湯學文，劉大磊

（鐵科院（北京）工程咨詢有限公司，北京 100081）

0 引言

中國鐵路“走出去”戰(zhàn)略助推下，中資企業(yè)鐵路、電力等方面工程建設項目成為對外承包工程熱點，業(yè)務量持續(xù)保持高位。進入2009年，世界銀行（簡稱世行）制裁的中資企業(yè)數量不斷攀升，被列入制裁名單的中資企業(yè)顯著增多［1］。中資企業(yè)在境外面臨日益嚴峻的制裁風險，截至2021年1月，已超過800家中資企業(yè)受到制裁。由于諸多境外鐵路項目在世行監(jiān)管范圍內，且中資鐵路企業(yè)對世行制裁體系與規(guī)則不熟悉，已有中資鐵路企業(yè)受到制裁。如何規(guī)避制裁，合規(guī)高效地開展境外鐵路項目，亟待進行世行裁體系下境外鐵路項目風險分析。

1 境外鐵路項目發(fā)展現狀

自2000年中國鐵路“走出去”戰(zhàn)略全面實施以來，中資企業(yè)境外鐵路項目迅速展開。從2009年國際化經營布局展開，到2013年“一帶一路”倡議提出，鐵路基礎設施互聯(lián)互通作為“一帶一路”建設的優(yōu)先領域，境外鐵路工程承包迎來了前所未有的機遇。借助對外投資、工程承包、勞務合作等方式，我國境外鐵路項目總營業(yè)額實現了約10%的年均增幅，國際市場份額一度增至20%［1］。

20世紀90年代以來，高鐵建設熱潮席卷全球，截至2020年1月，境外高鐵營運總里程16 649 km，境外高鐵計劃建設里程高達37 876 km，市場空間巨大［2］。新冠肺炎疫情前，僅2019年我國就與62個“一帶一路”沿線國家簽署了6 944份新合同，合同額高達1 548.9億美元。2016—2021年，境外投資額與建設項目穩(wěn)步推進（見表1）。即使新冠肺炎疫情期間，根據中國國家鐵路集團有限公司（簡稱國鐵集團）官網數據顯示，2021年1—11月，我國依然實現了與“一帶一路”沿線國家的進出口額同比增長23.5%，達到10.43萬億元。對沿線國家非金融類直接投資同比增長12.7%，達到179.9億美元。中歐班列高質量開行，累計發(fā)運1.5萬列，同比增長22%；貨物發(fā)送146萬箱，同比增長29%；新增運行線70余條，聯(lián)通國家20余個，通行城市170余個，貨品發(fā)運種類逾5萬種，有力維護了全球供應鏈的穩(wěn)定；西部陸海新通道班列加快建設，貨物發(fā)運同比增長57.5%，達到57萬箱，進一步暢通我國外貿產業(yè)鏈、供應鏈；中老鐵路開通運營，雅萬高鐵、中泰鐵路穩(wěn)步推進，中國鐵路“走出去”戰(zhàn)略成效顯著，境外鐵路項目發(fā)展良好。

表1 2016—2021年我國部分境外鐵路項目

2 世行制裁體系

世行制裁體系是指以世行為代表的國際組織，針對參與世行資助項目的企業(yè)實體、個人展開制裁的制度框架。該制裁體系性質上是行政程序，目的是防范世行托管下的資金風險。

2.1 體系發(fā)展

鑒于尊重國家主權，早期世行僅將企業(yè)違規(guī)行為歸結為國家內政范疇，不進行制裁，直到1995年，建設項目腐敗行為被納入其監(jiān)管范圍。隨后，世行借助出臺《國際復興開發(fā)銀行協(xié)定》，并對“信義義務”展開擴大解釋，制定出針對腐敗、欺詐等不合規(guī)行為的制裁體系與監(jiān)管規(guī)則。監(jiān)管規(guī)則明確了其管轄對象的權利義務，由3個層級、9項文件組成；制裁體系則通過3項規(guī)則文件由3個職能部門搭建。2006年世行監(jiān)管機構調整為：調查兼公訴機關廉政局（INT）、一級審理機關的資格暫停與取消主管辦公室（SDO）、二級審理機關的制裁委員會（SB），并最終形成2個層級的制裁程序，沿用至今。還在腐敗、欺詐2項可制裁行為外增設脅迫、共謀、妨礙3種可制裁行為，即凡使用世行貸款的一切不合規(guī)行為，均在其制裁范圍內。

2009年，基于信托財產以及自身聲譽考慮，世行在2個層級制裁程序前，再度增設初步暫停資格程序，形成了3個層級制裁程序。其中第1級制裁程序強制適用，第2級制裁程序由調查對象發(fā)起。2010年，世行牽頭組織歐洲復興、非洲、亞洲、美洲開發(fā)銀行，達成《聯(lián)合取消資格協(xié)議》，形成聯(lián)合制裁機制，即凡遭受協(xié)議內任意1家銀行給予的大于1年制裁期的實體，將自動被其他簽約銀行給予同樣的制裁對待，即自動被取消參與貸款項目的資格?？傊苤撇脤嶓w會受到聯(lián)合制裁，且其遭受制裁的結果還將被發(fā)布于世行“禁令黑名單”上，進而成為后續(xù)開展業(yè)務的阻礙［3］。縱觀國際鐵路項目招標，很多項目招標文件上會直接要求投標企業(yè)未受到世行制裁，至少投標期間不在世行制裁期限內，因此制裁造成的后果對受制裁實體的影響極為嚴重。

2.2 制裁主體

世行制裁主體范圍廣泛，不僅承接世行項目的企業(yè)實體與個人在制裁管控范圍內，由項目衍生的借款人、投標人、供應商、承包商與代理人、分包商、顧問團隊以及服務商等人員同樣在制裁管控范圍內。在實操層面，不但合同項中被調查人的實體在制裁管控范圍內，被調查人的其他實體也在制裁管控范圍內，甚至當被調查的高管、直接負責人采取逃逸甚至死亡等極端方式企圖逃避責任時，世行制裁體系也早有預判，即被調查人之繼承人或財產受讓人，接替其承擔制裁。因此，在中國鐵路“走出去”戰(zhàn)略背景下，當境外鐵路項目合同或發(fā)布的招標文件上明文標注“世行審計權”條款、“世行不當行為定義”條款、“披露要求”條款等內容時，該國際鐵路項目合同與國際鐵路招投標項目必然在世行制裁體系管控范圍內［4］。

2.3 制裁程序

世行制裁體系對被調查對象執(zhí)行嚴格的制裁程序（見圖1），以保證制裁決定的合理合法。其做法通常為通過2級程序，決定對被控方是否進行制裁以及進行何種制裁。具體程序為：INT牽頭組織，由SDO對制裁案件中被調查對象展開初審及發(fā)出制裁通知書［5］。如果被調查對象針對控訴提出異議或抗訴，則制裁案件會轉交至世行制裁委員會，由其做出最終裁判。被調查對象也可尋求和解，但需在世行制裁委員會發(fā)布最終裁判前與廉政局達成和解。一旦和解達成，在后續(xù)的和解約定履行中，簽署雙方須恪守條約，在后續(xù)項目投標與執(zhí)行過程中，不可再發(fā)生違規(guī)行為。

圖1 世界銀行制裁程序

2.4 制裁措施

當前國際鐵路項目中，世行制裁體系主要采取以下6種制裁方式，不僅針對受制裁企業(yè)，還延伸至其繼受者與轉讓者［6］。

（1）附解除條件式的取消資格（Debarment with Conditional Release）：即受世行制裁實體在制裁期限內被取消參與世行項目資格。當且僅當受制裁期屆滿且完成受制裁時被附加特定條件的，才可被最終解除制裁。

（2）取消資格（Debarment）：即受世行制裁實體在既定期限內被取消參與世行相關資助項目資格。

（3）附條件免于取消資格（Conditional Non-Debar?ment）：即世行要求受制裁實體于限定期內完善自身合規(guī)體系或完成世行制定的條件時，即可免于取消資格或免于被鎖定在黑名單中。

（4）永久或無限期取消資格（Permanent Debar?ment）：世行評估被制裁實體無法滿足條件時，可直接對其（包括受世行制裁實體控制的其他企業(yè)實體）采取無限期取消資格的制裁。

（5）譴責信（Letter of Reprimand）：即世行對違規(guī)企業(yè)實體情節(jié)輕微的違規(guī)行為，采取發(fā)送譴責信的方式予以訓誡。

（6）補償與其他救濟（Restitution and other Reme?dies）：即世行要求被制裁實體針對違規(guī)行為支付相應賠償金與相關補救措施。

綜上所述，當前世行制裁體系中，可制裁行為與制裁對象范圍不斷拓展，且制裁措施、規(guī)則體系與運行流程都極為復雜，與我國同類法律運行規(guī)則差異顯著，制裁引發(fā)的后果也極為嚴重［7］。因此，中國鐵路“走出去”戰(zhàn)略下的中資鐵路企業(yè)，應嚴肅對待、合法合規(guī)開展各項業(yè)務。

3 世行制裁境外鐵路項目風險分析

3.1 境外中資企業(yè)被制裁統(tǒng)計

世行制裁系統(tǒng)公布的2009—2020財年數據顯示，全球636個遭受其“取消資格”制裁的實體（不包括聯(lián)合制裁及所在子企業(yè)牽連制裁）中，我國占62個，鐵路相關企業(yè)12家，其中90%為建設施工企業(yè)（58家）。我國受制裁企業(yè)數量由2017年的21家，增加至2018年的44家，2019年高達89家。截至2020年5月15日，共計255家中資企業(yè)受到世行制裁（如加上關聯(lián)企業(yè)數量高達700家）。根據《世界銀行制裁體系年度報告》（2020年度），截至2021年1月，多達152家中資企業(yè)與個人被列入“禁止合作企業(yè)和個人名單”（List of Ineligible Firms and Individuals，又稱世行制裁黑名單），其中被制裁的中資企業(yè)已經超過800家［8-9］。

世行自1999年正式對實體展開制裁后，中資企業(yè)國際化經營一直面臨世行制裁風險。據《世界銀行制裁體系年度報告》分析可知，中資企業(yè)受世行制裁可追溯至2009年，并在后續(xù)11年里，因不合規(guī)（包括脅迫、阻礙、合謀、欺詐等）而受到制裁的企業(yè)數量逐年攀升，即使大型企業(yè)也在所難免。2009—2020財年《世界銀行制裁體系年度報告》顯示，受制裁中資企業(yè)中，51.5%為大型國有企業(yè)，39.3%為上市公司［10］。中國鐵路“走出去”戰(zhàn)略下，應厘清制裁因素、規(guī)避制裁風險。

3.2 世行制裁風險因素

世行制裁體系針對其管控范圍內的主體，明確提出了在世行融資項目的整個采購及后續(xù)合同履行過程中，均應恪守“最高道德標準準則（highest standard of ethics）”，不可出現任何欺詐、腐敗行為。然而境外鐵路項目面臨世行制裁的風險因素遠不止這2類。

《世界銀行制裁體系年度報告》公布的2009—2020財年給予中資企業(yè)制裁因素中，欺詐占比高達69.1%，是最大風險因素；其余依次為：腐敗占比15.2%、共謀占比14.0%、阻礙占比1.2%、脅迫占比0.4%。中資企業(yè)境外項目受世行制裁風險因素統(tǒng)計見表2，此類不合規(guī)背后的風險因素作為世行制裁中資企業(yè)的主要原因，同樣值得境外鐵路項目借鑒。我國鐵路企業(yè)在開拓國際鐵路市場、建設國際鐵路項目的過程中，理應針對這5類風險因素展開研究，建立一套適合自身的合規(guī)管理體系。

表2 中資企業(yè)境外項目受世行制裁風險因素統(tǒng)計

3.3 境外鐵路項目合規(guī)經營困境

中國鐵路“走出去”戰(zhàn)略中，隨著世行制裁更加嚴厲，合規(guī)經營與管理要求更高。一旦受到制裁，不僅承受罰款、損壞聲譽，還波及整體行業(yè)形象，影響中國鐵路高質量發(fā)展。面對潛在的世行制裁風險，推動并確保中資企業(yè)合規(guī)經營管理引起了國家層面的重視，《企業(yè)境外經營合規(guī)管理指引》《合規(guī)管理體系指南》等合規(guī)管理文件頒行，將合規(guī)管理要求擴展到諸多行業(yè)。然而這些文件都不是專門針對鐵路企業(yè)境外經營制定的，境外鐵路項目還需要認真學習、了解世界銀行制裁體系，研究出一套適宜自身的合規(guī)管理方式。

4 建議

4.1 加大對外合作，積極融入國際合規(guī)體系

境外鐵路項目建設不是孤立的項目建設，而是一次對外交流合作與投資。

（1）應強化與項目周邊國家、地區(qū)和國際組織的合作，力爭在反腐敗打擊、合規(guī)執(zhí)法、司法協(xié)助、資產追回等方面形成一種伙伴協(xié)作關系，構建起多邊合規(guī)合作機制。

（2）積極融入國際合規(guī)體系，執(zhí)行以經濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的《跨國公司行為準則》，積極參與OECD組織的各類國家聯(lián)絡點活動，成為合規(guī)體系規(guī)則的制定者。在繼續(xù)推動中美、中加、中澳等與發(fā)達國家的雙邊合規(guī)合作外，還應注重與“一帶一路”沿線發(fā)展中國家合規(guī)協(xié)作關系的構建。在境外鐵路項目合規(guī)調查事項中，借助聯(lián)合偵查、民事及行政調查與訴訟審理，建立信息反饋與合作關系，在監(jiān)管中資鐵路企業(yè)不合規(guī)現象的同時，提升我國國際合規(guī)能力與國際合規(guī)審查話語權，為“中國高鐵”保駕護航［11］。

（3）深化與國際非政府組織的聯(lián)動，通過多種形式（包括適時邀請國際非政府組織參觀境外鐵路項目基礎設施施工現場）強化宣傳報道，加大國際品牌與形象推廣力度，樹立起“誠信合規(guī)的中國鐵路企業(yè)標識”。

4.2 構建合規(guī)體系，強化自身涉外法規(guī)建設

積極對外合作的同時，中資鐵路企業(yè)需要做好自身合規(guī)建設。當前，國家層面頒行的眾多合規(guī)監(jiān)管法律主要是針對大類企業(yè)行為，并不完全契合境外鐵路項目面臨的各項實操問題。

（1）在國家層面：應加快境外鐵路項目法規(guī)體系建設，組織開展我國鐵路企業(yè)境外合規(guī)經營的立法體系搭建工作。建立起中國鐵路“走出去”過程中，境外經營不合規(guī)行為的一系列事先預防與事后懲罰機制。

（2）在企業(yè)自身層面：更應主動作為，做到先內部核查，再開展經營。確保在企業(yè)內部建立一套行之有效、適宜自身的境外鐵路項目合規(guī)經營辦法與合規(guī)評估標準，聯(lián)動境內法規(guī)與境外監(jiān)管，綜合管理我國鐵路企業(yè)境外經營行為，促進境外鐵路項目合規(guī)管理水平的提升。

當前，我國眾多企業(yè)已經開始自身合規(guī)經營管理工作。中國鐵路工程集團有限公司（簡稱中國中鐵）制定實施了《中國中鐵海外業(yè)務合規(guī)管理指引》與《中鐵國際集團有限公司合規(guī)手冊》，甚至根據自身業(yè)務范圍內的案例，整編形成了《中鐵國際集團合規(guī)案例匯編》。中鐵國際集團有限公司所有員工簽署了境外業(yè)務合規(guī)承諾書，納入統(tǒng)一合規(guī)管理范疇。中國交通建設集團有限公司（簡稱中交集團）則通過大力調研、對標，檢索自身合規(guī)風險較高的業(yè)務與關鍵環(huán)節(jié)；嚴格監(jiān)管機制，建立單獨的合規(guī)管理體系；細化合規(guī)審批權限，合規(guī)風險分級分類應對；源頭把控，實行員工自查、部門負責人監(jiān)督、合規(guī)官審查與合規(guī)官相互交叉抽檢，形成4道合規(guī)監(jiān)管防火墻，建立起全員參與、職責明晰、全程監(jiān)管的合規(guī)管理體系。

4.3 加快數字治理，推進高新科技合規(guī)監(jiān)管

常規(guī)層面，中資鐵路企業(yè)習慣線下經營管理方式，然而隨著信息科技發(fā)展，未來線上線下一體化經營管理系統(tǒng)才是合規(guī)監(jiān)管的發(fā)展方向。

（1）通過區(qū)塊鏈、大數據、人工智能等信息技術，不僅可以優(yōu)化引導、豐富監(jiān)管手段，還能顯著提升中資鐵路企業(yè)境外經營治理能力。結合境外鐵路項目經營管理特征，系統(tǒng)分析世行制裁體系及其他行業(yè)、國家、地區(qū)合規(guī)要求與監(jiān)管方式，采用數字圖譜、自然語言處理等智能技術，根據市場、地區(qū)、國別編制合規(guī)監(jiān)管系統(tǒng)。搭建市場、地區(qū)、國別3個分支下的合規(guī)經營平臺，隨時可提供世行制裁分析、制裁程序檢索、合規(guī)監(jiān)管要求等相關服務，對不合規(guī)操作進行預警，輔助我國鐵路企業(yè)更好地識別、預警、防范制裁風險［11］。

（2）根據世行制裁體系的最新變化，更新監(jiān)管規(guī)則，定期評估分國別、地區(qū)、市場的境外項目合規(guī)運行情況，引導我國鐵路企業(yè)及時預警、規(guī)避潛在的高風險行為，更好地開展境外業(yè)務經營。

（3）借助我國鐵路企業(yè)內部信息集成與協(xié)同監(jiān)管機制，探索建立我國鐵路企業(yè)境外業(yè)務合規(guī)監(jiān)測報送制度，定期反饋報送境外鐵路項目合規(guī)經營指數與安全評估分數，提交決策至監(jiān)管部門，促進境外鐵路項目合規(guī)監(jiān)管邁向數字化、智能化、系統(tǒng)化。

4.4 提升合規(guī)意識，形成行業(yè)良性發(fā)展機制

境外鐵路項目中，競爭不僅來自中外企業(yè)之間，中資企業(yè)內部也存在競爭。我國鐵路企業(yè)海外分支機構應良性經營，避免無序、惡性競爭。國鐵集團層面應鼓勵鐵路企業(yè)借助先進技術、接軌先進管理手段，學習合規(guī)典型案例以提升境外經營水平與核心競爭力。同時，合規(guī)理念的提升需要長期建設樹立，針對我國鐵路企業(yè)的合規(guī)推廣不應停留在宣傳上，而應落實在具體經營中，要加大對合規(guī)管理的科研經費投入，注重員工尤其是境外員工合規(guī)教育培訓，配備專業(yè)的涉外法律合規(guī)團隊的同時，加快完善國際注冊合規(guī)師制度，與國際合規(guī)制度接軌，以提前應對世行制裁為代表的各類國際制裁。

5 結束語

當前，以中國中鐵、中交集團等為代表的中資鐵路企業(yè)，在境外鐵路項目中，應對世行為代表的國際制裁時，已經做出了有益探索和示范。中國鐵路“走出去”戰(zhàn)略下，我國鐵路企業(yè)不僅要熟悉世行制裁體系，還應將合規(guī)管理踐行到境外經營的每個細節(jié)處，此外，如果聯(lián)合體和咨詢機構參與項目，還需強化對第三方的盡職調查，妥善簽訂誠信合規(guī)條款，做到提前預防，及時規(guī)避和解決潛在的各類不合規(guī)行為。