黃科滿，杜小勇,2

1. 中國人民大學信息學院，北京 100872；

2. 數(shù)據工程與知識工程教育部重點實驗室，北京 100872

0 引言

大力發(fā)展數(shù)字經濟，將數(shù)據作為關鍵生產要素，將現(xiàn)代信息通信技術的有效使用和數(shù)據賦能作為效率提升和經濟結構優(yōu)化的重要推動力，已經成為全球經濟發(fā)展的普遍共識[1]。加快培育數(shù)據要素市場，建立健全數(shù)據要素市場規(guī)則，實現(xiàn)數(shù)據要素的有效配置，是發(fā)展數(shù)字經濟的關鍵[2]，也是我國搶占未來全球競爭制高點的戰(zhàn)略需要、有效解放數(shù)字化生產力的必由之路、推動經濟實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要抓手、尋求全球科技競爭非對稱優(yōu)勢的突破口和推動我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新紐帶[3]。《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《“十四五”大數(shù)據產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《“十四五”數(shù)字經濟發(fā)展規(guī)劃》等國家頂層戰(zhàn)略規(guī)劃相繼出臺，強調要加速培育數(shù)據要素市場。因此，培育一個健康發(fā)展的數(shù)據要素市場已經成為數(shù)字經濟發(fā)展的時代使命。

現(xiàn)有的研究從數(shù)據要素的基本特點[4]、參與收入分配的原理[5-7]、數(shù)據要素資產化框架[8]、數(shù)據要素市場體系[9]、數(shù)據要素估值定價[2,10-11]、數(shù)據權屬[12-13]、我國數(shù)據要素市場培育面臨的挑戰(zhàn)[3]、數(shù)據跨域流通機制[14]、數(shù)據要素與其他要素的聯(lián)動機制[15]、政企數(shù)據融合對接和邊界[16-17]、數(shù)據要素統(tǒng)一基礎設施[18-19]、數(shù)據要素市場培育關鍵路徑[20]和基礎制度設計[21]等方面開展了大量的研究，為我國進一步建設數(shù)據要素市場提供了理論和實踐指導。然而，從系統(tǒng)層面對數(shù)據要素市場的各方市場主體及其相互關系進行探討的研究相對不足。事實上，數(shù)據要素市場包含了政府、企業(yè)、科研院所、行業(yè)協(xié)會、孵化器以及數(shù)據交易平臺等多元主體，各個市場主體在整個數(shù)據要素市場中從事不同的社會分工，擔任不同的角色，并在相互協(xié)作與競爭合作中實現(xiàn)數(shù)據的價值。數(shù)據治理以數(shù)據為研究對象，主張在確保數(shù)據安全的前提下，建立健全規(guī)則體系，理順各方參與者在數(shù)據流通的各個環(huán)節(jié)中的權責關系，形成多方參與者良性互動、共建共享共治的數(shù)據流通模式，從而最大限度地釋放數(shù)據價值，推動國家治理能力提升和治理體系現(xiàn)代化[1]。其核心在于實現(xiàn)多方參與者良性互動、共建共享共治，最終釋放數(shù)據資源的價值。因此，數(shù)據要素市場的培育需要從系統(tǒng)化數(shù)據治理的角度來探討。數(shù)據基礎制度的建設更加需要關注數(shù)據要素市場中各主體的關鍵職能及相互關系，這樣才能有效支持數(shù)據要素市場的健康發(fā)展。

例如，數(shù)據要素交易機構作為數(shù)據要素市場中實現(xiàn)數(shù)據要素市場化配置的專門服務場所和主要載體[18,22]，其建設已經成為促進數(shù)據要素流通的一個重要舉措。我國第一批交易平臺的建設以2015年全國第一家經政府批準并以大數(shù)據命名的交易所——貴陽大數(shù)據交易所為主要標志。2020年再次掀起新一輪數(shù)據交易機構的建設浪潮，北京國際大數(shù)據交易所、上海數(shù)據交易所、西部數(shù)據交易中心、深圳數(shù)據交易有限公司等相繼成立，位于天津的北方大數(shù)據交易中心也已獲批，正在籌備建設。然而數(shù)據要素交易平臺的建設并不是一件水到渠成的事情。從我國當前數(shù)據市場的運行情況來看，大部分數(shù)據交易平臺的發(fā)展不盡如人意，數(shù)據的平臺交易也沒有呈現(xiàn)出預期的活躍性。當前超過半數(shù)的數(shù)據交易機構處于停運或半停運狀態(tài)，超過57%的平臺年交易量低于50筆[23-24]，而且2017—2019年數(shù)據市場交易規(guī)模的年平均增長率呈逐年下滑態(tài)勢[25]。制度體系弱、市場培育難、過程監(jiān)管難、安全保障難等現(xiàn)實困境以及數(shù)據質量等諸多因素成為建設數(shù)據交易平臺的阻礙[3]。其背后的根源在于缺乏對數(shù)據要素市場的理論分析，無法從數(shù)據治理體系的系統(tǒng)化培育和數(shù)據治理價值鏈的角度開展工作，導致數(shù)據交易平臺戰(zhàn)略定位錯位，相關市場主體缺失和沉寂，最終使得數(shù)據交易平臺陷入“無數(shù)據可交易、無業(yè)務可撮合”的困境。

因此，本文的研究目標在于從數(shù)據治理價值鏈的視角，厘清數(shù)據要素市場需要具備的核心市場主體和職能，為構建數(shù)據基礎制度提供分析框架，以更好地支撐數(shù)據要素市場的建設。為此，本文從數(shù)據治理體系出發(fā)，構建數(shù)據治理價值鏈模型，辨析基本價值創(chuàng)造活動（包括資源化生產、服務化開發(fā)和價值化利用）以及支持這些基本活動所需的環(huán)境支撐（包括技術賦能、風險管控和價值分配）；進而從社會分工的角度出發(fā)，提出數(shù)商生態(tài)模型，以系統(tǒng)化描述數(shù)據資源價值釋放過程中涉及的各類市場主體及其需要承擔的職能。特別地，一個數(shù)商生態(tài)需要包含專注于數(shù)據價值釋放基本活動的創(chuàng)新主體——數(shù)商，以及為數(shù)商價值創(chuàng)造活動提供技術賦能、風險管控和價值分配等功能并構成營商環(huán)境的中介主體——營商。一個發(fā)育良好的數(shù)商生態(tài)是保證數(shù)據要素市場活力的根本。因此，基于構建的數(shù)商生態(tài)模型，本文對國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的關于數(shù)據基礎制度的28條建議進行系統(tǒng)分析。分析結果表明，本文構建的模型能夠識別當前數(shù)據基礎制度在數(shù)據市場培育上的焦點以及不足，從而更好地為數(shù)據要素市場發(fā)展指引方向。

1 數(shù)據治理價值鏈模型

價值鏈理論由美國戰(zhàn)略學家邁克爾·波特[26]在其著作《競爭優(yōu)勢》中首次提出，強調將價值鑲嵌在企業(yè)運營活動的鏈條上。并且，他將技術作為價值的支撐，認為技術能夠影響價值鏈的形成，技術對于競爭優(yōu)勢、成本和差異性具有強大的甚至決定性的作用。從價值創(chuàng)造的過程來看，價值鏈包含基本活動和輔助活動兩種鏈條，其中基本活動是與價值創(chuàng)造直接相關的系列活動，輔助活動是支持價值創(chuàng)造基本活動的輔助性條件，兩者并非相互獨立的，而是相輔相成、相互依存的，共同為最終的價值生成提供有利條件[27]。

因此，從價值鏈理論的角度出發(fā)，數(shù)據治理就是在一系列圍繞數(shù)據價值釋放的基本活動和輔助活動所組成的過程中，通過有效協(xié)同各利益相關主體，最大限度地挖掘和實現(xiàn)數(shù)據價值，如圖1所示。

圖1 數(shù)據治理價值鏈模型

1.1 數(shù)據價值創(chuàng)造基本活動

從數(shù)據全生命周期[28]視角來看，數(shù)據價值創(chuàng)造的基本活動包括數(shù)據資源化生產、數(shù)據服務化開發(fā)和數(shù)據價值化利用，以實現(xiàn)從數(shù)據到數(shù)據資源、數(shù)據服務和數(shù)據價值的轉換。

● 基本活動1：數(shù)據資源化生產。數(shù)據資源化生產包括原始數(shù)據生產和數(shù)據集生產兩個環(huán)節(jié)。原始數(shù)據生產是指對客觀世界的對象進行數(shù)字化記錄、描述和呈現(xiàn)，并實現(xiàn)數(shù)據與描述對象分離的過程；數(shù)據集生產則是指對原始數(shù)據進行初步加工處理形成數(shù)據集，使其具備產品屬性[29]。由此可見，數(shù)據資源化生產的價值創(chuàng)造在于將數(shù)據與描述對象分離，利用載體進行存儲，并形成后續(xù)可供開發(fā)利用的數(shù)據資源，即可利用或者有利用價值的數(shù)據集，實現(xiàn)從數(shù)據到數(shù)據資源的轉換。

● 基本活動2：數(shù)據服務化開發(fā)。數(shù)據服務化開發(fā)則是對數(shù)據集進行再加工，如對數(shù)據資源的分割、融合、再組織，在此基礎上構建相應的數(shù)據資源分析模型，最終形成可供利用的數(shù)據資源服務或者產品（以下簡稱數(shù)據資源服務）。形式上體現(xiàn)為通過應用程序接口（application programming interface，API）等方式對外提供服務化的數(shù)據資源；或者以數(shù)據模型服務對外輸出數(shù)據分析模型，如預訓練模型等。由此可見，數(shù)據服務化開發(fā)的價值創(chuàng)造在于實現(xiàn)數(shù)據資源到數(shù)據服務的轉換，對數(shù)據資源進行再加工，將其轉換成數(shù)據服務，從而減少對數(shù)據資源本身的直接訪問，使得通過數(shù)據資源語義層面的操作來滿足具體業(yè)務場景的需求成為可能。

● 基本活動3：數(shù)據價值化利用。數(shù)據價值化利用則關注數(shù)據服務的集成化利用，包括對不同來源的數(shù)據服務（包括數(shù)據資源或者數(shù)據模型）進行動態(tài)集成和組合，并將其應用到具體的場景中產生最終價值。進而對最終產品進行固化和持續(xù)優(yōu)化，形成可持續(xù)產出價值的解決方案。由此可見，數(shù)據價值化利用的價值創(chuàng)造在于實現(xiàn)數(shù)據服務的場景化和集成化利用，完成從數(shù)據服務到數(shù)據價值的持續(xù)化變現(xiàn)。

需要注意的是，這3個基本活動并不完全是線性或者單向的。例如，在數(shù)據服務化開發(fā)過程中可能會發(fā)現(xiàn)缺失的數(shù)據資源，從而觸發(fā)新的數(shù)據資源化生產活動，以進行數(shù)據資源的定制化生產。對于在數(shù)據價值化利用過程中形成的系統(tǒng)或者解決方案，其本身可能會成為新的描述對象，對其跟蹤、監(jiān)管等將驅動新的數(shù)據治理價值鏈。另外，在數(shù)據價值化利用過程中也可能發(fā)現(xiàn)新的數(shù)據服務需求，從而催生新的數(shù)據服務化開發(fā)活動。

1.2 數(shù)據價值創(chuàng)造輔助活動

輔助活動的目的在于協(xié)助基本活動以實現(xiàn)數(shù)據價值最大化。在數(shù)據治理價值鏈中，雖然輔助活動并不直接圍繞數(shù)據進行價值創(chuàng)造，但這些輔助活動伴隨著數(shù)據資源化生產、數(shù)據服務化開發(fā)和數(shù)據價值化利用，能夠降低整個價值創(chuàng)造過程的成本和風險，提高整個價值鏈的價值產出，對于整個數(shù)據治理價值鏈具有不可或缺的支持作用。因此，這些輔助活動本身也是重要的價值創(chuàng)造活動，它們不僅可以支撐各個基本活動，更是將不同的活動鏈接起來，實現(xiàn)彼此的協(xié)作，彌補各方知識、資源和能力的不足[30]，是整個數(shù)據治理價值鏈得以正常運轉和發(fā)展的重要基石[31]。圍繞數(shù)據價值創(chuàng)造基本活動面臨的成本特性、風險外溢和價值分配，輔助活動主要包括以下3個層面的功能。

1.2.1 技術賦能

首先，在數(shù)據資源化生產、數(shù)據服務化開發(fā)和數(shù)據價值化利用過程中，均需要相應的成本投入。然而，不同活動的投入將會影響其他活動所需成本，為此，需要對各個活動的成本進行協(xié)調。例如，如果數(shù)據資源化生產過程生產的數(shù)據資源質量不高，則對數(shù)據資源進行服務化開發(fā)所需投入的成本將提高。如果數(shù)據服務的可靠性不足，則數(shù)據價值化利用的成本將提高。而對于數(shù)據價值化利用而言，不同數(shù)據服務的集成難度將直接影響價值的可持續(xù)變現(xiàn)。為此，一個關鍵的輔助活動在于通過技術賦能，協(xié)調各個利益相關主體在生產、開發(fā)和利用等基本活動中的有效投入，在降低本身活動成本的同時，確保產出的質量。具體的輔助活動主要包括如下3個。

● 輔助活動1：數(shù)據潛在需求識別。為了確保數(shù)據資源生產的有效投入，進而保證所生產的數(shù)據資源的質量，需要識別和理解數(shù)據資源的潛在需求及其價值。對潛在需求的識別能夠協(xié)助生產者進行更加有目的性和價值導向性的數(shù)據資源化生產。此外，提供高質量的技術支撐并推廣應用可提升數(shù)據資源生產的便捷性，以較低的成本完成數(shù)據預處理，支撐數(shù)據應用主體形成數(shù)據集，實現(xiàn)數(shù)據資源化生產。最終為數(shù)據資源化生產提供價值預期，降低生產成本，提高所生產的數(shù)據資源的質量。

● 輔助活動2：合作伙伴搜索、匹配與撮合。通過技術手段高效協(xié)助搜索、匹配與撮合能夠參與數(shù)據價值創(chuàng)造過程的合作伙伴，包括搜索互補數(shù)據資源、匹配數(shù)據產品服務應用需求以及增強數(shù)據服務化開發(fā)能力。在此基礎上，提供信用基礎設施，協(xié)助建立合作伙伴之間的信任關系和合作關系。通過有效搜索、匹配與撮合合作伙伴，提高數(shù)據服務開發(fā)的效率和可靠性。

● 輔助活動3：數(shù)據服務標準化集成。支持數(shù)據服務的標準化和可持續(xù)性集成，支持不同數(shù)據服務標準之間的適配，從而實現(xiàn)多個數(shù)據服務的動態(tài)融合。通過數(shù)據服務標準化集成，滿足更加復雜的應用場景的需求，提高數(shù)據服務集成的效率，從而支持價值的可持續(xù)釋放，為通過數(shù)據服務集成形成核心競爭力提供可能。

1.2.2 風險管控

由于數(shù)據可復制和可分割的特性，數(shù)據風險會在價值鏈中所有的主要活動之間傳播，導致所有活動均需要面對整個價值鏈中所有的風險，承擔整個價值鏈的風險成本。例如數(shù)據資源化生產過程的不合規(guī)風險會傳播到數(shù)據服務化開發(fā)過程中。如果在數(shù)據服務化開發(fā)過程中發(fā)生數(shù)據泄露事故，則涉及的相關價值鏈活動均要面臨數(shù)據泄露風險。如果數(shù)據利用者存在濫用行為，則會將風險回溯傳播到數(shù)據服務化開發(fā)以及數(shù)據資源化生產過程。因此，一類輔助活動的職能在于降低各個基礎活動面臨的風險，對風險進行有效的隔離，并對風險管控成本進行分擔。

● 輔助活動4：數(shù)據潛在價值認證。通過快速構建原型系統(tǒng)、合規(guī)審計、價值零知識驗證等方式，對數(shù)據價值進行識別認證，并以認證結果為基礎對數(shù)據和數(shù)據資源進行分級分類組織。這種輔助活動能夠有效降低數(shù)據治理價值鏈中各方主體面臨的信息不對稱風險。

● 輔助活動5：級聯(lián)風險的隔離以及應對。針對數(shù)據治理價值鏈的相關活動開展風險評估，并協(xié)助相關利益主體進行外溢風險的隔離和阻斷。同時對級聯(lián)風險帶來的系統(tǒng)性成本進行分擔，提高整個價值鏈應對風險的彈性，并且協(xié)助應對數(shù)據安全風險，以降低可能的級聯(lián)損失。這類輔助活動的價值在于通過對級聯(lián)風險的控制，降低整個價值鏈面臨的系統(tǒng)性風險。

● 輔助活動6：數(shù)據服務質量的評估與保障。通過對數(shù)據治理價值鏈活動的產出（如數(shù)字資源、數(shù)據服務質量等）進行持續(xù)評估和監(jiān)控，為數(shù)據資源和服務的選擇提供依據，從而保證整體的持續(xù)可用性。更加重要的是，通過冗余培育、動態(tài)替代等方式，在不確定的環(huán)境下保障最終基于數(shù)據的解決方案的持久可用性，實現(xiàn)價值的持續(xù)產出。

1.2.3 價值分配

數(shù)據具有典型的價值后驗性，也就是說最終價值需要通過價值化利用才能形成。但是一個活動距離數(shù)據價值變現(xiàn)越遠，對數(shù)據價值的知情程度以及參與價值分配的能力可能越弱。例如數(shù)據資源化生產往往由于距離數(shù)據價值化利用較遠而處于價值分配的弱勢位置。此外，在數(shù)據資源開發(fā)利用的過程中，強勢一方（比如企業(yè)、平臺）很容易通過合同、協(xié)議將數(shù)據所有權低價甚至免費“交易”到自己手中[32]。然而過分夸大數(shù)據資源化生產和服務化開發(fā)的價值貢獻，則可能導致最后的價值化利用無利可圖，整個價值鏈無法正常運轉。因此，價值的公平合理分配成為數(shù)據價值釋放的關鍵，是實現(xiàn)利益相關主體協(xié)同進行數(shù)據開發(fā)利用的重要機制[33]。與價值分配相關的輔助活動包括如下3個。

● 輔助活動7：數(shù)據價值分配能力平等化。在數(shù)據資源的生產、開發(fā)和利用過程中，不同的主體可能會因為價值變現(xiàn)知情權以及參與分配能力的不足，無法獲得最終價值的公平合理分配。因此，一個重要的輔助活動在于提高價值鏈上各利益相關主體參與公平合理價值分配的能力。典型的例子包括數(shù)據資源確權以明確參與價值分配的資格，以及通過數(shù)據資源的托管等方式提高參與價值分配的能力，從而實現(xiàn)價值分配的相對平等。該輔助活動的價值創(chuàng)造在于通過分配能力平等化，激發(fā)各方主體的積極性，創(chuàng)造更大的整體價值。

● 輔助活動8：數(shù)據服務價值交易、變現(xiàn)與保護。各方主體通過參與數(shù)據治理價值鏈基本活動（包括生產、開發(fā)和利用等）對數(shù)據進行增值，但是價值變現(xiàn)需要通過最終的數(shù)據利用才能實現(xiàn)，存在長期不確定性。因此，通過協(xié)助利益相關主體開展價值分配權的交易，實現(xiàn)價值的提前變現(xiàn)，降低長期不確定性成為一個重要的原則。進一步地，需要明確對各方主體生產的數(shù)據資源或者數(shù)據服務進行有效的保護，從而保障各方主體從交易過程中獲得收益。該輔助活動的價值創(chuàng)造在于縮短各個活動獲得收益的路徑，有效降低各個活動面臨的風險。

● 輔助活動9：數(shù)據服務的持久化經營。要實現(xiàn)數(shù)據價值的充分釋放，需要實現(xiàn)數(shù)據價值化利用過程的持久化，使得相應的集成化服務持續(xù)地產生價值。更加重要的是，形成的集成化數(shù)據資源服務可能被應用于不同的場景，可以通過二次開發(fā)利用產生新的價值。此外，持續(xù)利用過程中形成的知識經驗以及數(shù)據可能觸發(fā)新的數(shù)據治理價值鏈活動，從而產生新的價值。因此，構建持久化經營平臺，實現(xiàn)數(shù)據服務的持久化運營和二次價值開發(fā)，對于整個價值鏈至關重要。由此可見，該輔助活動的核心貢獻在于提高了整個價值鏈的價值輸出，并且提供了啟動新的價值鏈活動并創(chuàng)造價值的可能。

2 數(shù)商生態(tài)市場主體模型

數(shù)據治理價值鏈模型體現(xiàn)了數(shù)據價值釋放過程中需要具備的基本活動以及輔助活動。這些功能各異的數(shù)據價值化開發(fā)利用的活動，自然而然地形成了社會分工。從事不同社會分工的主體圍繞數(shù)據治理價值鏈相互協(xié)作，共同構成了一個面向數(shù)據價值釋放的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，即數(shù)商生態(tài)系統(tǒng)。根據各類主體從事的活動，可以將主體劃分為兩類：從事數(shù)據資源價值鏈基本活動的數(shù)商，以及從事輔助活動、構成營商環(huán)境的營商。需要注意的是，在整個數(shù)商生態(tài)中，數(shù)商從事基本活動，因此應當成為整個生態(tài)的主要組成部分。營商則形成支撐數(shù)商活動的環(huán)境。但是由于數(shù)據治理價值鏈輔助活動的特殊性，這些營商本身也是價值創(chuàng)造的主體。此外，從技術賦能到風險管控、價值分配，營商提供的職能越發(fā)基礎，從事的主體數(shù)量也將依次遞減。為此，本文提出了如圖2所示的數(shù)商生態(tài)市場主體模型。

圖2 數(shù)商生態(tài)市場主體模型

2.1 數(shù)商：核心價值創(chuàng)造主體

數(shù)商是一類以數(shù)據為核心生產要素，以數(shù)據價值實現(xiàn)為核心使命，專業(yè)從事數(shù)據資源化生產、數(shù)據服務化開發(fā)、數(shù)據價值化利用等數(shù)據治理價值鏈基本活動的創(chuàng)新主體。其中數(shù)據資源生產者主要進行數(shù)據資源化生產，產出數(shù)據資源，形成具有利用價值或者潛在利用價值的數(shù)據集。數(shù)據服務開發(fā)者主要從事數(shù)據服務化開發(fā)，通過對數(shù)據資源的再加工，輸出數(shù)據資源服務，包括數(shù)據資源和數(shù)據分析模型等。而數(shù)據價值利用者則將不同的數(shù)據服務或者模型進行整合，并應用到具體的場景中，實現(xiàn)價值的變現(xiàn)。

需要注意的是，這3類角色不一定要由不同的主體來擔任。事實上，為了保證數(shù)據資源價值的充分獲取，規(guī)避外溢的風險，降低協(xié)調成本，部分企業(yè)可能會涵蓋整個價值鏈，同時承擔這3類角色。

2.2 營商：創(chuàng)新中介主體

營商是一類專門從事數(shù)據治理價值鏈輔助活動的創(chuàng)新中介主體，共同形成支持數(shù)商可持續(xù)發(fā)展的技術賦能、風險管控和價值分配等環(huán)境。圍繞價值鏈的輔助活動，一個營商環(huán)境需要具備以下營商主體。

● 從事技術賦能的營商主體，包括從事數(shù)據潛在需求識別的需求分析/評估商，協(xié)助搜索、匹配與撮合合作伙伴的經紀商，以及從事數(shù)據服務標準化集成的標準/集成商。

● 從事風險管控的營商主體，包括從事數(shù)據潛在價值認證的審計/認證商，對數(shù)據風險進行評估隔離、成本分擔、風險應對和安全能力供應的安全/保險商，以及從事數(shù)據服務質量評估與保障的質量保障商等。

● 從事價值分配的營商主體，包括增強數(shù)據價值分配能力平等化的托管商，支持數(shù)據價值分配權利交易的交易商，以及從事數(shù)據價值持久化發(fā)揮和二次價值開發(fā)的服務運營商等。

總之，要實現(xiàn)數(shù)據治理價值鏈高效運轉，需要形成一個多主體價值共創(chuàng)的數(shù)商生態(tài)系統(tǒng)，既包含從事基本活動的3類數(shù)商主體，也包括從事輔助活動的9類營商主體。這些主體相輔相成，共同實現(xiàn)數(shù)據的價值創(chuàng)造。而且，由于分工不同，缺少任何一方都會影響整個生態(tài)的價值創(chuàng)造。因此，一個完整的數(shù)商生態(tài)需要有效吸引和培育不同主體。

此外，由于輔助活動之間的相關性，一個主體可能會同時提供多個輔助功能。例如，從事數(shù)據潛在需求識別的需求分析/評估商，以及從事數(shù)據潛在價值認證的審計/認證商，由于功能上的承接關系，可能由同一個主體擔任。而一個市場主體也可能同時提供數(shù)據服務標準化集成、質量評估與保障以及持久化運營的功能，從而同時承擔標準/集成商、質量保障商和服務運營商的職能。數(shù)據交易所則可能在擔任交易商的同時，擔任審計/認證商和經紀商的角色。

3 基于數(shù)商生態(tài)框架的數(shù)據基礎制度分析

基于“我為數(shù)據基礎制度建言獻策活動”的意見建議，國家發(fā)展和改革委員會于2022年3月21日梳理匯總了“關于構建數(shù)據基礎制度的總體思路、數(shù)據產權、流通交易、收益分配、安全治理等制度規(guī)則方面”的28條制度建議[34]，目的在于構建數(shù)據基礎制度，促進數(shù)據要素市場的繁榮、可持續(xù)發(fā)展。正如前文所述，一個繁榮、可持續(xù)發(fā)展的數(shù)據要素市場需要一個健康的數(shù)商生態(tài)來支撐。這個數(shù)商生態(tài)需要涵蓋數(shù)商以及營商（技術賦能、風險管控和價值分配）共4個層級12個基本職能。因此，本文將28條建議映射到數(shù)商生態(tài)市場主體框架中，分析各項基礎制度針對的數(shù)商生態(tài)能力，從數(shù)據要素市場培育的角度分析這些制度建議的完整性。

具體而言，針對涉及的每一條制度建議，判斷其對應的數(shù)商生態(tài)框架具體層級以及活動職能。對于能夠對應到層級而無法對應到具體職能的建議，則將其歸屬于各個層級的基本原則；對于能夠對應到具體活動職能的建議，進一步標記其關注的焦點。通過該方式得到的分析結果見表1。

表1 基于數(shù)商生態(tài)和價值鏈的數(shù)據基礎制度分析

3.1 數(shù)據基礎制度焦點分析

從總體思路可以看出，當前數(shù)據基礎制度強調以賦能實體經濟為重點，同時優(yōu)化數(shù)據要素布局結構、保障各社會主體平等使用數(shù)據、促進數(shù)據合規(guī)高效流通使用，構建有效市場和有為政府相結合的數(shù)據要素治理格局，構建政府、企業(yè)、社會多方協(xié)同治理模式，明確目標、手段以及主要協(xié)同治理模式。而在4個具體層級上強調了如下內容。

● 對于數(shù)商層面的制度設計，針對數(shù)據價值利用者，從個人信息數(shù)據角度，強調對于承載個人信息的數(shù)據，鼓勵數(shù)據處理者按個人授權范圍采集、持有和使用數(shù)據；從公共數(shù)據的角度，允許并鼓勵各類企業(yè)依托公共數(shù)據開發(fā)并提供公益服務。然而對于如何更好地支持數(shù)據資源生產者高效生產高質量的數(shù)據資源、協(xié)助數(shù)據服務開發(fā)者高效地開發(fā)數(shù)據服務以及支撐數(shù)據價值利用者進行數(shù)據服務的持續(xù)集成，當前基礎制度設計中并沒有涉及。

● 對于技術賦能層面的制度設計，主要著眼于積極參與數(shù)據流動、數(shù)據安全、數(shù)字貨幣、數(shù)字經濟稅收等國際規(guī)則和數(shù)字技術標準制定。當前制度并沒有涉及數(shù)據服務之間的標準化集成。對于協(xié)助數(shù)據資源潛在需求識別及合作伙伴的搜索、匹配與撮合部分，并沒有涉及。

● 對于風險管控層面的制度設計，一方面在級聯(lián)風險的隔離以及應對上，強調要明確企業(yè)主體責任和義務，明確政府引導和規(guī)范發(fā)展的作用，守住安全底線，明確監(jiān)管紅線，并通過推進公共數(shù)據、個人數(shù)據、企業(yè)數(shù)據分類分級授權使用來控制風險；另一方面主要從合規(guī)審計角度實現(xiàn)數(shù)據資源潛在價值認證，強調支持數(shù)據處理者依法依規(guī)采取開放、共享、交換、交易等場外和場內方式流通數(shù)據，企業(yè)要具有嚴格的數(shù)據全流程合規(guī)體系，確保流通數(shù)據來源合法、隱私保護到位、流通和交易規(guī)范，建立數(shù)據來源可確認、使用范圍可界定、流通過程可追溯、安全風險可防范的數(shù)據可信流通體系。并且鼓勵行業(yè)協(xié)會等社會組織積極參與，建立數(shù)據要素流通使用全過程的合規(guī)公證、安全審計、算法審查、監(jiān)測預警機制，這些制度將有助于培育審計/認證商這個市場主體。然而由于數(shù)據風險外溢的特點，當前的制度機制設計需要進一步討論系統(tǒng)性風險成本的應對，特別是數(shù)據安全能力的供給以及風險成本的有效分擔，才能更好地提升數(shù)據要素市場面對系統(tǒng)性風險的應變能力。

● 對于價值分配層面的制度設計，基本原則為充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，擴大數(shù)據要素市場化配置范圍和按價值貢獻參與分配渠道，完善數(shù)據要素收益的再分配調節(jié)機制，并按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”的原則建立價值分配和收益再分配制度，強化價值創(chuàng)造的激勵導向。

具體而言，在數(shù)據價值分配能力平等化職能上，強調通過確權的方式來保證各方主體能夠參與到價值分配中，并且明確數(shù)據來源者（即數(shù)據資源生產者）和數(shù)據處理者（即數(shù)據服務開發(fā)者）的權益和義務，特別要求數(shù)據處理者持有、使用、許可他人使用數(shù)據前，需獲得數(shù)據來源者同意或存在法定事由。然而需要注意的是，確權只是基礎，無法真正實現(xiàn)數(shù)據價值分配能力的平等化。

而在增強各方公平參與價值分配能力的制度上，當前基礎制度的設計主要從被動的角度出發(fā)。一方面，對于公共數(shù)據資源，推動各地區(qū)、各部門明確管理部門，代表本地區(qū)、本行業(yè)統(tǒng)一行使公共數(shù)據開放和授權使用職責，建立健全公共數(shù)據資源開放收益合理分享機制，推動收益主要用于公共服務支出，從而實現(xiàn)公共數(shù)據參與價值分配的能力，提升普惠公眾的能力；另一方面，強調增強企業(yè)的社會責任感，引導大型數(shù)據企業(yè)承擔社會責任，強化對受到數(shù)字經濟沖擊的弱勢群體的保障幫扶。然而，仍缺乏對能夠主動提升參與價值分配能力的機制探討，特別是類似于托管商職能的培育。為此，需要探索系統(tǒng)性增強弱勢群體參與價值分配的機制設計，以更充分地激勵相對弱勢的群體參與到數(shù)據資源的生產、開發(fā)和利用中。

在數(shù)據服務價值交易、變現(xiàn)與保護方面，當前最主要的制度設計著眼于對數(shù)據交易所的定位上，明確數(shù)據交易所資質審批機構，強化其公共屬性和公益定位，推進交易所與數(shù)據服務商功能分離，突出交易所的合規(guī)監(jiān)管和基礎服務功能，鼓勵各類數(shù)據服務商進場交易，培育一批數(shù)據服務商和第三方專業(yè)服務機構，以改善數(shù)據交易所既做“運動員”又做“裁判員”、缺乏清晰定位的現(xiàn)狀。在此基礎上強化構建集約高效的數(shù)據流通基礎設施，為場內集中交易和場外分散交易提供低成本、高效率、可信賴的流通環(huán)境，從而明確數(shù)據交易所“交易商”的市場主體職能定位。

3.2 數(shù)據基礎制度不足之處分析

通過上述分析可以看出，當前的28條基礎制度主要從確權的角度鼓勵各方市場主體參與價值分配，支持各參與方協(xié)同對數(shù)據進行開發(fā)利用，明確數(shù)據交易中心的定位和運行機制，推動政府、企業(yè)和社會多方協(xié)同治理，為數(shù)據要素市場的發(fā)展提供了制度基礎。然而當前的基礎制度普遍缺乏對數(shù)據服務價值可持續(xù)發(fā)揮 職能的討論，而且鮮少有直接涉及鼓勵數(shù)商層面發(fā)展的制度設計。需要注意的是，數(shù)商是整個數(shù)商生態(tài)的基本活動參與者。若沒有一個寬厚的數(shù)商群體存在，整個數(shù)據要素市場將變成“無源之水”。

在價值分配層面，當前的基礎制度具有比較充分的設計，特別強調確權以及各方主體的權責。但是，數(shù)據要素市場中的各利益相關主體會根據情況進行自適應調整。從動態(tài)的視角來看，確權只是第一步，需要進一步從增強各方主體主動參與價值分配能力的角度深入探討。

在風險管控層面，需要在合規(guī)的基礎上，探索系統(tǒng)化安全能力供給以及風險成本分擔的機制。這是因為合規(guī)是從盡責的角度進行制度設計的，并不能充分地降低相應的風險，也沒有考慮風險在整個價值鏈中的傳播。而風險級聯(lián)傳播是數(shù)據治理價值鏈的一個典型特征。因此，需要進一步從整個價值鏈的角度出發(fā)，探索基于風險評估的準入以及基于保險的成本分擔等制度。

在技術賦能層面，更加需要進一步提供潛在需求分析評估、合作伙伴撮合以及標準化集成方面的建設，以降低整個數(shù)據治理價值鏈的系統(tǒng)性成本。

4 結束語

培育數(shù)據要素市場是實現(xiàn)數(shù)據價值充分釋放的重要機制。而數(shù)據要素市場的繁榮需要一個可持續(xù)、健康發(fā)展的數(shù)商生態(tài)來支撐。本文通過構建數(shù)據治理價值鏈模型，提出數(shù)商生態(tài)的市場主體模型，為數(shù)據要素市場基礎制度的構建提供了系統(tǒng)化分析框架。通過對關于數(shù)據基礎制度的28條建議的分析，明晰當前數(shù)據基礎制度的焦點以及不足，為數(shù)據要素市場基礎制度的進一步完善提供了方向。