□楊建武

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

一、研究緣起

公共行政是“一個(gè)大規(guī)模協(xié)調(diào)人類共存與合作、具有社會(huì)管理工程特性的大學(xué)問”，公共問題的治理、公共利益的實(shí)現(xiàn)以及公共行動(dòng)的達(dá)成，都離不開以公益優(yōu)先為價(jià)值取向的“人”的實(shí)踐活動(dòng)，全因社會(huì)“發(fā)展不能脫離‘人’這個(gè)根本，必須是以人為本的全面發(fā)展，這是發(fā)展的終極目標(biāo)?！币虼?，新時(shí)代中國公共行政學(xué)必須尊重歷史、理論、實(shí)踐邏輯，從我國公共行政的獨(dú)特背景中找尋公共行政發(fā)展的價(jià)值基礎(chǔ)。

行政價(jià)值觀是公共行政之魂，是一個(gè)政府所秉承的行政指南，發(fā)揮著塑造行政認(rèn)知、凝聚價(jià)值共識(shí)、規(guī)范行政行為的重要功能，深刻影響公共行政實(shí)踐。百年來的公共行政發(fā)展史，貫穿其中的行政價(jià)值觀隨社會(huì)環(huán)境變化而變化。我國公共行政學(xué)科歷經(jīng)40 余年發(fā)展，學(xué)科建設(shè)取得了重大成就，影響日漸擴(kuò)大，為推進(jìn)我國行政體制改革、解決改革創(chuàng)新過程中的重大問題貢獻(xiàn)了智慧。但很大程度上，這一過程中的中國行政價(jià)值觀更多是對(duì)西方行政價(jià)值觀的借鑒。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”的執(zhí)政理念，黨的十八屆五中全會(huì)提出：“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！秉h的十九大將“堅(jiān)持以人民為中心”確定為堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的基本方略之一，彰顯了中國共產(chǎn)黨人的根本價(jià)值追求與終極價(jià)值關(guān)懷，表明“以人民為中心”思想已然成為習(xí)近平新時(shí)代治國理政的根本立場(chǎng)，既對(duì)行政價(jià)值觀提出了更高的要求，也賦予了行政價(jià)值觀新的內(nèi)涵，這為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義行政價(jià)值觀塑造提供了切入點(diǎn)。“以人民為中心”的行政價(jià)值觀，是區(qū)別于西方行政價(jià)值觀的中國化最新成果，是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義行政改革與發(fā)展的價(jià)值指南，有著深厚的歷史邏輯、深刻的理論邏輯、鮮明的實(shí)踐邏輯。因此，深入認(rèn)識(shí)、理解和把握“以人民為中心”的行政價(jià)值觀的生成理路，對(duì)推進(jìn)新時(shí)代公共行政理論研究和構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府具有重大意義。

二、優(yōu)秀文化與理論基礎(chǔ)的傳承：“以人民為中心”行政價(jià)值觀的歷史賡續(xù)

“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造?！蓖瑯?，“以人民為中心”行政價(jià)值觀的形成也不是隨意創(chuàng)造的，而是對(duì)馬克思主義理論、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以及中國共產(chǎn)黨人執(zhí)政追求的歷史賡續(xù)。

（一）馬克思主義深厚理論基礎(chǔ)

從理論淵源來看，“以人民為中心”行政價(jià)值觀是對(duì)馬克思群眾史觀的時(shí)代表達(dá)與現(xiàn)實(shí)延伸。馬克思主義將現(xiàn)實(shí)的、有生命的個(gè)人的存在視為社會(huì)發(fā)展的最基本前提，是其歷史唯物主義觀的出發(fā)點(diǎn)與最終歸宿。馬克思主義首先明確了人民是歷史的創(chuàng)造者和社會(huì)發(fā)展變革的根本力量，“歷史活動(dòng)是群眾的活動(dòng)，隨著歷史活動(dòng)的深入，必將是群眾隊(duì)伍的擴(kuò)大”，“‘歷史’并不是把人當(dāng)作自己目的的工具來利用的某種特殊的人格。歷史不過是追求著自己目的的人的活動(dòng)而已”，這一論斷充分肯定了人民在歷史發(fā)展中的重要作用，闡明了人民群眾在社會(huì)歷史進(jìn)程中的決定性地位。隨著對(duì)社會(huì)發(fā)展的深邃洞察，馬克思主義基于人的勞動(dòng)異化，批判性地發(fā)展了人民主體地位思想，指出現(xiàn)實(shí)的人、有生命的個(gè)體存在是人民主體地位真正實(shí)現(xiàn)的前提，但歷史的發(fā)展并非是“現(xiàn)實(shí)的人”的簡(jiǎn)單堆砌，而“總是通過每一個(gè)人追求他自己的、自覺預(yù)期的目的來創(chuàng)造他們的歷史”，這種“現(xiàn)實(shí)的個(gè)人”是物質(zhì)活動(dòng)和精神活動(dòng)的統(tǒng)一，因此人的最終解放是人民的主體地位追求旨趣。同時(shí)，人的自由全面發(fā)展能激發(fā)人的主體性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性，使人的本質(zhì)得到全面的展現(xiàn)，從而確?！叭艘砸环N全面的方式，就是說，作為一個(gè)完整的人，占有自己的全面的本質(zhì)”。完整的人標(biāo)志著人是目的而非手段，也能回歸到人的本真，從而真正實(shí)現(xiàn)人民主體地位。

“以人民為中心”行政價(jià)值觀是對(duì)馬克思主義唯物史觀基本立場(chǎng)的肯定，也是對(duì)其與時(shí)俱進(jìn)的闡析。其一，強(qiáng)調(diào)人民群眾是歷史發(fā)展、社會(huì)治理變革的主體。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高瞻遠(yuǎn)矚，多次強(qiáng)調(diào)要尊重人民群眾的主體地位，從馬克思主義唯物史觀高度提出：“人民是歷史的創(chuàng)造者，群眾是真正的英雄”，“中國人民依靠自己的勤勞、勇敢、智慧，開創(chuàng)了各民族和睦共處的美好家園，培育了歷久彌新的優(yōu)秀文化”。而要推進(jìn)全面深化改革，破除政府改革發(fā)展過程中的重重藩籬，離不開人民的首創(chuàng)精神和聰明才智，必須尊重人民在行政改革中的主體地位。其二，強(qiáng)調(diào)以人民為中心是新時(shí)代政府治理的核心價(jià)值取向。習(xí)近平總書記指出：“我們黨來自人民、植根人民、服務(wù)人民，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。失去了人民擁護(hù)和支持，黨的事業(yè)和工作就無從談起?！币虼?，“以人民為中心”行政價(jià)值觀要求各級(jí)政府必須將人的全面發(fā)展作為價(jià)值追求，“從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活”，將“以人民為中心”貫穿政府行政、立法、決策與執(zhí)行等全過程，提高人民生活水平與滿意度，構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府，這是馬克思主義人民立場(chǎng)在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義中的新發(fā)展。

（二）中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的認(rèn)識(shí)提升至新的高度，并將其視為“根”和“魂”作為新一代中央集體治國理政的重要文化源泉?！耙匀嗣駷橹行摹毙姓r(jià)值觀是對(duì)中華傳統(tǒng)文化中的以民為本、大同理想、傳統(tǒng)正義等優(yōu)秀基因的繼承和發(fā)展。

一是以民為本思想?！懊駷榘畋?，本固邦寧”（《尚書·五子之歌》）是中國傳統(tǒng)民本行政思想的精髓。中國歷史傳統(tǒng)中賢達(dá)與開明的統(tǒng)治者均重視民本行政思想，孔子、荀子、孟子從不同角度論述了以民為本思想，孟子更是將“民為貴，社稷次之，君為輕”（《孟子·盡心下》）上升至民本思想的新高度。唐太宗李世民以“凡事皆須務(wù)本，國以人為本”作為治國理念。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記重要講話中多次提及“人民”“群眾”等關(guān)鍵詞，僅黨的十九大報(bào)告中“人民”二字就出現(xiàn)了203次。習(xí)近平指出“治國有常，而利民為本”（《淮南子·氾論訓(xùn)》），“樂民之樂者，民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂”（《孟子·梁惠王下》）?！耙匀嗣駷橹行摹毙姓r(jià)值觀既繼承了傳統(tǒng)民本行政思想的合理內(nèi)核，也是對(duì)其的超越與發(fā)展，發(fā)展了新時(shí)代的民本行政思想，在治國理政中堅(jiān)持“江山就是人民、人民就是江山”，賦予人民群眾至高無上主體地位。各級(jí)行政主體要全面深化改革，努力增進(jìn)人民福祉；各級(jí)黨員干部要深入基層，問需于民、問計(jì)于民，切實(shí)解決民生問題。二是大同思想。“大道之行，天下為公”是中華民族綿延數(shù)千年的價(jià)值理想。近代以來，從洪秀全、康有為，再到孫中山、毛澤東等，為踐行大同思想進(jìn)行了艱辛探索，可以說，作為優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的天下為公、大同思想一直活躍在中華民族的精神世界中。習(xí)近平總書記提出中國夢(mèng)的偉大構(gòu)想，強(qiáng)調(diào)傾聽人民呼聲，回應(yīng)人民期待，并指出“共享是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。共享發(fā)展理念，其內(nèi)涵主要有四個(gè)方面：全民共享、全面共享、共建共享、漸進(jìn)共享”，這是當(dāng)代中國共產(chǎn)黨人對(duì)大同思想的繼承與發(fā)揚(yáng)，也是對(duì)天下為公思想的時(shí)代表達(dá)。三是傳統(tǒng)正義思想?！傲x”在中國傳統(tǒng)文化中為正義、道義。但中國傳統(tǒng)文化中的正義與新時(shí)代的正義有著顯著區(qū)別，前者多與道德為伴，以義為道德判斷標(biāo)準(zhǔn)，后者以正義作為人民群眾的權(quán)利范疇，以及政府行政的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，豐富了正義的內(nèi)涵。在行政司法中，習(xí)近平總書記指出：“公平正義是政法工作的生命線，司法機(jī)關(guān)是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線?！币蚨?，在每次制度執(zhí)行中，各類行政實(shí)踐要秉持公道，伸張正義，要讓人民群眾均能感受到公平正義；在行政制度設(shè)計(jì)中，必須從行政制度的公平性、正義性、完善性等方面，體現(xiàn)公共性價(jià)值基礎(chǔ)，真正使行政制度成為有德性的制度。

（三）中國共產(chǎn)黨人的執(zhí)政追求

中國共產(chǎn)黨人的初心和使命之一就是要為人民謀幸福，根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，而堅(jiān)守人民至上原則則是中國共產(chǎn)黨人的根本立場(chǎng)。慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記莊嚴(yán)宣告：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中國共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民?！笨梢?，人民立場(chǎng)一直是中國共產(chǎn)黨人的執(zhí)政追求與基本立場(chǎng)，人民性是其執(zhí)政理念的顯著底色，而“以人民為中心”行政價(jià)值觀則是新時(shí)代對(duì)這一基本立場(chǎng)與執(zhí)政理念的生動(dòng)詮釋。

從中國共產(chǎn)黨人執(zhí)政的連貫性過程來看，我國行政價(jià)值觀經(jīng)歷了社會(huì)主義改造與基本建設(shè)時(shí)期、“文革”時(shí)期、改革開放啟動(dòng)期、改革開放成型期與和諧社會(huì)建設(shè)時(shí)期的演變，但執(zhí)政為民始終貫徹其中。毛澤東一直高度重視人民群眾的利益，將“為人民服務(wù)”作為衡量黨的事業(yè)成敗的最高標(biāo)準(zhǔn)，他指出：“全心全意為人民服務(wù)，廣大黨員干部一刻也不能脫離人民；一切要從人民的利益出發(fā)，不可以從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā)?！编囆∑嚼^承和發(fā)展了毛澤東群眾思想，他強(qiáng)調(diào)：“全心全意為人民服務(wù)，一切以人民利益作為每一個(gè)黨員的最高準(zhǔn)繩”，而要實(shí)現(xiàn)這一根本價(jià)值取向，就必須堅(jiān)持“三個(gè)有利于”與推進(jìn)社會(huì)主義共同富裕。江澤民將“人民”根本價(jià)值立場(chǎng)置于社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期以及經(jīng)濟(jì)全球化背景下，提出了“三個(gè)代表”重要思想，并強(qiáng)調(diào)“必須始終把體現(xiàn)人民群眾的意志和利益作為我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，始終把依靠人民群眾的智慧和力量作為我們推進(jìn)事業(yè)的根本工作路線”。胡錦濤站在歷史發(fā)展高度，提出了堅(jiān)持以“以人為本”為核心的科學(xué)發(fā)展觀，這一發(fā)展觀突出了“人”的主體地位以及發(fā)展目的，這既是對(duì)人民群眾在中國特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展中的主體地位的重視，也是對(duì)人的全面發(fā)展的價(jià)值追尋。從黨的十八屆五中全會(huì)的“以人民為中心的發(fā)展思想”到黨的十九大報(bào)告的“堅(jiān)持以人民為中心”的基本方略，充分表明“以人民為中心”思想已經(jīng)成為新時(shí)代中國共產(chǎn)黨人治國理政的根本立場(chǎng)和核心理念，并將一切為了人民、一切依靠人民貫穿于習(xí)近平治國理政的方方面面，滲透在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域。習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持以人民為中心。人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運(yùn)的根本力量。必須……把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動(dòng)之中，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)?！边@是對(duì)馬克思主義唯物史觀的繼承與發(fā)展，也是對(duì)中國共產(chǎn)黨人人民利益至上的堅(jiān)守與詮釋，是新時(shí)代背景下政府及其行政人員必須予以貫徹的核心價(jià)值觀和基本價(jià)值遵循。

三、行政發(fā)展與價(jià)值塑造的實(shí)踐：“以人民為中心”行政價(jià)值觀的現(xiàn)實(shí)演化

公共行政并非鏡中花水中月，嵌入一個(gè)國家的傳統(tǒng)、文化、政治、現(xiàn)實(shí)社會(huì)的公共行政體系，必定是深耕于行政實(shí)踐，并在實(shí)踐中不斷發(fā)展、融合的綜合性產(chǎn)物，而這一不斷發(fā)展的公共行政成為行政價(jià)值觀塑造與演化的動(dòng)力之源。

（一）從效率至上到人民至上：百年行政價(jià)值觀反思與超越

縱觀公共行政百年發(fā)展歷程，行政價(jià)值觀呈現(xiàn)出從效率到公平再到效率、從建構(gòu)到解構(gòu)再到重構(gòu)的演變軌跡，這是一個(gè)隨著社會(huì)發(fā)展而不斷揚(yáng)棄與演變的過程。在西方行政學(xué)界，雖歷經(jīng)傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、新公共管理到新公共治理的范式轉(zhuǎn)變，但“效率、工具理性、職業(yè)主義、實(shí)證主義和功能主義認(rèn)識(shí)論以及管理領(lǐng)導(dǎo)力均是主流公共行政的根基”，而西方公共行政的價(jià)值理念與制度設(shè)計(jì)深受此影響，并以“效率至上”的理念主導(dǎo)公共行政實(shí)踐，然而這一行政價(jià)值觀堅(jiān)持以組織為中心，將人視為機(jī)器，過多地追求組織效率，而忽視人的價(jià)值追求以及人的主體地位，容易導(dǎo)致“行政物化”。自20世紀(jì)80年代以來，我國公共行政學(xué)研究始終難以擺脫“以西方概念來裁剪中國現(xiàn)實(shí)”的路徑依賴，仍停留在“引進(jìn)、消化與吸收”的層面，而未能達(dá)到“創(chuàng)新、重構(gòu)與輸出”的高度，存在“原創(chuàng)性缺失”、碎片化與空心化嚴(yán)重的“身份危機(jī)”問題，且行政價(jià)值觀研究?jī)?nèi)卷化現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面，更多關(guān)注西方行政價(jià)值觀的研究，對(duì)于中國行政價(jià)值觀的演變過程及規(guī)律還缺乏深度挖掘與剖析，且對(duì)行政價(jià)值觀與行政實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)問題的分析明顯不足，難以形成理論與實(shí)踐的對(duì)話與共鳴。另一方面，國內(nèi)學(xué)者將行政管理關(guān)系與行政價(jià)值關(guān)系顛倒或替換，將行政價(jià)值等同于行政價(jià)值觀，導(dǎo)致價(jià)值主體（人民）不在場(chǎng)的尷尬局面，并在行政過程中忽視行政目的與人文關(guān)懷，導(dǎo)致行政價(jià)值觀功能弱化，影響公共行政實(shí)踐發(fā)展。當(dāng)前中國特色社會(huì)主義已進(jìn)入新時(shí)代，我國面臨更為復(fù)雜的公共行政實(shí)踐問題，深化與創(chuàng)新我國公共行政實(shí)踐成為時(shí)代所需。顯然，新時(shí)代中國公共行政實(shí)踐迫切需要以習(xí)近平新時(shí)代治國理政重要論述為指導(dǎo)，形成一套系統(tǒng)、完整的行政價(jià)值觀體系。

以人民為中心思想作為黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的核心價(jià)值理念，貫穿于習(xí)近平治國理政全過程，極大豐富了行政價(jià)值觀的內(nèi)涵?！耙匀嗣駷橹行摹毙姓r(jià)值觀是區(qū)別于傳統(tǒng)行政價(jià)值觀的新時(shí)代行政價(jià)值觀，其一，結(jié)合習(xí)近平新時(shí)代治國理政新理念和新部署，對(duì)“以人民為中心”行政價(jià)值觀問題進(jìn)行系統(tǒng)探討，是對(duì)行政價(jià)值研究的深化，有助于反思效率至上的行政價(jià)值觀，跳出“公平”與“效率”的關(guān)系悖論，準(zhǔn)確把握行政價(jià)值觀的一元性和多元性意蘊(yùn)。其二，對(duì)習(xí)近平新時(shí)代行政價(jià)值觀的準(zhǔn)確把握，明了“以人民為中心”行政價(jià)值觀的真實(shí)構(gòu)成及其相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)調(diào)人民至上，是建立起與新使命、新征程相適應(yīng)的政府管理模式的前提條件，也為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府背景下行政行為評(píng)估提供了客觀科學(xué)的評(píng)估準(zhǔn)則，切實(shí)增強(qiáng)了政府行為評(píng)估的可操作性和系統(tǒng)性。因此，“以人民為中心”行政價(jià)值觀是在對(duì)傳統(tǒng)行政價(jià)值觀深入反思基礎(chǔ)上形成與發(fā)展的，只有更深刻地認(rèn)識(shí)行政價(jià)值觀的內(nèi)涵與本質(zhì)，明確行政價(jià)值關(guān)系的主體“人民”的核心地位，才能進(jìn)一步深化和推進(jìn)行政價(jià)值觀的研究。

（二）新時(shí)代的公共行政發(fā)展：以人民為中心的價(jià)值再確認(rèn)

中華人民共和國成立之初，我國行政管理方式主要以行政管制為主，20世紀(jì)80年代伊始，伴隨政府改革的迫切需求，我國公共行政學(xué)得以恢復(fù)，在學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的共同推動(dòng)下，我國公共行政逐漸向以人民滿意為核心的服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變，行政價(jià)值觀也經(jīng)歷了從平均主義的追求，到經(jīng)濟(jì)效率的側(cè)重，再到社會(huì)和諧與公平正義回應(yīng)的演進(jìn)。然而，公共行政是具有鮮明內(nèi)生性的敘事圖景，由于多重因素影響，我國公共行政學(xué)一直存在著知識(shí)拿來主義與身份認(rèn)同危機(jī)問題，雖一直強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)、公平正義等核心價(jià)值，但對(duì)改革經(jīng)濟(jì)性的凸顯無形中遮蔽了現(xiàn)實(shí)人民性，這也導(dǎo)致公共行政實(shí)踐改革無法回應(yīng)社會(huì)差異性與多元化，也無法克服經(jīng)濟(jì)效率與公平正義的二元對(duì)立，這與學(xué)習(xí)借鑒西方行政學(xué)，以及對(duì)中國特色行政發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)認(rèn)知不足不無關(guān)系。

隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化需要有與之相適應(yīng)的公共行政。因此，國家治理理念不斷更新與公共行政實(shí)踐持續(xù)發(fā)展，賦予了我國公共行政發(fā)展獨(dú)特的語境與場(chǎng)景，但新時(shí)代我國公共行政學(xué)也面臨新的使命與挑戰(zhàn)，即如何在“黨性”與“人民性”的中國行政國家敘事觀念下，建立起與新使命、新征程相適應(yīng)的公共行政模式，此時(shí)亟須形成一套系統(tǒng)、完整的行政價(jià)值觀體系來推動(dòng)公共行政發(fā)展。當(dāng)前，探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共同富裕的歷史使命，要求各級(jí)政府必須堅(jiān)持以人民為中心的行政價(jià)值觀。一方面，隨著人民對(duì)美好生活的需要、對(duì)改革參與的需求、對(duì)自我賦權(quán)的覺醒，以及我國改革發(fā)展任務(wù)的更為艱巨，公共行政實(shí)踐與改革需向人民性轉(zhuǎn)變，正如哈貝馬斯所言：“國家是‘公共權(quán)力’機(jī)關(guān)。它之所以具有公共性，是因?yàn)樗缲?fù)著為全體公民謀幸福這樣一種使命。”如“最多跑一次”改革在全國方興未艾，這些改革在優(yōu)化政府行政流程，提高行政效率的同時(shí)，也通過線上線下、政民互動(dòng)、政府回應(yīng)等實(shí)現(xiàn)了對(duì)公平正義的兼顧，拓展了新時(shí)代以人為本、以民為主的公共行政價(jià)值，同時(shí)也表明“以人民為中心”行政價(jià)值觀有效回應(yīng)了市場(chǎng)化、信息化、智能化背景下人民群眾對(duì)公共行政的要求。另一方面，新時(shí)代公共行政發(fā)展離不開人民群眾。新時(shí)代的公共行政發(fā)展不是關(guān)起門來的顧影自憐，也不是政府行政人員的曲高和寡，公共行政領(lǐng)域面臨諸多艱巨的改革任務(wù)，沒有人民的支持是無法完成的。當(dāng)前正在推進(jìn)的全面深化改革與政府簡(jiǎn)政放權(quán)，目的在于實(shí)現(xiàn)政府治理體系的現(xiàn)代化，而這其中就需要厘清政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系，始終堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，充分尊重人民群眾的主體地位，積極聽取人民群眾的意見和建議。而要做到這些，公共行政必須努力拓寬人民群眾的參與渠道，加強(qiáng)溝通交流，及時(shí)掌握社情民意，這也是“以人民為中心”行政價(jià)值觀在公共行政實(shí)踐中的具體體現(xiàn)。可見，新時(shí)代我國行政改革應(yīng)“承認(rèn)、明確和實(shí)質(zhì)化社會(huì)在改革中的主體性，以及人民在體制中的主體性”。因此，將“以人民為中心”發(fā)展思想實(shí)質(zhì)性地融入我國公共行政發(fā)展中，是“以人民為中心”行政價(jià)值觀的現(xiàn)實(shí)演化路徑，也是公共行政改革實(shí)踐對(duì)以人民為中心的價(jià)值再確認(rèn)。

（三）社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化：人民美好生活需要

矛盾是事物發(fā)展的內(nèi)部對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，馬克思主義認(rèn)為矛盾是社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)力，且主要矛盾對(duì)事物發(fā)展起到了決定性作用。中華人民共和國成立之初，我國社會(huì)的主要矛盾是“人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”，此時(shí)強(qiáng)調(diào)以秩序、公平為核心的行政價(jià)值觀更契合實(shí)際。改革開放之初，我國社會(huì)主要矛盾逐漸轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”，此時(shí)為推進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，在堅(jiān)持秩序與效率，充分調(diào)動(dòng)人民群眾積極性的同時(shí)，必須兼顧公平。黨的十九大指出我國社會(huì)主要矛盾已發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)化，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這是根據(jù)我國社會(huì)發(fā)展，深化以人民為中心發(fā)展思想，對(duì)我國社會(huì)主要矛盾發(fā)展做出的重大論斷，充分體現(xiàn)了我國執(zhí)政為民的行政擔(dān)當(dāng)。而要滿足人民美好生活需要，除了堅(jiān)持秩序、效率、公平與正義等行政價(jià)值觀外，還必須充分彰顯人民性、正義性、服務(wù)性的價(jià)值理念?？梢?，社會(huì)主要矛盾是影響國家治理方式的關(guān)鍵性因素，社會(huì)主要矛盾的演化是國家治理模式變遷與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的直接推動(dòng)力，也影響公共行政在社會(huì)價(jià)值引領(lǐng)、組織體制變革、公共政策制定等層面的調(diào)整與適應(yīng)。只有不斷提升政府治理能力，構(gòu)建責(zé)任型與服務(wù)型政府，才能有效滿足人民美好生活需要。

行政價(jià)值觀是行政主體及其行政人員的思想或精神層面的反映，為行政人員提供了一套對(duì)行政價(jià)值觀的科學(xué)認(rèn)識(shí)與深刻把握，直接影響著每個(gè)行政人員的行政動(dòng)機(jī)、行政態(tài)度和行政行為?；谛聲r(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的問題，起源于亞里士多德的“美好生活”概念，正被新時(shí)代賦予新的內(nèi)涵，美好生活需要比物質(zhì)文化需要內(nèi)涵更豐富、目標(biāo)更宏大，“不僅對(duì)物質(zhì)化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”。而從新時(shí)代人民生活的內(nèi)涵、品質(zhì)與價(jià)值來看，滿足這一要求不僅實(shí)現(xiàn)過程更艱巨，而且價(jià)值取向的外延更寬廣，這不但要求公共行政能適應(yīng)新時(shí)代新要求持續(xù)推進(jìn)變革，更好地提供公共服務(wù)和公共物品，還要立足于新時(shí)代全面思考公共行政價(jià)值取向以及價(jià)值塑造?？梢?，人民對(duì)美好生活的需要決定了當(dāng)前及今后我國公共行政的目標(biāo)追求與根本指向，而只有深入貫徹以人民為中心的行政價(jià)值觀，加快構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府，提高行政人員的認(rèn)知水平和工作能力，才能滿足人民美好生活需要。因此，人民群眾美好生活需要是堅(jiān)持以人民為中心行政價(jià)值觀形成的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。

四、價(jià)值內(nèi)核與理念體系的創(chuàng)新：“以人民為中心”行政價(jià)值觀的本質(zhì)塑新

一種理論與價(jià)值觀的生成與發(fā)展，離不開其所處的時(shí)代、目標(biāo)和問題語境，以人民為中心的行政價(jià)值觀之所以區(qū)別于其他行政價(jià)值觀，并具有強(qiáng)大生命力，就在于其價(jià)值內(nèi)核和理念體系的本質(zhì)塑新。其一，“以人民為中心”行政價(jià)值觀超越了過往對(duì)結(jié)果、效率、秩序與公平等價(jià)值觀的單純追求，將其有機(jī)融合，并與我國實(shí)際相結(jié)合，形成一種“統(tǒng)合”的、主體的、具有中國特色的公共行政價(jià)值觀，這是對(duì)行政價(jià)值研究的深化，有利于化解我國公共行政學(xué)科的“身份危機(jī)”。其二，從人民至上、人民主體、人民共享與人民滿意等維度，構(gòu)建以人民為中心的行政價(jià)值觀體系，清晰展示了這一新型行政價(jià)值觀的系統(tǒng)性、整體性、結(jié)構(gòu)性特征，有利于行政價(jià)值觀研究話語表達(dá)的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)行政價(jià)值觀研究的內(nèi)卷化規(guī)避。

（一）“以人民為中心”行政價(jià)值觀的內(nèi)核

1.“人民至上”：“以人民為中心”行政價(jià)值觀的價(jià)值取向

馬克思恩格斯曾指出：“歷史什么事情也沒有做……其實(shí)，正是人，現(xiàn)實(shí)的、活生生的人在創(chuàng)造這一切?！闭抢^承馬克思主義創(chuàng)始人“關(guān)注和解放人”的價(jià)值追求，并在敏銳的價(jià)值自覺中，在黨的十八屆五中全會(huì)上，習(xí)近平總書記首次提出堅(jiān)持以“人民至上”為根本價(jià)值取向的“以人民為中心”思想。這一價(jià)值取向蘊(yùn)意豐富，具有鮮明的實(shí)踐品格、價(jià)值目標(biāo)，從深層次上決定了行政的宗旨、目標(biāo)和運(yùn)行模式。正如黨的十九大報(bào)告中指出：“全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗(yàn)一個(gè)政黨、一個(gè)政權(quán)性質(zhì)的試金石。”從新時(shí)代公共行政發(fā)展來看，要跳出傳統(tǒng)行政價(jià)值觀“公平”與“效率”的關(guān)系悖論，滿足人民對(duì)美好生活的需要，彰顯公共行政的人民性，就必須以“人民為中心”為行政價(jià)值取向，一方面，要將實(shí)現(xiàn)人民利益作為公共行政的道德內(nèi)核與價(jià)值自覺，新時(shí)代公共行政要始終以人民利益為根本價(jià)值旨?xì)w，聚焦民生福祉，在干事創(chuàng)業(yè)、服務(wù)群眾等決策與執(zhí)行中摒棄官本位思想，做到清正廉潔、為民務(wù)實(shí)，以真正提高人民獲得感、安全感與幸福感。另一方面，要將人民參與作為公共行政的動(dòng)力來源與決策依據(jù)，人民群眾扎根于實(shí)踐，對(duì)生活有自身追求，蘊(yùn)含著強(qiáng)大的首創(chuàng)精神與創(chuàng)造力，新時(shí)代公共行政的改革發(fā)展，必須緊緊依靠人民力量，深入基層傾聽人民群眾所思所想，廣泛吸收人民群眾參與行政決策，真正做到求真務(wù)實(shí)、為民辦事。

2.“人民主體”：“以人民為中心”行政價(jià)值觀的價(jià)值主體

價(jià)值是主客體間的雙向互利性與生成性關(guān)系的切合程度，體現(xiàn)出主客體間的對(duì)象性關(guān)系的一定功能和意義。在當(dāng)前我國新時(shí)代錯(cuò)綜復(fù)雜的政治關(guān)系中，黨和人民是最核心的關(guān)系。理念到行為的實(shí)踐，是通過一定的方式所實(shí)現(xiàn)的，在公共行政領(lǐng)域，行政行為深受行政價(jià)值的影響，甚至可以說有何種行政價(jià)值觀則會(huì)產(chǎn)生何種行政行為。廣大人民群眾是社會(huì)變革的決定性力量，其擁有豐富的道德生活和實(shí)踐，是行政方式創(chuàng)新的道德營養(yǎng)源。隨著國家治理能力概念的深化，以及政府全面深化改革的推進(jìn)，公共行政面臨著理念創(chuàng)新滯后、回應(yīng)問題和應(yīng)對(duì)危機(jī)能量不足等詰難。因此，新時(shí)代公共行政必須充分依靠人民群眾力量，發(fā)揮人民群眾的主體作用，這是人民主體在行政價(jià)值觀中的作用彰顯。一是行政管理要堅(jiān)持問需于民。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要廣泛聽取人民群眾意見，以人民群眾之所需為行政決策依據(jù)，做到知民情、順民意、聚民心。二是行政管理要做到問計(jì)于民。人民群眾充滿智慧，各級(jí)行政部門要暢通參與渠道，創(chuàng)新參與方式，完善參與制度，通過民眾懇談、網(wǎng)絡(luò)問政、實(shí)地調(diào)研等方式，尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，激發(fā)廣大人民群眾的創(chuàng)造力，從社會(huì)不同群體中吸取行政管理智慧，從而找尋到行政管理方式創(chuàng)新的智慧鑰匙。

3.“人民共享”：“以人民為中心”行政價(jià)值觀的價(jià)值目標(biāo)

“人民共享”是實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”行政價(jià)值觀的根本要求，也是應(yīng)有之義，其有助于行政要素之間的行政活動(dòng)形成更具系統(tǒng)性、實(shí)效性與目的性等價(jià)值意識(shí)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“國家建設(shè)是全體人民共同的事業(yè)，國家發(fā)展過程也是全體人民共享成果的過程?！惫蚕硎侵袊厣鐣?huì)主義的本質(zhì)要求，在行政實(shí)踐中，堅(jiān)持人民共享作為“以人民為中心”行政價(jià)值觀的價(jià)值目標(biāo)，就是要促進(jìn)廣大人民的權(quán)利、機(jī)會(huì)、規(guī)則和分配的公平正義，保障全體人民有更多獲得感、幸福感、安全感，讓“生活在我們偉大祖國和偉大時(shí)代的中國人民，共同享有人生出彩的機(jī)會(huì)，共同享有夢(mèng)想成真的機(jī)會(huì)，共同享有同祖國和時(shí)代一起成長與進(jìn)步的機(jī)會(huì)”。簡(jiǎn)而言之，“人民共享”行政價(jià)值觀是指不同行政主體在具體行政實(shí)踐中，不斷反思現(xiàn)行行政行為、行政理念而形成的，“以實(shí)現(xiàn)全民共享發(fā)展權(quán)利、機(jī)會(huì)和成果為目標(biāo)，以共享發(fā)展行政意識(shí)、價(jià)值觀、思想和信念為內(nèi)容，以行政體制、制度、行為的革新為對(duì)象，從而推動(dòng)行政發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公平正義，最終實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的行政觀念體系”。

4.“人民滿意”：“以人民為中心”行政價(jià)值觀的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)

習(xí)近平總書記指出要“把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)”?？梢?，人民滿意的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是政府之“尺”，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代政府施政的人民性、普惠性和正義性價(jià)值理念。以人民滿不滿意作為新時(shí)代行政價(jià)值觀的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和判斷標(biāo)尺的選擇與確認(rèn)，是衡量和評(píng)價(jià)行政活動(dòng)、行政價(jià)值的價(jià)值趨向，是引導(dǎo)和指眀行政目標(biāo)、行政改革的路徑選擇，也是充分肯定和尊重人民群眾在行政發(fā)展中主體地位的體現(xiàn)。因此，將人民滿意視為首要標(biāo)準(zhǔn)，要求行政人員、行政機(jī)關(guān)在行政實(shí)踐中：行政理念從“以政府為中心”向“以人民為中心”轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)人民意愿；行政行為取向從“權(quán)力主體”向“責(zé)任主體”轉(zhuǎn)變，維護(hù)人民利益；行政方式從管制行政向多元協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，更好為人民服務(wù)；施政方式從行政手段向以行政手段為主，法律、行政與經(jīng)濟(jì)手段結(jié)合方向轉(zhuǎn)變，接受人民監(jiān)督。通過完善信息公開、暢通監(jiān)督渠道、發(fā)揮群眾評(píng)議等方式，以人民群眾最急切、最盼望的民生問題為重點(diǎn)，做到為民辦實(shí)事、民生出實(shí)效，使人民群眾成為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義行政實(shí)踐的“裁判長”。

（二）“以人民為中心”行政價(jià)值觀的結(jié)構(gòu)體系

公共行政是一項(xiàng)多方聯(lián)動(dòng)、多層互動(dòng)的實(shí)踐活動(dòng)，要全面理解公共行政現(xiàn)象，除了了解其基本概念之外，還需要形成一套有機(jī)聯(lián)系的結(jié)構(gòu)體系。作為指導(dǎo)公共行政實(shí)踐的行政價(jià)值觀，同樣是一項(xiàng)具有完整結(jié)構(gòu)體系的范疇。以往，學(xué)界較少對(duì)行政價(jià)值觀的結(jié)構(gòu)體系予以闡述，少數(shù)學(xué)者從崇高社會(huì)理想、執(zhí)政為民、求真務(wù)實(shí)等價(jià)值觀論述行政價(jià)值觀的結(jié)構(gòu)，還有學(xué)者則認(rèn)為人本、效率、公平、秩序、廉潔等構(gòu)成了有內(nèi)在聯(lián)系的公共行政價(jià)值觀念體系。但這些都只是對(duì)行政價(jià)值觀內(nèi)容體系的闡釋，缺乏整體的結(jié)構(gòu)體系，這就需要從行政價(jià)值關(guān)系的主體與客體結(jié)構(gòu)出發(fā)，立足于新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)國情，從人民對(duì)美好生活的需要出發(fā)，構(gòu)建以人民為中心的新型行政價(jià)值觀理念體系（圖1），這是以人民為中心行政價(jià)值觀的本質(zhì)塑新之舉。

圖1：“以人民為中心”行政價(jià)值觀的結(jié)構(gòu)體系

著眼于人的主體性、新時(shí)代中國特色社會(huì)主義主要矛盾轉(zhuǎn)化以及服務(wù)型政府構(gòu)建，并基于人民對(duì)美好生活需要，將此分為生存需要、發(fā)展需要以及幸福需要。從生存需要來看，政府應(yīng)秉承滿足人民需要的行政服務(wù)觀、人民滿意的行政政績(jī)觀，實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)效率、責(zé)任價(jià)值的包容與超越。從發(fā)展需要來看，政府需樹立人民主體地位的行政績(jī)效觀、人民幸福的行政共享觀，實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)公平、正義價(jià)值的創(chuàng)新與發(fā)展。從幸福需要來看，政府應(yīng)秉持人民穩(wěn)定的行政發(fā)展觀、人民安全的行政法治觀，實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)秩序、安全價(jià)值的繼承與完善。由此可見，這一結(jié)構(gòu)體系將新時(shí)代共享、創(chuàng)新等發(fā)展理念與公共行政發(fā)展有機(jī)融合，在踐行行政價(jià)值觀中實(shí)現(xiàn)對(duì)人民性、公正性、秩序性、效率性等的創(chuàng)新，推動(dòng)公共行政中的人從抽象走向具體，從片面走向全面。

總之，“以人民為中心”思想融入公共行政的理念層面，構(gòu)建具有中國特色、中國氣派的“以人民為中心”行政價(jià)值觀，是對(duì)一直被西方主流行政學(xué)理論視為科學(xué)理論禁區(qū)的價(jià)值問題進(jìn)行研究，有利于更好地指導(dǎo)我國公共行政實(shí)踐，深化我國政府治理創(chuàng)新。