□王 緒，王 敏

（湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

一、問(wèn)題的提出

在“萬(wàn)物互聯(lián)”的時(shí)代背景下，數(shù)字技術(shù)、人工智能的迅猛發(fā)展，催生了全球范圍的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。在中國(guó)，數(shù)字政府建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵要素。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》，提出“信息化、智慧化全面支撐黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的支撐”。黨的十九屆四中全會(huì)首次提及建設(shè)“數(shù)字政府”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”。此外，各地方的改革實(shí)踐如火如荼，典型的有廣東的“數(shù)字政府”、浙江的“最多跑一次”、上海和貴州的“一網(wǎng)通辦”等。由此可見(jiàn)，數(shù)字政府既是新時(shí)代國(guó)家治理的平臺(tái)載體，又彰顯了國(guó)家治理現(xiàn)代化時(shí)代性的思維方式。這些推動(dòng)了數(shù)字政府成為理論界關(guān)注的重點(diǎn)選題，而相對(duì)于數(shù)字政府的理念、形態(tài)、能力，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的過(guò)程機(jī)制的探討顯得更為前沿?；诖?，本研究通過(guò)對(duì)湖南省A 縣級(jí)市“最多跑一次”改革的個(gè)案研究，回答數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制問(wèn)題。

二、研究回顧與理論框架

（一）研究回顧

數(shù)字政府產(chǎn)生于新公共管理理論與實(shí)踐的祛魅過(guò)程中，是對(duì)整體性治理以協(xié)調(diào)與整合為核心的政府公共服務(wù)供給模式改革思路的路徑化表達(dá)。數(shù)字治理的集大成者登利維（Patrick Dunleavy）從“技術(shù)—組織—權(quán)威”的基本邏輯出發(fā)，提出數(shù)字政府的基本思路至少包含重新整合(reintegration)、直面需求的整體主義視角(needs-based holism)和全數(shù)字化的政策流程（Digitization Processes）三個(gè)方面。這一改革思路基本為后繼研究者所遵循，盡管研究視角上面存在差異，但數(shù)字治理作為一個(gè)多面向的治理概念在學(xué)界形成共識(shí)，認(rèn)為數(shù)字政府是“‘治理理念創(chuàng)新+數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新+政務(wù)流程創(chuàng)新+體制機(jī)制創(chuàng)新’協(xié)同推進(jìn)的全方位變革”。

對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)內(nèi)容的研究，學(xué)界主要從三個(gè)視角展開(kāi)：第一，從政府內(nèi)部視角出發(fā)研究數(shù)字政府的結(jié)構(gòu)功能，認(rèn)為其是在全面提升政府職能的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)同，徹底地重塑行政的作業(yè)單元，同時(shí)在頂層設(shè)計(jì)上依循數(shù)據(jù)范式，在政策上將“對(duì)數(shù)據(jù)的治理”納入議題范圍，在業(yè)務(wù)架構(gòu)上日益趨向于平臺(tái)化模式，在技術(shù)基礎(chǔ)上向智能化升級(jí)；第二，從政府內(nèi)外互動(dòng)的視角出發(fā)研究數(shù)字政府的治理過(guò)程，認(rèn)為“數(shù)字政府”在塑造政府科層結(jié)構(gòu)的同時(shí)還構(gòu)建著新型政府—社會(huì)關(guān)系、政府—市場(chǎng)關(guān)系，其核心目標(biāo)在于推進(jìn)以公眾為中心的公共服務(wù)，在提高管理效率的同時(shí)改善服務(wù)體驗(yàn)，促進(jìn)公眾與政府的良性互動(dòng)，這一過(guò)程集中體現(xiàn)了以人民為中心的價(jià)值意蘊(yùn)以及工具理性和價(jià)值理性的有機(jī)統(tǒng)一；第三，從政府內(nèi)外結(jié)合的視角出發(fā)研究數(shù)字政府的治理樣態(tài)和推進(jìn)機(jī)制，體現(xiàn)在為適應(yīng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，對(duì)政府治理理念、職責(zé)邊界、組織形態(tài)、履職方式以及治理手段等進(jìn)行系統(tǒng)發(fā)展和變革而展現(xiàn)的政府形態(tài)，呈現(xiàn)出靜態(tài)構(gòu)成的治理要素和動(dòng)態(tài)過(guò)程的治理機(jī)制兩個(gè)基本維度，通過(guò)更具能動(dòng)性的監(jiān)測(cè)感知、決策、行動(dòng)、監(jiān)測(cè)反饋等機(jī)制環(huán)節(jié)的具體機(jī)制實(shí)現(xiàn)。

綜上可知，現(xiàn)有研究主要從不同的視角思考技術(shù)和政府治理在治理手段、治理主體、治理對(duì)象、治理范圍、治理理念等維度上的作用關(guān)系、路徑與模式，涉及數(shù)字政府的理念、技術(shù)、結(jié)構(gòu)、制度等要素，但更多展現(xiàn)的是技術(shù)對(duì)政府治理的型塑或政府對(duì)技術(shù)的應(yīng)用，具有濃厚的“工具論”色彩。這樣的研究視角更多關(guān)注的是政府治理形式的變化，而很少?gòu)慕Y(jié)構(gòu)和過(guò)程的角度揭示數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（二）理論框架

數(shù)字政府建設(shè)的過(guò)程是技術(shù)嵌入組織的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中信息技術(shù)是組織變化的“賦能者”（enabler）。技術(shù)嵌入表現(xiàn)為“技術(shù)的邏輯結(jié)構(gòu)、賦能性向組織成員新的思維模式、組織結(jié)構(gòu)與組織能力的轉(zhuǎn)化”，即是說(shuō)技術(shù)進(jìn)入組織要求有與技術(shù)契合的制度、結(jié)構(gòu)、理念以及人員相匹配，而技術(shù)的嵌入使這些組織和制度層面的變革成為可能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高效能的能力建構(gòu)。進(jìn)言之，從技術(shù)直接影響其與組織關(guān)系的實(shí)踐性出發(fā)，技術(shù)本身攜帶技術(shù)的邏輯結(jié)構(gòu)和運(yùn)用技術(shù)所需的組織結(jié)構(gòu)這一雙重結(jié)構(gòu)特性，技術(shù)邏輯結(jié)構(gòu)中的技術(shù)剛性在塑造組織的同時(shí)，也在組織結(jié)構(gòu)剛性限定的邊界中發(fā)揮作用。也就是說(shuō)數(shù)字化技術(shù)不能獨(dú)自或自主地嵌入組織結(jié)構(gòu)中，需要借助中介因素的支持。為此，簡(jiǎn)·芳?。↗ane E.Fountain）提出了“被執(zhí)行的技術(shù)”（Enacted Technology）這一概念，認(rèn)為信息技術(shù)得以執(zhí)行的效果取決于官僚政治、規(guī)范準(zhǔn)則、文化信仰以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等組織制度的內(nèi)在邏輯和偏好。總之，信息技術(shù)和組織間存在著互為因果的邏輯關(guān)系，組織使信息技術(shù)得以執(zhí)行，同時(shí)信息技術(shù)通過(guò)改造組織以適應(yīng)技術(shù)的發(fā)展。歸根結(jié)底，這種互構(gòu)關(guān)系是技術(shù)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的張力和調(diào)適，其中最關(guān)鍵的是二者背后的行動(dòng)者。

由上可知，闡釋數(shù)字政府建設(shè)中信息技術(shù)與組織互構(gòu)的邏輯機(jī)理，關(guān)鍵在于理解技術(shù)應(yīng)用情境中各類(lèi)行動(dòng)者間的互動(dòng)。在中國(guó)語(yǔ)境下技術(shù)作用于政府組織的現(xiàn)實(shí)情景體現(xiàn)為擁有一套獨(dú)具特色的黨政體制，在此結(jié)構(gòu)下理解數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是本文研究的邏輯起點(diǎn)。中國(guó)特色的黨政體制的核心要義是黨對(duì)政治體制的全面領(lǐng)導(dǎo)。這一體制的形成通過(guò)一定的機(jī)制把黨的組織、制度和價(jià)值等“嵌入”國(guó)家結(jié)構(gòu)，行政體制在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，形成黨融于政并與國(guó)家權(quán)力高度融合的政治形態(tài)，在實(shí)踐中表現(xiàn)為行政工作是黨的決策的延伸和黨的意志的執(zhí)行。作為一種復(fù)合結(jié)構(gòu)，其既超越了政黨政治的邏輯，也超越了政府組織的邏輯，集兩種體制的優(yōu)勢(shì)于一體，實(shí)現(xiàn)功能上政治與行政的統(tǒng)一和結(jié)構(gòu)上統(tǒng)合性與靈活性的結(jié)合。在黨政體制中，黨具有高度的政治權(quán)威性和靈活適應(yīng)性，其最大優(yōu)勢(shì)和組織邏輯體現(xiàn)在強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力，可以對(duì)行政體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組、資源聚集和功能整合，從而領(lǐng)導(dǎo)政府改革。換言之，黨和政府作為數(shù)字政府建設(shè)中技術(shù)嵌入組織的關(guān)鍵行動(dòng)者，黨處于主導(dǎo)性地位，是技術(shù)嵌入組織的設(shè)計(jì)者、推動(dòng)者和領(lǐng)導(dǎo)者，通過(guò)發(fā)揮其自身特有優(yōu)勢(shì)使技術(shù)能夠進(jìn)入政府組織并和政府行為產(chǎn)生彌合。總之，技術(shù)通過(guò)互動(dòng)的社會(huì)行為者改變行為者，數(shù)字政府建設(shè)在黨政主體的互動(dòng)中得以施展，黨的組織結(jié)構(gòu)也會(huì)在這個(gè)過(guò)程中進(jìn)行相應(yīng)的構(gòu)建。

基于此，數(shù)字政府建設(shè)是在中國(guó)共產(chǎn)黨自身的組織邏輯與治理的技術(shù)邏輯的復(fù)合作用下，黨通過(guò)采取組織化的方式將技術(shù)嵌入到政府組織內(nèi)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)、行為方式、價(jià)值理念等方面變革，對(duì)政府治理體系進(jìn)行整體或局部的重塑的過(guò)程。同時(shí)，在技術(shù)應(yīng)用和變革過(guò)程中“會(huì)逐步推動(dòng)政黨組織系統(tǒng)自身的調(diào)節(jié)，甚至塑造出新的組織特點(diǎn)”。無(wú)論是政府組織的變革抑或是黨的組織的適應(yīng)性調(diào)整都是在技術(shù)的運(yùn)用過(guò)程中行動(dòng)者在組織層面的情景互動(dòng)，闡釋數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制有必要從組織層面展開(kāi)，本文嘗試以“技術(shù)嵌入—組織吸納”為理論框架，解釋黨全面領(lǐng)導(dǎo)數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)在機(jī)理（詳見(jiàn)圖1）。此外，黨全面領(lǐng)導(dǎo)數(shù)字政府建設(shè)除了技術(shù)和組織這兩個(gè)主要變量外，還是從理念到制度的整體性變革，包括理念和制度兩個(gè)內(nèi)生變量。

圖1：理論框架簡(jiǎn)圖

作為一項(xiàng)個(gè)案研究，本文的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)源于筆者2018 年3 月和2019 年4 月對(duì)湖南省A 縣級(jí)市（后文簡(jiǎn)稱(chēng)為A市）“最多跑一次”改革的參與式觀察和深度訪(fǎng)談，具體材料包括A市市委編辦、市政府辦和行政審批服務(wù)局提供的關(guān)于“最多跑一次”改革做法的內(nèi)部材料和對(duì)“最多跑一次”改革設(shè)計(jì)、執(zhí)行者的座談會(huì)和訪(fǎng)談?dòng)涗?。A市轄4個(gè)街道、28個(gè)（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)，共326個(gè)村（社區(qū)），為湖南省常住人口第一、國(guó)土面積第二的大縣，境內(nèi)地形復(fù)雜多山地，GDP 在2021 年全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中位居前十。面對(duì)自然稟賦給政府提供便捷公共服務(wù)帶來(lái)的困難和群眾、企業(yè)對(duì)享受優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的迫切需求，A市積極推動(dòng)改革，在行政審批改革和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的基礎(chǔ)上在湖南率先開(kāi)展“最多跑一次”改革，并迅速成為湖南省政府服務(wù)改革的樣板。

三、技術(shù)嵌入：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)塑造數(shù)字政府的運(yùn)作邏輯

《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出政府?dāng)?shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力支撐，要把堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿數(shù)字政府建設(shè)各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)。數(shù)字政府建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化在目標(biāo)和路徑上具有一致性，集中體現(xiàn)在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)上。進(jìn)一步講，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)將技術(shù)嵌入政府，推動(dòng)政府和數(shù)字技術(shù)相融合，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理方式和治理過(guò)程的系統(tǒng)再造，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。這一過(guò)程的實(shí)質(zhì)是黨的價(jià)值理念、頂層設(shè)計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)勢(shì)能和制度結(jié)構(gòu)對(duì)政府治理運(yùn)用數(shù)字技術(shù)的具體情景和主體關(guān)系的塑造。

（一）以人民本位為主旨：技術(shù)嵌入政府的價(jià)值理念引導(dǎo)

從一般意義上說(shuō)，技術(shù)本身并沒(méi)有固定的價(jià)值預(yù)設(shè)，關(guān)鍵在于運(yùn)用過(guò)程中使用技術(shù)的主體的理念灌輸。政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不完全等于服務(wù)型政府的建設(shè)，而是通過(guò)需求導(dǎo)向的理念附著于數(shù)字技術(shù)之上，將具有了價(jià)值導(dǎo)向的技術(shù)嵌入到政務(wù)服務(wù)過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)政府組織技術(shù)應(yīng)用的價(jià)值理念。數(shù)字治理具有開(kāi)放性、互動(dòng)性、精準(zhǔn)性、時(shí)效性和智能化等特點(diǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨將“以人民為中心”的發(fā)展理念貫徹到政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)的大存儲(chǔ)、高速性、多樣性等特性，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、平臺(tái)化的數(shù)字治理系統(tǒng)，從而豐富治理的價(jià)值性和黏性，提升服務(wù)的準(zhǔn)確性、時(shí)效性，實(shí)現(xiàn)建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府的目標(biāo)。簡(jiǎn)而言之，黨“以人民為中心”的發(fā)展理念使技術(shù)價(jià)值和政府價(jià)值相契合，共同指向群眾需求導(dǎo)向。價(jià)值理念作為技術(shù)嵌入組織的前提，其作用充分體現(xiàn)在發(fā)展歷程中，數(shù)字政府建設(shè)從最初單純作為政府內(nèi)部辦公自動(dòng)化的工具，到系統(tǒng)的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站建立，到單向度公共服務(wù)供給，再到互動(dòng)式的政務(wù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)，隨著對(duì)公民導(dǎo)向價(jià)值重視程度的增強(qiáng)，技術(shù)嵌入政府的效用也越來(lái)越凸顯。A市“最多跑一次”改革作為便民服務(wù)和提質(zhì)增效的地方政府模式創(chuàng)新，通過(guò)搭建電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、升級(jí)技術(shù)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、共享數(shù)據(jù)、在線(xiàn)協(xié)同等措施，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上辦”“零見(jiàn)面審批”，以數(shù)據(jù)跑路代替群眾跑腿，切實(shí)做到利民便企。作為一項(xiàng)民生工程，在改革中始終強(qiáng)調(diào)將群眾觀點(diǎn)和群眾路線(xiàn)根植于心、外化于行，構(gòu)建聯(lián)系群眾機(jī)制，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)地調(diào)研、開(kāi)展“把話(huà)筒交給群眾活動(dòng)”、召開(kāi)服務(wù)對(duì)象座談會(huì)和體驗(yàn)會(huì)、推廣群眾“訂單式”評(píng)價(jià)等，落實(shí)改革為了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享、改革成效由人民衡量的基本原則。正如A市行政審批服務(wù)局局長(zhǎng)表示：

這項(xiàng)改革之所以能得到群眾、企業(yè)的認(rèn)可，很大原因是改革中堅(jiān)持以民為本、以問(wèn)題為導(dǎo)向的原則，集群眾所需，有的放矢，沒(méi)有閉門(mén)造車(chē)，也沒(méi)有自?shī)首詷?lè)。去年（2018 年）以機(jī)關(guān)工委的名義，聯(lián)合編辦、行政審批服務(wù)局三家發(fā)文號(hào)召黨員收集身邊親戚朋友到政府辦事遇到的問(wèn)題，將問(wèn)題反饋上來(lái)一一解決。群眾參與和問(wèn)題導(dǎo)向，避免了一些不必要的探索，也避免了在改革工作上走彎路，直接解決群眾、企業(yè)最需要解決的、最急需的問(wèn)題。（20190411YHJ）

數(shù)據(jù)資源局局長(zhǎng)也表示：

一定要接地氣，也就是以老百姓的需求為導(dǎo)向，否則智慧政務(wù)是沒(méi)有效用的。（20190411ZYJ）

（二）以頂層設(shè)計(jì)為抓手：技術(shù)嵌入政府的技術(shù)范式轉(zhuǎn)變

數(shù)字政府建設(shè)的核心目標(biāo)“在于提高政府治理過(guò)程中的信息處理與分享能力，充分發(fā)揮信息在政府治理中的作用”，在技術(shù)操作化層面按照平臺(tái)搭建、數(shù)據(jù)打通、在線(xiàn)協(xié)同、平臺(tái)優(yōu)化次序遞進(jìn)，在技術(shù)理論化層面技術(shù)整體模式是解決政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題的最優(yōu)選擇。同時(shí)，數(shù)字政府建設(shè)也是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性和耦合性工程，需要對(duì)這項(xiàng)改革進(jìn)行總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，其在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展。

1.創(chuàng)新擴(kuò)散中的需求耦合與目標(biāo)再定義

一地方政府某項(xiàng)政策創(chuàng)新的擴(kuò)散與另一地方政府對(duì)該項(xiàng)政策創(chuàng)新的采納是對(duì)同一個(gè)政府過(guò)程不同角度的觀察，后者對(duì)創(chuàng)新的采納既受當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)踐、具體行政環(huán)境影響，也與主政官員的具體經(jīng)歷相關(guān)。亦即，創(chuàng)新的采納是與本地發(fā)展需要和主政官員需要相契合的結(jié)果，因而創(chuàng)新的采納往往推動(dòng)著一種再創(chuàng)新的開(kāi)始?！白疃嗯芤淮巍备母锸讋?chuàng)于浙江省，A 市作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、小康城市素有創(chuàng)新改革的風(fēng)氣，長(zhǎng)期進(jìn)行著行政體制改革的探索，希望找到改革突破點(diǎn)，并作為改革的標(biāo)桿引領(lǐng)湖南省的改革。所以，“最多跑一次”改革一經(jīng)得到關(guān)注就被提上了A 市的政策議程，并提出了更高的目標(biāo)要求。A市委編辦主任表示：

我們?cè)敬蛩阍冢ㄈ嫔罨母铮╊I(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上給領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)一下，如果書(shū)記同意了，再做方案，慢慢來(lái)推動(dòng)，原計(jì)劃用2—3年來(lái)做這件事。結(jié)果會(huì)上書(shū)記一宣布就是：到2017年年底基本實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”。用書(shū)記的話(huà)說(shuō)就是：“浙江作為一個(gè)省都要實(shí)現(xiàn)80%，我們作為一個(gè)縣，再提80%不妥，我們要全部實(shí)現(xiàn)?！保?0190410ZZJ）

2.國(guó)家政務(wù)信息化規(guī)劃在地化的具體部署

頂層設(shè)計(jì)是一種戰(zhàn)略性和系統(tǒng)化的總體安排和部署，具有整體關(guān)聯(lián)和分層對(duì)接的特點(diǎn)。地方政府創(chuàng)新實(shí)踐是中央宏觀部署和地方微觀先行的交互結(jié)果，其既會(huì)融入國(guó)家和上級(jí)的戰(zhàn)略規(guī)劃，又會(huì)開(kāi)拓創(chuàng)新，形成地方經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)家戰(zhàn)略提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。A 市在推動(dòng)“最多跑一次”改革過(guò)程中通過(guò)推行梳理事項(xiàng)、搭建平臺(tái)、聚合資源、優(yōu)化流程、下沉服務(wù)等措施，逐漸形成“馬上辦、就近辦、網(wǎng)上辦、幫代辦”的地方經(jīng)驗(yàn)，并于2018 年2 月形成工作方案。同年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門(mén)、一次”改革實(shí)施方案》提出“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”，在國(guó)務(wù)院文件的基礎(chǔ)上A市市委要求進(jìn)一步細(xì)化改革措施，提升改革目標(biāo)（見(jiàn)表1）?？傊?，在中央—基層的反復(fù)互動(dòng)中推動(dòng)改革的縱深發(fā)展。

表1：A市數(shù)字政府建設(shè)頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容

3.整體著眼的改革謀劃與策略性的改革實(shí)踐

一方面，“最多跑一次”作為撬動(dòng)A 市經(jīng)濟(jì)體制、公共服務(wù)體制、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的切入點(diǎn)，其從起初就服務(wù)于市委市政府的宏觀目標(biāo)，是“深化改革攻堅(jiān)戰(zhàn)”的“排頭兵”，也是“十四五”規(guī)劃中打造“中西部首善、現(xiàn)代化樣板”的宏偉目標(biāo)、建設(shè)“五零城市”階段目標(biāo)的“總抓手”。另一方面，有策略地推進(jìn)是系統(tǒng)性謀劃落實(shí)的保障，既要秉持科學(xué)的方法，把握整體關(guān)聯(lián)，做到環(huán)環(huán)相扣，又要推進(jìn)重點(diǎn)突破，強(qiáng)化示范引領(lǐng)，促進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新。市政府工作人員表示：

在改革之初，我們就研究了改革各部分、各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，按照先點(diǎn)后面、先易后難、先破后立、先學(xué)后創(chuàng)、先軟件后硬件、先市直單位后垂直單位“六個(gè)先后”的方式有序推進(jìn)。（20180322WM）

（三）以領(lǐng)導(dǎo)勢(shì)能為驅(qū)動(dòng)：技術(shù)嵌入政府的組織在線(xiàn)協(xié)同

數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)從部門(mén)平臺(tái)向“政府即平臺(tái)”的轉(zhuǎn)變，通過(guò)數(shù)據(jù)匯合、業(yè)務(wù)整合和組織融合，超越政府內(nèi)部縱向?qū)蛹?jí)與橫向結(jié)構(gòu)的物理整合，實(shí)現(xiàn)政府的流程再造、信息共享和權(quán)力重構(gòu)，消弭政府治理碎片化和服務(wù)裂解化的困境達(dá)到整體性政府的效果。這一過(guò)程常常會(huì)伴有主體間權(quán)力、職責(zé)以及利益關(guān)系的矛盾，破解困境須通過(guò)“高位推動(dòng)”進(jìn)行，其學(xué)理化表達(dá)為“政治勢(shì)能”，即通過(guò)“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”來(lái)產(chǎn)生絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)力、引領(lǐng)力和凝聚力，整合跨部門(mén)利益，實(shí)現(xiàn)部門(mén)的協(xié)同和聯(lián)動(dòng)，防止出現(xiàn)政策執(zhí)行的碎片化現(xiàn)象并在“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”和“借勢(shì)成事”中提升政策執(zhí)行的質(zhì)量和政策變現(xiàn)的速度。

1.中心工作的權(quán)威性輸出

中心工作是相對(duì)于日常行政任務(wù)而言的概念，具有政治性、重要性、整體性、壓力性、回應(yīng)性、超常規(guī)性等特點(diǎn)，是黨政機(jī)關(guān)重點(diǎn)關(guān)注的工作?！包h委是行政任務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作的唯一主體”，制定和發(fā)布相關(guān)的政策文件成為下一時(shí)間段該行政區(qū)域內(nèi)各職能部門(mén)集中力量加以完成的工作。在開(kāi)展“最多跑一次”改革之前，A市積極推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)政務(wù)服務(wù)工作，并嘗試探索以“事項(xiàng)最少、效率最高、成本最低”為目標(biāo)的“三最”改革，但是并沒(méi)有成為市委市政府重點(diǎn)推動(dòng)的工作。2017 年5 月“最多跑一次”改革作為一項(xiàng)政策議題進(jìn)入了市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的會(huì)議議程，并被確定為黨委政府下階段的中心工作。同時(shí)，會(huì)議確定了各項(xiàng)工作的牽頭單位，形成了明確的分工和工作合力，并要求牽頭單位聯(lián)合相應(yīng)機(jī)構(gòu)制定改革的工作方案，經(jīng)黨政聯(lián)合發(fā)文的形式賦予公共政策最高的權(quán)威性和政治意義。

2.強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)推動(dòng)權(quán)勢(shì)構(gòu)建

強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)可以統(tǒng)一思想、釋放信號(hào)，實(shí)現(xiàn)以任務(wù)為導(dǎo)向的分工和整合。首先，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”會(huì)直接引導(dǎo)職能部門(mén)的注意力分配。主要領(lǐng)導(dǎo)尤其是“一把手”的態(tài)度、偏好以及親自參與部署、講話(huà)、批示、召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)、召開(kāi)調(diào)度會(huì)等正式和非正式表態(tài)都會(huì)給政策執(zhí)行者釋放相應(yīng)的信號(hào)，直接決定改革的進(jìn)程。正如行政審批服務(wù)局局長(zhǎng)表示：

L 書(shū)記的態(tài)度之堅(jiān)決、決心之堅(jiān)定至少是出乎我的意料，這對(duì)我們工作的推動(dòng)力很大。現(xiàn)有體制下推動(dòng)這場(chǎng)改革，強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)是必須的，一個(gè)小螞蟻把石頭頂起來(lái)很難，如果有人從上面把石頭撿走很容易。（20190411YHJ）

其次，網(wǎng)絡(luò)狀組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置推動(dòng)形成向心型的組織關(guān)系。通過(guò)成立“最多跑一次”改革領(lǐng)導(dǎo)小組作為決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，市委書(shū)記為組長(zhǎng)，市長(zhǎng)為第一副組長(zhǎng)，其他相關(guān)常委任副組長(zhǎng)，相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員，辦公室設(shè)在市委改革辦，綜合協(xié)調(diào)改革事項(xiàng)，將行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、政務(wù)公開(kāi)和政務(wù)服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等作為次級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)具體事項(xiàng)，從而形成“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)—協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)—牽頭單位”為中軸的組織結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)借助領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威構(gòu)建權(quán)勢(shì)，從而推動(dòng)各主體形成共識(shí)、整合力量、動(dòng)員資源、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，進(jìn)而逾越信息共享、在線(xiàn)協(xié)作過(guò)程中的鴻溝。如市委編辦主任所言：

我們經(jīng)常有一個(gè)形象的比喻，改革辦（市委辦副主任主管）是制片人，編辦（審改辦）是導(dǎo)演，行政審批服務(wù)局（政務(wù)公開(kāi)辦）是主演，A市的改革是在領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力推動(dòng)下，幾個(gè)部門(mén)的通力合作中取得了一些成績(jī)。（20190410ZZJ）

行政審批服務(wù)局局長(zhǎng)也表示：

我們?nèi)齻€(gè)部門(mén)拿著書(shū)記給的“尚方寶劍”找各個(gè)相關(guān)部門(mén)過(guò)來(lái)開(kāi)會(huì)，重大問(wèn)題解決不了的向深化改革辦進(jìn)行匯報(bào)，書(shū)記親自參與。（20190411YHJ）

再次，“一把手負(fù)責(zé)”的壓力傳導(dǎo)機(jī)制推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)勢(shì)能的延展。一方面，壓力傳導(dǎo)機(jī)制的正向延伸體現(xiàn)在“一把手抓改革”“改革抓一把手”“一把手抓一把手”，確定“一把手”為本部門(mén)推進(jìn)改革的第一責(zé)任人，“一把手”既要“掛帥”又要“出征”，以實(shí)際行動(dòng)垂范基層干部落實(shí)責(zé)任；另一方面，壓力傳導(dǎo)機(jī)制的反向延伸要求壓緊層級(jí)間的信息聯(lián)通責(zé)任，加強(qiáng)和規(guī)范向市委請(qǐng)示報(bào)告工作，強(qiáng)化改革協(xié)同。

3.常規(guī)式運(yùn)動(dòng)治理推動(dòng)改革順勢(shì)而為

運(yùn)動(dòng)式治理被重塑為更為精密的目標(biāo)責(zé)任制和績(jī)效考核等表現(xiàn)形式，以“任務(wù)驅(qū)動(dòng)”作為新的動(dòng)員模式而得到精細(xì)化的發(fā)展，即運(yùn)動(dòng)式治理的常規(guī)化。一方面，在改革過(guò)程中市委會(huì)通過(guò)召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)、實(shí)施黨建引領(lǐng)、建立容錯(cuò)機(jī)制等措施營(yíng)造“思改革、謀改革、推改革”的氛圍；另一方面，在改革方案制定及其細(xì)化過(guò)程中會(huì)明確改革內(nèi)容、任務(wù)分工、實(shí)施步驟和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，嚴(yán)格按照任務(wù)分工和時(shí)間節(jié)點(diǎn)執(zhí)行，同時(shí)科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)，形成市委督查室和市政府督查室定期督導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛監(jiān)督、績(jī)效辦考核評(píng)估的督查合力，進(jìn)行量化獎(jiǎng)懲。正如市政府研究室副主任表示：

各個(gè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)愿意改革也不是表個(gè)決心就可以了，要掛圖作戰(zhàn)、掛印出征，每項(xiàng)工作都有一個(gè)路線(xiàn)圖、時(shí)間表，如果沒(méi)有按照要求和時(shí)間完成要接受相應(yīng)的追責(zé)。（20180323LZM）

（四）以權(quán)力重塑為保障：技術(shù)嵌入政府的制度長(zhǎng)效賦能

數(shù)字政府建設(shè)中的技術(shù)性因素只是改革和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的表層，其內(nèi)在特征表現(xiàn)為信息技術(shù)的實(shí)施方式和效果受到制度和組織因素的制約。通過(guò)數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)整合、數(shù)據(jù)共享、在線(xiàn)協(xié)同，進(jìn)而帶來(lái)治理效能的提升，應(yīng)以治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整為前提，這在基層政府中體現(xiàn)尤甚。因此，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政府權(quán)力的結(jié)構(gòu)再造是解決數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中權(quán)力和技術(shù)矛盾困境的關(guān)鍵。

1.對(duì)數(shù)據(jù)治理的標(biāo)準(zhǔn)化

政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是通過(guò)信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)政府治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)和治理效能提高的過(guò)程。這一過(guò)程實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是通過(guò)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)的規(guī)范化實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)資源的權(quán)威性再分配，即通過(guò)“對(duì)數(shù)據(jù)的治理”打通數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)歸集、數(shù)據(jù)共享和資源整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)協(xié)同。A市在改革過(guò)程中，一方面利用政務(wù)公開(kāi)與政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化國(guó)家試點(diǎn)的政策便利，盡快參照國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)數(shù)據(jù)歸集標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法以及實(shí)施細(xì)則，推動(dòng)事項(xiàng)清單、數(shù)據(jù)格式、辦事流程的標(biāo)準(zhǔn)化，編制政務(wù)信息資源目錄和信息共享目錄，建立“人口庫(kù)”“法人庫(kù)”“地理信息庫(kù)”等“大數(shù)據(jù)共享池”，搭建多元化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)兼容、數(shù)據(jù)共享，進(jìn)而優(yōu)化辦事流程，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”；另一方面，通過(guò)融通外部標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)“國(guó)家—省—市—區(qū)縣（市）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（社區(qū)）”六級(jí)縱向互通，打通數(shù)據(jù)地區(qū)壁壘，構(gòu)建一體化的信息共享和在線(xiàn)協(xié)同機(jī)制，如目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了185項(xiàng)事項(xiàng)“跨域通辦”，其中40項(xiàng)“跨省通辦”可全程網(wǎng)辦。

2.跨部門(mén)治理的內(nèi)部化

跨部門(mén)治理的有效協(xié)同是數(shù)字政府建設(shè)的重要目標(biāo)，通過(guò)數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)多邊治理問(wèn)題在部門(mén)間的協(xié)調(diào)，但是打通部門(mén)壁壘涉及的問(wèn)題十分復(fù)雜，并不是所有時(shí)候都是占優(yōu)的策略選擇。A 市在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中充分利用了上級(jí)給予的自主權(quán)，在完成“規(guī)定動(dòng)作”的同時(shí)做好因地制宜和改革創(chuàng)新，按“一件事”的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)重組和合并，將跨部門(mén)的事項(xiàng)“內(nèi)部化”，對(duì)于大部分不能通過(guò)機(jī)構(gòu)改革解決的事項(xiàng)，推行“三集”審批、在線(xiàn)協(xié)同等機(jī)制提高審批效能。如市委編辦主任所言：

在國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革中已經(jīng)將人防并入住建部，我們的機(jī)構(gòu)改革中打算把消防職能也并入市住建局，這樣就將工程建設(shè)項(xiàng)目審批中的聯(lián)合審圖由三個(gè)部門(mén)審變成一個(gè)部門(mén)審。（20190410ZZJ）

3.線(xiàn)上線(xiàn)下治理的協(xié)同化

政府治理數(shù)字化為一部分人帶來(lái)便利和效率的同時(shí)，也會(huì)因?yàn)椤皵?shù)字鴻溝”的存在影響公共服務(wù)的均等化、公平性和包容性。因而，線(xiàn)上服務(wù)渠道和傳統(tǒng)服務(wù)方式的有機(jī)結(jié)合是數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑。線(xiàn)下服務(wù)方式的創(chuàng)新除了通過(guò)減證便民、集中辦理等措施提高服務(wù)效率外，還需要通過(guò)權(quán)力和服務(wù)的下沉實(shí)現(xiàn)“就近辦”“即時(shí)辦”。一方面，A 市“最多跑一次”改革通過(guò)向園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）委會(huì)下放權(quán)力，推進(jìn)“村民辦事不出村”，目前賦予園區(qū)權(quán)限292項(xiàng)，下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）就近辦事項(xiàng)480 項(xiàng)，村級(jí)“就近辦”事項(xiàng)109 項(xiàng)（其中高頻事項(xiàng)26 項(xiàng)）；另一方面，通過(guò)建立三級(jí)幫代辦服務(wù)體系和建立“項(xiàng)目報(bào)建不出廠(chǎng)”等機(jī)制實(shí)現(xiàn)與互聯(lián)網(wǎng)的深度融合。

四、組織吸納：數(shù)字政府建設(shè)中黨的全面領(lǐng)導(dǎo)調(diào)適的實(shí)現(xiàn)機(jī)理

黨對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)“通過(guò)一系列政治、思想、組織的制度和工具，運(yùn)用意識(shí)形態(tài)、組織、紀(jì)律、工作管理等多種工具來(lái)實(shí)現(xiàn)”。也就是說(shuō)，黨通過(guò)這些工具化解技術(shù)剛性和政府組織剛性的沖突，同時(shí)技術(shù)的剛性也必然倒逼黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在組織結(jié)構(gòu)、行為方式等方面的調(diào)整，以適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)數(shù)字治理過(guò)程的需要。組織吸納被用來(lái)描述黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和數(shù)字技術(shù)間發(fā)生關(guān)聯(lián)的狀態(tài)和過(guò)程，即黨的全面領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)各種形式把數(shù)字技術(shù)吸納到黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理的運(yùn)行過(guò)程中，推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)體系和領(lǐng)導(dǎo)能力的現(xiàn)代化。

（一）價(jià)值吸納工具：貫徹“以人民為中心”的新路徑

“以人民為中心”的發(fā)展思想是新時(shí)代黨治國(guó)理政的核心理念和行動(dòng)基石。以人民為中心的發(fā)展堅(jiān)持從人民對(duì)美好生活的需要出發(fā)，以人民為推動(dòng)發(fā)展的主體力量，以實(shí)現(xiàn)成果由人民共享和人的全面發(fā)展為價(jià)值歸宿，其具體的實(shí)踐路徑表現(xiàn)在“把黨的群眾路線(xiàn)貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中”。群眾路線(xiàn)是黨與人民之間的互動(dòng)機(jī)制，憑借“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的方法，調(diào)節(jié)“輸入—輸出—反饋”閉環(huán)間的聯(lián)系，使國(guó)家政策落腳于人民利益，進(jìn)而夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。群眾路線(xiàn)作為黨的生命線(xiàn)和根本工作路線(xiàn)，必須得到矢志不渝的堅(jiān)持和貫徹，調(diào)研研究、群眾信訪(fǎng)、懇談會(huì)等傳統(tǒng)方式面臨著時(shí)空局限和效率之困，隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)，黨的群眾路線(xiàn)在網(wǎng)上延伸、豐富和發(fā)展，形成了“群眾在哪里，群眾工作、群眾路線(xiàn)就到哪里的工作局面”。在A 市改革過(guò)程中，市委網(wǎng)信辦打通了網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政“1+N”歸口管理平臺(tái)，形成“一個(gè)平臺(tái)問(wèn)政+N個(gè)部門(mén)回復(fù)”的模式，并通過(guò)信息匯總、信息共享、聯(lián)席會(huì)議等形式科學(xué)有效地回應(yīng)群眾需求，同時(shí)與紅網(wǎng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)群眾問(wèn)政和群眾監(jiān)督的結(jié)合。在基層治理實(shí)踐方面，搭建“黨建+微網(wǎng)格”智慧管理平臺(tái)，整合多平臺(tái)數(shù)據(jù)塑造“黨建+微網(wǎng)格”的數(shù)字化智能管理，實(shí)現(xiàn)群眾智能化反映問(wèn)題和網(wǎng)格員智慧化“幫代辦”的有機(jī)統(tǒng)一。進(jìn)言之，黨的價(jià)值通過(guò)吸納信息技術(shù)，豐富了黨治國(guó)理政的工具集，通過(guò)技術(shù)應(yīng)用帶來(lái)群眾滿(mǎn)意度的提高并轉(zhuǎn)化為黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。

（二）壓力吸納能力：推進(jìn)“技術(shù)化治理”的新發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的治理實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了從總體性支配到技術(shù)化治理的轉(zhuǎn)型。從這個(gè)意義上講，技術(shù)治理主要是利用規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的治理機(jī)制和行政技術(shù)，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)行動(dòng)者關(guān)系，進(jìn)而達(dá)到治理目標(biāo)的過(guò)程。實(shí)際上，作為治理機(jī)制的技術(shù)治理根植于“政府主導(dǎo)”的改革實(shí)踐中，經(jīng)常表現(xiàn)為目標(biāo)管理責(zé)任制、行政發(fā)包制、項(xiàng)目制、運(yùn)動(dòng)式治理等形式，以求化解“一統(tǒng)體制和有效治理”這一對(duì)基本矛盾。技術(shù)治理的廣泛運(yùn)用雖然有利于治理過(guò)程的調(diào)節(jié)相濟(jì)，但是仍然存在過(guò)于強(qiáng)調(diào)自上而下的剛性控制和對(duì)社會(huì)空間要素的排斥而造成的形式主義和治理偏差等問(wèn)題。進(jìn)入新時(shí)代后，隨著堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)原則的確立，技術(shù)治理必然成為黨治國(guó)理政的重要工具，同時(shí)隨著信息技術(shù)在治理實(shí)踐中的廣泛應(yīng)用，信息技術(shù)與機(jī)制創(chuàng)新的融合成為技術(shù)治理的主流形態(tài)。

信息技術(shù)應(yīng)用于治理實(shí)踐的核心價(jià)值觀體現(xiàn)在開(kāi)放、整體及公民導(dǎo)向，表現(xiàn)為治理主體在層級(jí)結(jié)構(gòu)、職能部門(mén)以及公私部門(mén)間的有機(jī)互動(dòng)。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)吸納信息技術(shù)，可以柔化傳統(tǒng)技術(shù)治理的剛性，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，激發(fā)各治理主體的能力，提升治理效能。在A 市的改革中，黨委通過(guò)電子監(jiān)察系統(tǒng)進(jìn)行全過(guò)程留痕的管理，實(shí)施精準(zhǔn)的目標(biāo)責(zé)任考核；推動(dòng)黨的理論學(xué)習(xí)、教育培訓(xùn)與提升工作人員公共服務(wù)能力的技能培訓(xùn)相結(jié)合，使黨的理論學(xué)習(xí)日?；图寄芘嘤?xùn)使命化；建立激發(fā)基層創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制以及保持對(duì)超越規(guī)則的創(chuàng)新行為的“默許”態(tài)度，實(shí)現(xiàn)治理行為的“正向變通”。此外，還將網(wǎng)格化治理虛擬化，基層黨員和村（居）委會(huì)通過(guò)微信群等載體編制的線(xiàn)上自治網(wǎng)絡(luò)，提升了自治能力，擴(kuò)大了自治空間。總之，黨的技術(shù)化治理實(shí)現(xiàn)了作為工具的技術(shù)和作為機(jī)制的技術(shù)的有機(jī)融合，通過(guò)黨的壓力吸納技術(shù)的能力，逐漸形成剛性控制為輔、柔性激勵(lì)為主的治理關(guān)系和治理工具。

（三）集中吸納自主：建構(gòu)“黨政復(fù)合結(jié)構(gòu)”的新內(nèi)涵

當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的政黨結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為體制結(jié)構(gòu)上黨和政府體系的“一體雙軌”和運(yùn)行功能上政治與行政的“雙軌一體”相統(tǒng)一。黨將自身的組織機(jī)構(gòu)、制度體系、價(jià)值理念、行動(dòng)邏輯等嵌入政府體系，確保政府能正確有效地執(zhí)行黨的戰(zhàn)略決策，從而形成了黨政分工的職能體系、整體內(nèi)聚靈活的治理結(jié)構(gòu)和廣泛均衡一致的治理功能。在具體實(shí)踐中，憑借立體網(wǎng)絡(luò)狀的組織形態(tài)和中心唯一、結(jié)構(gòu)集中、形態(tài)統(tǒng)合的權(quán)力關(guān)系，突破政府事本主義程序、碎片化體系、個(gè)體理性主義等方面的缺陷，形成有效的治理路徑。政黨統(tǒng)合行政是黨通過(guò)超強(qiáng)的組織動(dòng)員能力實(shí)現(xiàn)對(duì)黨政組織結(jié)構(gòu)和功能行為再設(shè)計(jì)的過(guò)程，而在實(shí)踐中還存在“重政治、輕行政”的現(xiàn)象，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)上的不連貫性和功能上的被動(dòng)性、行動(dòng)性、臨時(shí)性。

信息技術(shù)的運(yùn)用形成的網(wǎng)絡(luò)化的治理模式和虛實(shí)結(jié)合的治理特征，構(gòu)造了組織和信息兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)的完美重合，營(yíng)造了一個(gè)具有“準(zhǔn)完全信息”的治理環(huán)境，再造了傳統(tǒng)治理關(guān)系中“輸入—協(xié)商—決策—輸出—反饋”的循環(huán)鏈條，推動(dòng)了組織鴻溝的逾越、資源的精準(zhǔn)匹配、信息的實(shí)時(shí)共享以及決策與執(zhí)行的無(wú)縫銜接，有利于實(shí)現(xiàn)黨政在分合關(guān)系上的“大協(xié)同”和政治與行政間的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換。在A市的改革過(guò)程中，按照“一張網(wǎng)”的原則將改革涉及的所有部門(mén)、所有事項(xiàng)連接到政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋。在“一張網(wǎng)”上，黨委通過(guò)信息收集制定改革的目標(biāo)和原則；政府及其職能部門(mén)按“分部門(mén)、分層級(jí)、分步驟”的原則申報(bào)改革具體方案和事項(xiàng)；黨委改革辦審核具體方案匯總意見(jiàn)形成統(tǒng)一工作方案并經(jīng)黨委會(huì)審定后下發(fā)；職能部門(mén)在牽頭部門(mén)的協(xié)調(diào)下協(xié)同落實(shí)改革方案，重組治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化工作流程、創(chuàng)新行為模式；黨委及其辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行過(guò)程管理和成果驗(yàn)收，并進(jìn)行督導(dǎo)和評(píng)價(jià)?？偠灾?，黨政復(fù)合結(jié)構(gòu)通過(guò)對(duì)信息技術(shù)的吸納，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)上的無(wú)縫連接和功能的集分有序，疏通了黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理效果最大化的循環(huán)鏈條。

（四）權(quán)威吸納規(guī)范：邁向“法理型權(quán)威”的新模式

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)具有高度的權(quán)威性。改革開(kāi)放之后，國(guó)家權(quán)威類(lèi)型經(jīng)歷了一個(gè)從克理斯瑪權(quán)威轉(zhuǎn)向法理權(quán)威的過(guò)程。黨領(lǐng)導(dǎo)人民在革命、建設(shè)、改革過(guò)程中所取得的偉大成就以及展現(xiàn)出的先進(jìn)性、純潔性、正確性使全國(guó)人民無(wú)條件認(rèn)同并追隨黨的事業(yè)，同時(shí)黨也始終秉持使命擔(dān)當(dāng)，主導(dǎo)國(guó)家并積極主動(dòng)地推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為其合法性的新來(lái)源，實(shí)現(xiàn)了權(quán)威從個(gè)人向組織化的轉(zhuǎn)變。隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐的發(fā)展，先后建成了中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系和黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事成為國(guó)家治理和社會(huì)生活的基本依循，正在形成韋伯意義上的“法理權(quán)威”。然而，在基層治理改革實(shí)踐中制度變遷滯后性與實(shí)踐創(chuàng)新超前性的張力制約了治理的成效。在A 市改革中，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用面臨現(xiàn)有法律法規(guī)的束縛往往借助“技術(shù)的組織內(nèi)部合法性”的路徑推進(jìn)，即通過(guò)“向上級(jí)做特例申請(qǐng)”，在改革成效凸顯后形成地方標(biāo)準(zhǔn)，上報(bào)省委省政府形成全省共同遵守的規(guī)范。正如行政審批服務(wù)局局長(zhǎng)表示：

“最多跑一次”改革面臨的難點(diǎn)第一個(gè)就體現(xiàn)在應(yīng)該自上而下地推動(dòng)，法律法規(guī)的滯后嚴(yán)重影響了改革的推進(jìn)，這個(gè)時(shí)候就要靠“敢為人先”的精神了，可以打一些“擦邊球”，但最好的辦法是就特例向上級(jí)申請(qǐng)。（20190411YHJ）

進(jìn)而言之，在基于規(guī)則合法性的自上而下運(yùn)行的權(quán)力與基于治理有效性的自下而上擴(kuò)散的規(guī)范的互動(dòng)中突破原有規(guī)則的框定，進(jìn)而提升對(duì)規(guī)則框架的認(rèn)可和接受程度是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理邁向“法理權(quán)威”的新模式。

五、結(jié)論與討論

數(shù)字政府建設(shè)的過(guò)程是政府組織運(yùn)用信息技術(shù)重塑自身的過(guò)程。技術(shù)對(duì)組織的影響在組織固有的結(jié)構(gòu)環(huán)境和組織行動(dòng)者的認(rèn)知與行為下得以進(jìn)行，因此理解中國(guó)數(shù)字政府的建設(shè)必須在黨政體制下進(jìn)行思考，而這正是已有研究所忽視的。黨政體制作為中國(guó)治理結(jié)構(gòu)最主要的特征，對(duì)治理主體的關(guān)系做出了制度性規(guī)定，集中表現(xiàn)在黨嵌入到政府體系而形成的黨對(duì)政府的型構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)。組織、制度、價(jià)值等是黨嵌入政府的常見(jiàn)形式，隨著信息時(shí)代的到來(lái)，黨的技術(shù)嵌入將會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)政府的重要形式。同時(shí)，按照技術(shù)—組織關(guān)系的原理，黨為適應(yīng)推動(dòng)改革的需要也會(huì)根據(jù)信息技術(shù)的理念對(duì)自身的組織系統(tǒng)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整?；诖?，我們采用“嵌入—吸納”作為研究的總體框架，并以A 縣級(jí)市“最多跑一次”改革為典型案例，來(lái)描述數(shù)字政府建設(shè)中技術(shù)對(duì)組織影響的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

黨全面領(lǐng)導(dǎo)數(shù)字政府建設(shè)是技術(shù)嵌入機(jī)制和組織吸納機(jī)制的雙向互動(dòng)的過(guò)程，即黨的全面領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)以技術(shù)嵌入的方式構(gòu)建數(shù)字政府的過(guò)程和中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)組織吸納技術(shù)優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力的過(guò)程互助共生。一方面，政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是中國(guó)共產(chǎn)黨以“以人民為中心”理念引領(lǐng)政府價(jià)值、以系統(tǒng)性謀劃轉(zhuǎn)變政府技術(shù)范式、以領(lǐng)導(dǎo)勢(shì)能驅(qū)動(dòng)政府組織在線(xiàn)協(xié)同、以權(quán)力重塑賦能政府改革成效的過(guò)程，進(jìn)而將技術(shù)嵌入政府體系，推動(dòng)政府治理結(jié)構(gòu)整體化、系統(tǒng)化、聯(lián)動(dòng)化，治理方式數(shù)字化、智能化、協(xié)同化，治理過(guò)程開(kāi)放化、互動(dòng)化、痕跡化。另一方面，黨組織通過(guò)吸納技術(shù)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性統(tǒng)一，以?xún)r(jià)值激發(fā)工具潛能，以工具填補(bǔ)價(jià)值的效率；實(shí)現(xiàn)壓力推動(dòng)與能力發(fā)揮的統(tǒng)一，將項(xiàng)目制、網(wǎng)格化管理等傳統(tǒng)模式與信息技術(shù)相結(jié)合，推動(dòng)技術(shù)化治理模式的發(fā)展；實(shí)現(xiàn)集中領(lǐng)導(dǎo)與自主行為的統(tǒng)一，形成組織網(wǎng)絡(luò)與虛擬網(wǎng)絡(luò)的重疊交互，打通治國(guó)理政的循環(huán)鏈條，賦予黨政關(guān)系無(wú)縫對(duì)接和集分有序的內(nèi)涵；實(shí)現(xiàn)權(quán)威性與規(guī)范性的統(tǒng)一，權(quán)威保證治理改革平穩(wěn)有序，有效治理倒逼規(guī)范化制度化建設(shè)，進(jìn)而提升對(duì)法治規(guī)范的尊重和認(rèn)同。此外，在黨政體系下技術(shù)嵌入和組織吸納是相互促進(jìn)、相互依存的過(guò)程，技術(shù)嵌入帶來(lái)的政府組織結(jié)構(gòu)、治理方式、價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變以及治理效能的提升，會(huì)推動(dòng)黨的組織吸納的進(jìn)程，而黨的調(diào)適和完善促進(jìn)黨在領(lǐng)導(dǎo)數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步的發(fā)揮，如此往復(fù)。

圖2：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下數(shù)字政府建設(shè)互動(dòng)邏輯的擴(kuò)展模型

進(jìn)一步推論，將此過(guò)程放在國(guó)家治理體系和治理能力的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中可以提出一個(gè)擴(kuò)展模型（詳見(jiàn)圖2）。即黨通過(guò)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)價(jià)值優(yōu)勢(shì)、領(lǐng)導(dǎo)組織優(yōu)勢(shì)、領(lǐng)導(dǎo)方式優(yōu)勢(shì)、領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)，將理念、技術(shù)、組織、制度等要素嵌入到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等國(guó)家治理的場(chǎng)域，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域治理體系的優(yōu)化和治理能力的提升，與此同時(shí)黨在運(yùn)用這些要素過(guò)程中的反作用與其自身學(xué)習(xí)能力的結(jié)合推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體系和領(lǐng)導(dǎo)能力的現(xiàn)代化。這兩方面共同組成了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體，同時(shí)也是黨全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐過(guò)程，在實(shí)踐中產(chǎn)生國(guó)家治理效能。進(jìn)而言之，黨全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理的實(shí)踐過(guò)程既是黨嵌入國(guó)家治理主體統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)代化進(jìn)程與黨的領(lǐng)導(dǎo)適應(yīng)調(diào)整的辯證統(tǒng)一，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，同時(shí)這個(gè)過(guò)程是復(fù)雜的、不斷循環(huán)的。故而，這個(gè)擴(kuò)展模型或許能為黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)機(jī)制的研究帶來(lái)一些啟發(fā)意義。