孫述洲

2010年社會主義法律體系的形成，標志著我國主要依靠政策治理的時代一去不返，法律作為治國重器走上前臺。作為社會主義法律體系的重要組成部分，地方性法規(guī)在促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。2015年全國人大修改立法法，授予設區(qū)市地方立法權，點燃了地方人大立法激情，地方性法規(guī)總體數(shù)量大幅增長。但是，與這種立法熱形成反差的是，地方性法規(guī)質(zhì)量并不盡如人意，表征之一是大量地方性法規(guī)從出臺之日起即陷入“沉睡”，實施效果令人擔憂。在影響地方立法質(zhì)量的諸多因素中，地方性法規(guī)的“政策化”傾向便是較為突出的一個。

一、法律與政策的主要區(qū)別

法律是由國家制定并由國家強制力保證實施，以權利和義務為內(nèi)容調(diào)整社會關系的行為規(guī)范。政策是國家或政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的路線而制定的行動準則。盡管法律與政策都屬于國家上層建筑，都具有強制性、權威性特點，在國家治理中發(fā)揮重要作用，但二者仍存在明顯區(qū)別。

一是制定主體不同。政策的制定主體是黨、國家機關或特定組織，呈現(xiàn)出多元特點，而法律的制定主體只能是憲法和立法法規(guī)定的立法機關，其他任何機關不能制定法律。

二是規(guī)范性不同。法律首先是一種行為規(guī)范，規(guī)范性是其首要特性。從法的基本屬性來看，“法是調(diào)整社會關系的行為規(guī)范”。對行為而不是精神、道德抑或行為主體，如公民、法人等進行規(guī)范，法律由此區(qū)別于道德規(guī)范和政策文件。作為行為規(guī)范，法律規(guī)則有其嚴格的邏輯結構，包括行為模式和法律后果。行為模式規(guī)定人們可以作為、應該作為、不得作為的行為方式，對行為主體的具體行為作出規(guī)范和指引;法律后果對行為主體的行為作出確定的評價，常常表現(xiàn)為承擔一定的法律責任，如撤銷、賠償?shù)?。法律正是通過這種機制發(fā)揮其引導和規(guī)范行為、調(diào)節(jié)社會關系的作用。政策往往以原則性、方向性、目標性為取向，盡管有些政策也會比較具體，但一般沒有嚴格的規(guī)范和邏輯結構要求，沒有具體的行為模式和一一對應的責任。實踐中所謂將政策“上升”為法律，這個“上升”的過程，其中一個重要的方面，就是將政策中具有普遍性的行為方式，抽取出來以符合法律規(guī)則的邏輯結構予以呈現(xiàn)，明確相關行為主體的權利、義務和責任，便于法律的普遍實施。

三是實施方式不同。法律是國家意志的體現(xiàn)，由國家強制力通過一定程序保證實施，違反法律的后果需要承擔相應的法律責任。國家強制力是法律實施的最終保障，在法律實施過程中，更多的是在權利、義務、責任的規(guī)范下，依靠各行為主體的交互作用來實施。在交互中，需要針對具體、可量化的行為進行客觀的評價，評價的結果要么合法，要么違法，不存在中間地帶。政策實施主要依靠自上而下的領導、紀檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事考核等相對主觀、定性化的手段。對政策實施的評價可以有“好”和“差”的兩極評價，也可以有“中等” “一般”等“中間地帶”。法律為社會劃定行為底線，行為主體須嚴格遵守，政策通過明確方向和目標樹立標桿，鼓勵做得更好。

四是對穩(wěn)定性要求不同。法律是國家意志的體現(xiàn)，具有國家強制性和普遍約束力，必須保持權威性。同時，法律為了實現(xiàn)其指引、評價、預測、教育的規(guī)范作用，達到調(diào)整社會關系、維護社會秩序的目的，必須保持相對穩(wěn)定。因此，對法律的制定、修改要經(jīng)過嚴格的程序，不能朝令夕改。政策主要以解決當前實際問題為目的，對靈活性的要求更高，常常需要根據(jù)實際情況及時調(diào)整。

二、地方性法規(guī)“政策化”的主要表現(xiàn)形式

地方性法規(guī)“政策化”傾向在立法計劃制定，法規(guī)草案起草、審議等環(huán)節(jié)都有所體現(xiàn)，但表現(xiàn)最為集中、最為突出的是在法規(guī)條文中。

（一）規(guī)定政府部門職責分工

地方性法規(guī)通常對政府部門分工作出規(guī)定，一般認為這是為了更好落實政府部門責任。但是，關于地方各級政府的職責，憲法和地方組織法已經(jīng)作出明確規(guī)定。憲法第一百零七條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作。地方組織法第五十九條也有明確規(guī)定，地方政府及其工作部門根據(jù)憲法和地方組織法開展行政工作，本就是行使法定職責，無須地方性法規(guī)另行規(guī)定。至于政府部門各自職責是政府部門的內(nèi)部分工，通過政府內(nèi)部文件如“三定方案”明確即可。

除了落實政府部門責任，地方性法規(guī)規(guī)定政府部門職責可能的理由還有，方便公民、法人或其他組織在行政訴訟或行政復議時確定被告或復議對象，方便公民、法人或其他組織到政府機關辦事或網(wǎng)上辦事，便于人大確定監(jiān)督對象和政府內(nèi)部聯(lián)系溝通等。但事實上這些問題并不存在。第一，行政訴訟法和行政復議法對被告和申請復議對象已經(jīng)作出明確規(guī)定，如在行政訴訟中作出具體行政行為的機關即為被告，公民、法人或其他組織根據(jù)作出具體行政行為的行政機關即可確定被告，不會因為地方性法規(guī)沒有規(guī)定而出現(xiàn)訴訟或復議無門的情況。第二，公民、法人或其他組織到政府機關或網(wǎng)上辦事，通過政府網(wǎng)站、“12345”市民熱線等方式查詢或直接詢問辦事窗口即可，實踐中不會也并未因為地方性法規(guī)沒有規(guī)定而出現(xiàn)辦事無門的情況。退一步講，即使作出規(guī)定，公民、法人或其他組織也很難通過地方性法規(guī)一兩個條款的規(guī)定分清辦事對象。第三，人大對政府開展監(jiān)督，其對象本來就是一級政府而非政府部門。監(jiān)督法第十三條規(guī)定，專項工作報告由人民政府、人民法院或者人民檢察院的負責人向本級人民代表大會常務委員會報告，人民政府也可以委托有關部門負責人向本級人民代表大會常務委員會報告。實際工作中，地方政府部門向地方人大匯報工作時通常會出現(xiàn)“受……政府委托”的表述，依據(jù)就在于此。即無論哪個部門來向人大匯報工作，代表的仍然是一級政府而非政府部門，地方政府對所委托部門匯報的工作承擔最終責任。因此，委托哪個部門來向地方人大報告工作，是地方政府內(nèi)部的事，地方人大無須通過地方性法規(guī)來確定接受監(jiān)督的對象。實際工作中，在開展具體監(jiān)督或調(diào)研時，地方人大也并不是通過地方性法規(guī)，而是通過政府內(nèi)部分工文件和人大相關委員會日常聯(lián)系單位分工來確定監(jiān)督調(diào)研部門的。至于地方政府內(nèi)部之間溝通，就更不需要由地方性法規(guī)作出規(guī)定。

地方性法規(guī)規(guī)定政府部門分工最大的問題在于，政府部門職責分工經(jīng)常因各種情況變化而調(diào)整，如政府機構改革、政府部門職能調(diào)整等。如果地方性法規(guī)總是因為政府部門職責調(diào)整而修改，顯然不利于法律的穩(wěn)定性和嚴肅性，也會增加立法成本。

退一步而言，即使因某些特殊情況確有必要規(guī)定政府部門職責分工，地方性法規(guī)也可以通過技術性條款作出規(guī)定，如規(guī)定政府應當在一定時間內(nèi)明確部門職責分工，通過政府網(wǎng)站等途徑公布并及時更新。這樣既明確了部門職責，也避免了因政府部門分工調(diào)整而被動頻繁修改地方性法規(guī)以及增加立法成本等問題。

除了規(guī)定不同政府部門分工，地方性法規(guī)通常還會對某一政府部門的具體職責和工作方式作出規(guī)定。但政府部門開展行政工作的具體手段屬于工作方式的范疇，顯然是政府部門內(nèi)部的事。如上所述，憲法和地方組織法已經(jīng)規(guī)定了地方政府職責，如何履行職責、開展具體工作，是政府自身應該考慮的問題。以地方性法規(guī)對政府部門開展工作的具體方式作出規(guī)定，既無必要，也有干涉政府依法行政之嫌。

地方性法規(guī)規(guī)定政府部門內(nèi)部職責和工作方式更大的問題還在于法律責任難以落實。實際上，政府工作職責通過地方政府及其部門內(nèi)部行政領導、監(jiān)督考核和行政問責很容易落實，事實上政府及其部門大量行政工作正是通過這種方式開展的。但問題在于，如果將其規(guī)定到地方性法規(guī)中，則涉及法律責任。要確定法律責任，必須首先對行為模式作出分析判斷，這就又涉及判斷的標準。作為行為規(guī)范，法律規(guī)則中的行為模式需要有具體的或可量化的客觀標準，以避免主觀隨意。而上述法規(guī)規(guī)定的行為，恰恰很難具體和量化。如果行為模式不清晰，相關主體的權利義務不明確，法律責任自然難以落實。

值得進一步探討的問題是，在制定涉及行政管理類的地方性法規(guī)時，立法的界面究竟在哪里？是深入行政管理工作內(nèi)部、分清職責，還是把焦點放在政府與公民、法人或其他組織發(fā)生交互作用、需要明確相關主體權利、義務和責任的地方？答案顯然是后者。這種發(fā)生交互作用的界面具有外部性和公共性的特點，立法聚焦于此，可為相關主體分配權利和義務、明確法律責任，并通過交互作用達到規(guī)范行為、調(diào)節(jié)社會關系的目的。（待 續(xù)）