歐修權(quán)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化對民主政治發(fā)展規(guī)律的認識，提出全過程人民民主這一重大理念，并強調(diào)要深入推進全過程人民民主。在2021年10月舉行的中央人大工作會議上，習(xí)近平總書記進一步指出，人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體。

如何發(fā)揮好人民代表大會制度在實現(xiàn)全過程人民民主中的重要制度載體作用呢？筆者認為，人民群眾通過人民代表大會實現(xiàn)當(dāng)家作主的路徑應(yīng)該是：人民依法選出代表，代表將“人民群眾個體的、分散的意愿（眾意）”傳導(dǎo)至人大及其常委會，人大及其常委會在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)法定程序，將這些“眾意”轉(zhuǎn)化為“社會公共意志（公意）”，并監(jiān)督“一府一委兩院”執(zhí)行，從而實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

但在實踐中，由于這一“意愿傳導(dǎo)機制”鏈條較長、環(huán)節(jié)較多，加之在運行過程中存在流程暢通不夠、機制不健全等問題，導(dǎo)致“眾意”在傳導(dǎo)過程中容易出現(xiàn)“衰減、失真、滯后、脫節(jié)、失效”等現(xiàn)象，從而影響“人民當(dāng)家作主”目標的實現(xiàn)。基于此，本文按流程將這一“意愿傳導(dǎo)機制”劃分為“眾意”收集環(huán)節(jié)的有序組織、“公意”形成環(huán)節(jié)的有效表達、“公意”執(zhí)行環(huán)節(jié)的有力監(jiān)督三個環(huán)節(jié)，逐一分析，并從完善人大工作制度的角度提出建議。

“眾意”收集環(huán)節(jié)的有序組織

意愿傳導(dǎo)的第一個環(huán)節(jié)是“眾意”從人民群眾到人大代表的傳導(dǎo)。具體來說，就是先由人民群眾依法選出人大代表;人民通過各種途徑，向代表反映訴求和意愿，或代表主動向人民群眾（或選舉他的下一級代表）收集意見建議;人民群眾對代表進行監(jiān)督，確保他們能忠實傳導(dǎo)意愿。為推動本環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)機制有效發(fā)揮作用，提出如下建議：

一是優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)。

意愿傳導(dǎo)要全面、完整，首先要確保人大代表的結(jié)構(gòu)科學(xué)合理，讓每個領(lǐng)域、每個群體都能有高效傳導(dǎo)意愿的“代言人”。總的來看，代表結(jié)構(gòu)正不斷完善，但還存在一些不足。如，縣（區(qū)）級人大代表中，領(lǐng)導(dǎo)干部代表占比在一些地方還相對較高;來自貨車司機、“網(wǎng)約車”司機、快遞小哥等新興就業(yè)群體的人大代表占比還不高。為此建議：在縣（區(qū)）一級，除有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員、人大專委會組成人員、下一級黨委人大政府主要負責(zé)人等因為工作需要，納入代表范圍外，其他領(lǐng)導(dǎo)干部原則上不進入代表行列;省、設(shè)區(qū)的市等間接選舉產(chǎn)生的代表，也要進一步控制領(lǐng)導(dǎo)干部比例;地方各級人大尤其是縣鄉(xiāng)兩級人大，應(yīng)及時為新出現(xiàn)的典型就業(yè)群體單獨分配或增加代表名額。

二是拓展民意傳導(dǎo)渠道。

人民群眾的“眾意”要有效傳導(dǎo)至人大代表，必須有方便、多元的渠道。近年來，各地人大都在不斷探索“代表收集民意、群眾反映意愿”的路徑和方式，但仍存在一些問題。為此建議：各地人大須順應(yīng)數(shù)字化發(fā)展趨勢，引導(dǎo)、推動代表更多運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在線化、常態(tài)化、便利化聽取和收集人民群眾意見。比如，選擇一批政治素質(zhì)好、政策水平高、熱心公益的選民，與代表共建微信群，讓代表隨時聽到來自基層的聲音。代表也可以借助這一平臺，向選民宣傳黨委政府的重大決策，及時反饋議案建議辦理情況，實現(xiàn)與選民的良性互動。

三是做實代表履職評價。

近年來，一些地方人大探索開展了代表履職評價，但仍存在評價標準不夠細化、評價過程不夠嚴格、評價結(jié)果運用不好等問題。為此建議：各地人大結(jié)合信息化建設(shè)推進情況，探索開發(fā)代表履職評價信息系統(tǒng)，把評價工作數(shù)字化、積分化、自動化;明確履職評價警戒分值，低于該分值的，由人大工作機構(gòu)予以提醒，對多次提醒仍不整改的，可將其積分及履職情況在其所在選區(qū)或原選舉單位公示，接受人民群眾監(jiān)督。

“公意”形成環(huán)節(jié)的有效表達

意愿傳導(dǎo)的第二個環(huán)節(jié)是“眾意”從代表到人大及其常委會的傳導(dǎo)。這一環(huán)節(jié)的實質(zhì)是，代表通過向人大及其常委會提出議案建議、對提交審議的各項報告議案等發(fā)表審議意見等，進而推動形成以法律、法規(guī)、決議、決定等為表現(xiàn)形式的“公意”。為確保本環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)機制有效發(fā)揮作用，提出如下建議：

一是強化代表身份意識。

實踐中，一些代表對“身份”的認識還不足，影響了意愿傳導(dǎo)的積極性和主動性。如，有的代表提出建議不主動，審議發(fā)言不積極，出席會議不情愿，甘當(dāng)“佛系代表”;有的代表視野局限于本單位、本部門，只關(guān)注“眼前”“當(dāng)前”的事，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。建議各級人大利用好代表換屆的契機，從思想層面強化對代表“身份意識”的引導(dǎo)和教育。一是強化權(quán)威意識。讓代表意識到，自己是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員。二是強化責(zé)任意識。讓代表意識到，代表身份是沉甸甸的責(zé)任，“躺平”是對人民群眾的極端不負責(zé)任。三是強化大格局意識。要引導(dǎo)代表站在應(yīng)有的格局和層次思考問題。四是強化群眾意識。要引導(dǎo)代表始終把自己當(dāng)成群眾的一份子，隨時為群眾發(fā)聲，經(jīng)常向群眾講述人大故事，宣傳人大制度。

二是提升議案建議質(zhì)量。

從議案建議提出環(huán)節(jié)來看，代表通過議案建議傳導(dǎo)人民群眾意愿的廣度、準度、深度還有差距。如，有的代表對選民群眾意見的收集研究不夠，議案建議未能充分反映群眾心聲;有的代表對所提事項不熟悉，事前也沒有與政府部門溝通，議案建議內(nèi)容不符合現(xiàn)實狀況。為此建議：引導(dǎo)代表在提出議案建議前，通過多種渠道征求選民群眾或下級人大代表的意見，并提前與相關(guān)部門溝通，力求議案建議具有較強的可行性、可操作性;制定代表議案建議的具體審查標準，明確議案建議應(yīng)具備的形式及實質(zhì)要件，不符合要求的退回修改后重新提出;引導(dǎo)代表在人代會期間提出議案建議時盡量“少而精”，注重質(zhì)量。

從辦理環(huán)節(jié)看，承辦部門的重視度、精準度還不夠。如，一些建議承辦單位不在推動解決問題上下功夫，而是想方設(shè)法讓代表答復(fù)“滿意”;一些承辦單位對需分階段分年度辦理的議案建議，答復(fù)一次后就杳無音信。為此建議：由人大每年隨機抽取一部分議案建議，對答復(fù)情況進行復(fù)核，發(fā)現(xiàn)存在敷衍塞責(zé)、應(yīng)付了事等情況的，對承辦單位予以通報批評，并要求其重新辦理;對通過“打招呼、做工作”讓代表答復(fù)“滿意”的情況，予以責(zé)任追究;對需分階段分年度辦理的事項，要求承辦單位主動向代表口頭或書面反饋后續(xù)進展情況;將政府對部門年度目標績效考核中的“辦理代表議案建議情況”，由同級人大相關(guān)工作機構(gòu)根據(jù)辦理情況予以考核打分。

三是提高審議發(fā)言水平。

隨著各級人大代表綜合素質(zhì)的不斷提升，代表的發(fā)言水平在不斷提高，審議的效果也在不斷增強，但還存在一些不足。比如，有的代表會前準備不充分，審議發(fā)言時只能泛泛而談;有的會前不看文件材料，現(xiàn)場臨時翻看后即興發(fā)言，缺乏真知灼見。為此建議：要求相關(guān)部門按時印送會議材料，提前印發(fā)代表;強化審議發(fā)言紀律，督促代表提前準備、深入思考，發(fā)言時有的放矢、言之有物;建立發(fā)言網(wǎng)上公開機制，將代表的發(fā)言全文電子錄入，經(jīng)其本人簽字后在網(wǎng)上公布，接受人民群眾監(jiān)督;建立審議發(fā)言反饋回應(yīng)機制，聽取意見的單位能當(dāng)場回應(yīng)的要當(dāng)場回應(yīng)，無法當(dāng)場回應(yīng)的，應(yīng)在會后口頭或書面反饋。

“公意”執(zhí)行環(huán)節(jié)的有力監(jiān)督

形成“公意”后，還須確保“公意”得到執(zhí)行。這就需要人大及其常委會充分發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)，督促“一府一委兩院”嚴格執(zhí)行法律、法規(guī)、決議、決定等，讓“公意”變?yōu)閷崒嵲谠诘某尚Вc“眾意”完美契合。為確保本環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)機制有效發(fā)揮作用，提出如下建議：

一是精準確定監(jiān)督議題。

人大及其常委會對“一府一委兩院”的監(jiān)督，除每年固定聽取有關(guān)工作報告、聽取專項工作報告外，還會開展評議、執(zhí)法檢查等。這就涉及到如何精準選擇監(jiān)督議題的問題。從實際情況看，這方面也還存在不足。為此建議：圍繞黨委中心工作統(tǒng)籌安排年度監(jiān)督計劃;認真梳理代表議案建議和審議發(fā)言，把代表關(guān)注的焦點作為人大監(jiān)督的重點;對接受監(jiān)督有抵觸情緒的部門，一定要堅決監(jiān)督，不能遷就妥協(xié);充分考慮各專委會的人員結(jié)構(gòu)和力量，除每年固定監(jiān)督事項外，每年再承辦2-3個監(jiān)督議題即可，不必貪大求多，關(guān)鍵是要提升監(jiān)督實效，爭取“監(jiān)督一點、促進一面”。

二是改進監(jiān)督組織方式。

目前，人大及其常委會在監(jiān)督“一府一委兩院”執(zhí)行“公意”方面，還存在一些不足。如，對外借智借力的不多，下一級人大代表參與的不多。為此建議：主動邀請相關(guān)專業(yè)組的代表、關(guān)注該領(lǐng)域工作的代表參加監(jiān)督工作;對一些專業(yè)性強、技術(shù)含量高的監(jiān)督事項，可外請相關(guān)科研院所等機構(gòu)參與，增強監(jiān)督的專業(yè)性、權(quán)威性;推行上下級人大“聯(lián)動監(jiān)督”，力求監(jiān)督范圍全覆蓋。

從實施手段上看，目前的監(jiān)督檢查主要以公開調(diào)研或檢查的方式進行，遵循“一聽二看三匯報”的模式，形式相對單一。為此建議：對調(diào)研、檢查組的成員進行分組，除公開開展監(jiān)督外，還可采取暗訪、“背靠背”調(diào)研等方式進行，并適時采取問卷調(diào)查等輔助檢查手段，全方位、多角度了解被監(jiān)督事項的真實情況。

三是切實增強監(jiān)督實效。

人大監(jiān)督的目的在于推動“公意”落實。隨著監(jiān)督機制的不斷完善，人大監(jiān)督的實效正不斷顯現(xiàn)，但在實踐中仍存在一些問題。為此建議：推行問題整改“清單化”，相關(guān)報告經(jīng)審議后，梳理形成具體的問題清單，與審議意見等一并送相關(guān)部門，并要求相關(guān)部門報告整改情況;推行滿意度測評“全覆蓋”，對整改報告進行滿意度測評，結(jié)果呈報同級黨委，并抄送同級政府，切實增強監(jiān)督剛性;借助媒體監(jiān)督力量，邀請媒體對重點、熱點、難點問題進行分析解讀，引導(dǎo)人民群眾關(guān)心關(guān)注人大監(jiān)督的事項;探索建立持續(xù)監(jiān)督機制，對一些群眾關(guān)注度高、社會反映強烈且問題整改不到位的事項，在下一年度繼續(xù)監(jiān)督，力求問題得到根本解決。

（作者為重慶市人大社會委副主任委員）