國(guó)際海運(yùn)條例》均未明確航運(yùn)業(yè)反壟斷豁免地位,無疑會(huì)造成在法律適用上的模棱兩可的局面,不利于反壟斷執(zhí)法工作的開展。對(duì)此,有學(xué)者認(rèn)為“這是中國(guó)航運(yùn)反壟斷規(guī)制領(lǐng)域的立法疏漏”[12]。

2 按照經(jīng)營(yíng)者集中審查程序?qū)3聯(lián)盟案進(jìn)行反壟斷規(guī)制,缺乏明確法律依據(jù) 在P3聯(lián)盟案中,商務(wù)部認(rèn)定P3聯(lián)盟交易方的集中行為可能導(dǎo)致航運(yùn)資源過度集中,進(jìn)而形成壟斷,既損害托運(yùn)人的議價(jià)能力,亦會(huì)對(duì)我國(guó)航運(yùn)業(yè)和外貿(mào)市場(chǎng)造成明顯沖擊,不能證明該集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響大于不利影響或符合社會(huì)公共利益,決定禁止此項(xiàng)經(jīng)營(yíng)者集中[13]。本案中,商務(wù)部從“市場(chǎng)進(jìn)入”“買方力量”“公共利益”等豁免規(guī)則切入分析,論證了P3聯(lián)盟交易具有顯著的反競(jìng)爭(zhēng)效果。但是,采用經(jīng)營(yíng)者集中審查程序?qū)3聯(lián)盟案進(jìn)行航運(yùn)聯(lián)盟反壟斷規(guī)制,尚缺乏明確法律依據(jù)。

3 商務(wù)部將P3聯(lián)盟認(rèn)定為“緊密型聯(lián)營(yíng)”,法理依據(jù)不足 在P3聯(lián)盟案中,科學(xué)界定緊密型聯(lián)盟與松散型聯(lián)盟,是能否按照經(jīng)營(yíng)者集中審查程序進(jìn)行反壟斷規(guī)制的關(guān)鍵所在。商務(wù)部直接將P3聯(lián)盟認(rèn)定為“緊密型聯(lián)營(yíng)”欠缺法理依據(jù)，因?yàn)闊o論是《反壟斷法》抑或是《國(guó)際海運(yùn)條例》,均未對(duì)緊密型聯(lián)營(yíng)與松散型聯(lián)營(yíng)作出明確的界定。因此,偏離反壟斷豁免規(guī)則的執(zhí)法創(chuàng)新,必然會(huì)面臨法理上的諸多挑戰(zhàn)。

4 “有利影響”中的“明顯大于”標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性 我國(guó)《反壟斷法》已明確將“有利影響”作為豁免審查的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn),但“明顯大于”其本身是一個(gè)極度模糊的概念,《反壟斷法》以及涉及企業(yè)并購(gòu)的規(guī)章制度等下位法均未對(duì)此作出進(jìn)一步的規(guī)定,客觀上增加了判定的難度。在P3聯(lián)盟案中,商務(wù)部直接作出“不能證明該集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響大于不利影響或符合社會(huì)公共利益”的認(rèn)定,明顯欠缺強(qiáng)有力的論證依據(jù)。對(duì)于如何精準(zhǔn)界定“有利影響”中的“明顯大于”標(biāo)準(zhǔn),缺乏行之有效的判斷方法。

(二) 完善我國(guó)航運(yùn)并購(gòu)反壟斷豁免制度的對(duì)策建議

1 完善反壟斷法律制度,彌補(bǔ)國(guó)際航運(yùn)業(yè)反壟斷規(guī)制的立法缺漏 《反壟斷法》作為競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的一般法,規(guī)定了壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中三類壟斷行為。隨著航運(yùn)企業(yè)加快實(shí)施全球性并購(gòu)重組與戰(zhàn)略聯(lián)盟,航運(yùn)業(yè)已逐漸成為我國(guó)反壟斷執(zhí)法活躍領(lǐng)域之一。如前文所述,國(guó)際航運(yùn)業(yè)具有顯著的特殊性和反壟斷豁免的立法傳統(tǒng),我國(guó)現(xiàn)行《反壟斷法》關(guān)于航運(yùn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者集中行為的規(guī)制立法滯后于監(jiān)管需要的問題較為突出,集中表現(xiàn)在反壟斷立法理念、立法技術(shù)、豁免規(guī)則等方面,無法適應(yīng)國(guó)際航運(yùn)業(yè)新的發(fā)展趨勢(shì),亟需完善反壟斷法律制度。具體對(duì)策如下:其一,針對(duì)P3聯(lián)盟執(zhí)法案顯現(xiàn)出來的制度短板和法律不足,應(yīng)立足我國(guó)國(guó)情,以問題為導(dǎo)向,健全和完善《反壟斷法》《國(guó)際海運(yùn)條例》等法律法規(guī),細(xì)化航運(yùn)聯(lián)盟反壟斷豁免的具體制度、審查標(biāo)準(zhǔn)、適用方式等方面的法律規(guī)定;其二,我國(guó)《反壟斷法》已明確將“有利影響”作為豁免審查的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn),但如何精準(zhǔn)界定“有利影響”中的“明顯大于”標(biāo)準(zhǔn),亟需完善《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定;其三,考慮到國(guó)際航運(yùn)業(yè)的特殊性,應(yīng)參考其他領(lǐng)域并購(gòu)指南軟法,抓緊制定《國(guó)際航運(yùn)并購(gòu)反壟斷指南》,細(xì)化航運(yùn)并購(gòu)反壟斷申報(bào)、審查及豁免程序,進(jìn)一步明確“有利影響”“明顯大于”等標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵,避免產(chǎn)生立法歧義。

2 盡快出臺(tái)《航運(yùn)法》,構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的航運(yùn)反壟斷豁免規(guī)則體系 立法工作應(yīng)始終堅(jiān)持從我國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā),遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律。構(gòu)建國(guó)際航運(yùn)反壟斷豁免制度的實(shí)現(xiàn)方式，取決于中國(guó)如何選擇航運(yùn)反壟斷的立法模式:制定單行法還是適用《反壟斷法》的一般規(guī)則[14]。鑒于我國(guó)反壟斷法實(shí)施歷程較短,反壟斷工作仍存在不少薄弱環(huán)節(jié),選擇制定專門的航運(yùn)單行法更契合航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展需求。其一,盡快出臺(tái)調(diào)整航運(yùn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基本法——《航運(yùn)法》,從頂層設(shè)計(jì)、立法創(chuàng)新、執(zhí)法合作等方面構(gòu)建我國(guó)航運(yùn)反壟斷豁免規(guī)則體系,積極回應(yīng)航運(yùn)企業(yè)聯(lián)盟化對(duì)航運(yùn)規(guī)制法律的制度需求。其二,堅(jiān)持系統(tǒng)性立法思維,完善航運(yùn)反壟斷規(guī)制立法體系。在內(nèi)容上,《航運(yùn)法》的立法理念、豁免規(guī)則、審查程序、法律責(zé)任等方面應(yīng)與《反壟斷法》保持一致,避免出現(xiàn)反壟斷立法上的沖突,實(shí)現(xiàn)普遍性與特殊性的統(tǒng)一。其三,進(jìn)一步健全航運(yùn)反壟斷執(zhí)法合作機(jī)制。協(xié)調(diào)處理好反壟斷執(zhí)法體制與航運(yùn)產(chǎn)業(yè)規(guī)制體制之間的關(guān)系,厘清國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局(反壟斷局)與交通運(yùn)輸部(海事局)各自的職能分工,充分挖掘交通運(yùn)輸部熟悉航運(yùn)業(yè)整體運(yùn)行情況的優(yōu)勢(shì),加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法協(xié)作,進(jìn)一步形成協(xié)同監(jiān)管的規(guī)制合力。

3 科學(xué)界定緊密型聯(lián)盟與松散型聯(lián)盟,分別構(gòu)建適用“經(jīng)營(yíng)者集中”和“壟斷協(xié)議”的反壟斷規(guī)制路徑 當(dāng)前,國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)中的并購(gòu)交易、戰(zhàn)略聯(lián)盟不斷涌現(xiàn),在反壟斷執(zhí)法中如何綜合運(yùn)用規(guī)制策略、科學(xué)界定緊密型聯(lián)盟與松散型聯(lián)盟并構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的反壟斷規(guī)制路徑,具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。在P3聯(lián)盟案中,針對(duì)商務(wù)部將P3聯(lián)盟認(rèn)定為“緊密型聯(lián)營(yíng)”存在論證依據(jù)不足的問題,反壟斷審查應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注航運(yùn)聯(lián)盟組織是否取得“實(shí)際控制權(quán)”,或者該聯(lián)盟組織形式是否具有“經(jīng)濟(jì)實(shí)體性”等要素特征,進(jìn)行分類施策。具體而言,其一,若航運(yùn)聯(lián)盟組織未取得控制權(quán),能夠保障各成員之間的營(yíng)運(yùn)獨(dú)立性,一般可認(rèn)定為松散型聯(lián)盟,按照《國(guó)際海運(yùn)條例》的推定豁免規(guī)則處理；反之,應(yīng)考慮認(rèn)定為緊密型聯(lián)盟,適用經(jīng)營(yíng)者集中制度。其二,若航運(yùn)聯(lián)盟組建了具有實(shí)體地位的公司或者非公司企業(yè),該情形下的聯(lián)營(yíng)一般認(rèn)定為緊密型聯(lián)營(yíng),應(yīng)按照《反壟斷法》關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中制度進(jìn)行規(guī)制；反之,則構(gòu)成松散型聯(lián)營(yíng),依據(jù)《反壟斷法》關(guān)于壟斷協(xié)議的性質(zhì)和豁免規(guī)則予以規(guī)制,并適用《國(guó)際海運(yùn)條例》的相關(guān)規(guī)定作出審查決定。

五、結(jié)語

航運(yùn)業(yè)關(guān)系到一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,是國(guó)際貿(mào)易的重要載體,承載著90%以上的國(guó)際貿(mào)易貨運(yùn)量,航運(yùn)業(yè)作為海洋經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，為“一帶一路”倡議提供了堅(jiān)實(shí)保障。伴隨著國(guó)際航運(yùn)企業(yè)加快實(shí)施全球性并購(gòu)重組與戰(zhàn)略聯(lián)盟,交易方的集中行為導(dǎo)致航運(yùn)資源過度集中,進(jìn)而形成壟斷,損害了航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。但毋庸置疑,集中行為本身具有經(jīng)濟(jì)效率性優(yōu)勢(shì),能夠促進(jìn)航運(yùn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益?；诖?我國(guó)航運(yùn)立法既要立足于尊重我國(guó)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀,亦需充分認(rèn)識(shí)到航運(yùn)集中行為同時(shí)具有積極效應(yīng)和消極效應(yīng)的雙重屬性,不應(yīng)過早地取消或者限制航運(yùn)反壟斷豁免制度的適用,更不宜放松對(duì)航運(yùn)壟斷行為的監(jiān)管。當(dāng)前,我國(guó)正處于完善反壟斷立法、強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法的關(guān)鍵時(shí)期,總結(jié)航運(yùn)反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和法律供給存在的問題,完善《反壟斷法》《國(guó)際海運(yùn)條例》等反壟斷法律制度,盡快出臺(tái)《航運(yùn)法》,彌補(bǔ)國(guó)際航運(yùn)業(yè)反壟斷規(guī)制的立法缺漏,加快構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的航運(yùn)反壟斷豁免規(guī)則體系,對(duì)于保障我國(guó)航運(yùn)企業(yè)的利益,促進(jìn)國(guó)際航運(yùn)業(yè)的健康有序發(fā)展,彰顯我國(guó)企業(yè)在國(guó)際航運(yùn)業(yè)舞臺(tái)上的中國(guó)力量和中國(guó)實(shí)力,均具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。