章毓婷

（合肥市規(guī)劃設計研究院，安徽 合肥 230041）

1 研究背景

1.1 政策背景

國務院辦公廳于2021年7月2日印發(fā)《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟访鞔_，保障性租賃住房主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題，主要利用存量土地和房屋建設，適當利用新供應國有建設用地建設。

1.2 社會背景

南京市保障性住房一般位于城市邊緣區(qū)，其周邊城市資源較為匱乏。如果新建住區(qū)從規(guī)劃設計到建設移交再到管理運營有不同程度的紕漏，則最終影響設施的供給質量，因此，保障性住房的公共服務設施一直以來受到公眾及政府的高度關注。

2 案例選擇

各社區(qū)發(fā)展階段表現出不同的公共服務設施供給特征。通常情況下，老小區(qū)的公共服務設施供給量趨于穩(wěn)定且服務項目相對完善，其運作有許多成熟的成功模式可供分析借鑒；而新小區(qū)處于社區(qū)發(fā)展初期，其公共服務設施供給方面存在諸多問題需要分析從而避免。

1）新堯新城 住區(qū)建設緣由為城市化進程中對失地農民進行安置。整體上分片規(guī)劃、漸進建設。建設強度一般，并與其他類型住房混合，目前建設、配套及入住均為成熟階段。供給方面為用地為劃撥，區(qū)政府背景開發(fā)商建設，產權移交街道。

2）蓮花村 住區(qū)建設緣由以對失地農民進行安置為主要目的，并包含少量城市更新城市居民與低收入人群。整體上統(tǒng)一規(guī)劃、央企及區(qū)級國資平臺集中建設。建設強度較高，較其他類型住宅相對獨立，目前配套及入住為中期階段。供給方面為用地劃撥，開發(fā)商分為區(qū)政府背景開發(fā)商與央企中冶集團，產權分別為移交與自持。

3）丁家莊 住區(qū)建設緣由為對城市更新過程中城市居民以及低收入人群進行安置。整體上強有力統(tǒng)一規(guī)劃、市級國資平臺集中建設，建設強度較高，較其他類型住宅相對獨立，目前配套及入住為初期階段。供給方面為用地劃撥，市政府背景開發(fā)商建設，公益性設施產權移交，經營性設施部分自持，對整體經營性設施進行監(jiān)管。

3 供給特征對比分析

3.1 共性與差異

從早期社區(qū)新堯新城到近期的丁家莊，社區(qū)級與基層級設施從規(guī)劃到落實是一個逐漸受到重視的過程，通過對比分析可得出相應的共性和差異。

3.1.1 共性

1）設施建設規(guī)模 設施分級基本合理，但都缺乏社區(qū)級居家和社區(qū)日間照料設施。面積上商業(yè)設施都遠超標準，其他設施大部分不達標。

2）設施空間布局 交通可達性較好，布局總體基本合理；社區(qū)級設施的規(guī)劃控制明顯好于基層社區(qū)級設施；大部分基層社區(qū)設施只能從門面房和其他閑置用房調劑而來。

3）設施空間環(huán)境 通過調劑門面房而來的養(yǎng)老和社區(qū)級服務設施通常缺乏無障礙設計；獨立占地的設施由于有明確的產權和使用權方，通常空間環(huán)境較好。

4）設施管理運營 由部門（如教育、衛(wèi)生）歸口管理的公共服務設施依賴于部門的投入和重視程度，盡管很多設施面積不達標、用地緊張，但目前總體運營較好。大型集中商業(yè)設施都由開發(fā)建設機構擁有產權，負責業(yè)態(tài)選擇和招商運營。

3.1.2 差異

1）設施建設規(guī)模 最早建設的新堯新城沒有獨立的社區(qū)中心，缺乏公共文化和體育設施，但后來建設的蓮花村和丁家莊均有。面積上，蓮花村社區(qū)級設施中派出所和社區(qū)養(yǎng)老院超標；新堯新城基層級居家養(yǎng)老服務設施保障較好甚至超標。

2）設施空間布局 ①社區(qū)級設施，新堯新城社區(qū)級設施過于考慮和交通干道的結合，服務半徑不夠合理，蓮花村和丁家莊社區(qū)級商業(yè)服務設施均兼顧了交通可達性和服務半徑的關系，但是公益性社區(qū)服務設施較為偏僻；②基層社區(qū)級設施，蓮花村的基層級設施中大部分使用的是比較偏僻的門面房，難以形成有活力的基層社區(qū)中心，丁家莊基層級設施盡管也是從門面房中調劑而來，但是由于商業(yè)門面房規(guī)劃緊湊，從而避免了蓮花村的問題，新堯新城基層級設施利用的門面房都緊鄰城市支路，此外調劑了一些住區(qū)內部的底層住宅作為基層設施，使用較方便。

3）設施空間環(huán)境 新堯新城和蓮花村的大量門面房缺乏專業(yè)化管理，空間環(huán)境雜亂無序；丁家莊則由于市級安居集團下屬資產管理公司專門管理，空間環(huán)境保持良好?？傮w上統(tǒng)一規(guī)劃建設的蓮花村和丁家莊基層級設施的空間環(huán)境比沒有通過統(tǒng)一規(guī)劃的新堯新城要好。

4）設施管理運營 ①公益性設施，新堯新城公益性設施投入使用時間最長，經營地更為成熟一些，特別是形成政府和非政府機構之間的良性合作運營機制，如居家養(yǎng)老運作良好，蓮花村和丁家莊由于入住時間短，未出現運營良好的養(yǎng)老、文化體育等設施；②商業(yè)設施，對于分散的沿街門面房商業(yè)，新堯新城和蓮花村沒有專門的經營理念，只是簡單的租賃關系，雖然滿足了一部分市場需求，但空間環(huán)境比較雜亂無序，丁家莊則對此進行與集中基層級設施類似的招商策略，試圖使業(yè)態(tài)和空間環(huán)境處于比較合理的平衡狀態(tài)。

3.2 成因機制

3.2.1 共性機制

1）規(guī)劃控制保證社區(qū)級公共設施配置基本合理 蓮花村與丁家莊均有統(tǒng)一規(guī)劃、獨立占地、集中建設的社區(qū)級中心，從現狀調研來看，除了新標準增加的服務功能外，雖然規(guī)模離標準規(guī)定有一定差距，但項目類型基本齊全，尤其是蓮花村的社區(qū)級中心選址在河流旁，整體環(huán)境較好，將來可以形成活力集聚的社區(qū)場所。

2）經營性商業(yè)設施規(guī)模遠超標準 新堯新城商業(yè)設施規(guī)模較大的主要原因是與普通商品房混合開發(fā)，而蓮花村與丁家莊的開發(fā)商在規(guī)劃初期就考量投資平衡，尤其是蓮花村東部3個基層社區(qū)以及丁家莊社區(qū)。盡管蓮花村商業(yè)設施的布局值得推敲，但其總建筑量遠遠超過標準規(guī)定的上限。

3）缺乏基層社區(qū)級設施規(guī)劃和引導 雖然蓮花村與丁家莊均屬于近幾年建設發(fā)展的大型保障房住區(qū)，但其與新堯新城一樣缺少基層社區(qū)級設施規(guī)劃。除了還未投入使用的丁家莊山水園基層社區(qū)外，3個社區(qū)的基層級社區(qū)設施均通過調整街道及社區(qū)資產而獲得。雖然大部分設施已有落實空間，但普遍存在規(guī)模不達標以及整體空間環(huán)境不符合使用需求的問題。

4）公益性設施等總體運營較好 盡管不同開發(fā)機制會造成不同的產權劃分，但是不論公益性設施的產權是否歸屬于相應的管理方，一旦投入使用其運營狀況主要與管理方相關，因此通過一段時間的籌備管理，在社區(qū)、教育局以及衛(wèi)生局的運作下，公益性設施的運營情況普遍符合標準設定內容。

5）由于責任權利不夠清晰，準公益性的文化、體育設施等總體運營較差 從現狀調研看，滿足標準規(guī)模、服務功能規(guī)定的設施寥寥無幾?，F狀管理方通常為社區(qū)，但社區(qū)并未獲得相應的設施空間，因此大部分基層級設施只能在本就面積緊張的社區(qū)服務站中劃出一間用房作為設施空間，同時基層社區(qū)由于人員緊張，勉強能承擔大量的基礎性服務，無力顧及文化與體育設施的運作。

3.2.2 差異機制

1）發(fā)展階段 新堯新城、蓮花村、丁家莊分別處于社區(qū)發(fā)展的成熟、中期及初期階段。住宅配套設施普遍建設遲滯并處于運營籌備期，因此3個社區(qū)設施運營狀況有比較明顯的差異，新堯新城作為成熟的社區(qū)，目前所有的設施均有較好程度的服務項目，并在養(yǎng)老設施、社區(qū)學校實現了與非政府機構的良好合作。相比之下，蓮花村與丁家莊的設施則由于社區(qū)成立時間短，既沒有設施空間，基層人員工作重點又處于社區(qū)基礎信息的收集與管理階段。

2）空間區(qū)位 新堯新城臨近新港開發(fā)區(qū)，并與商品房小區(qū)相融合，因此，一方面轄區(qū)內企業(yè)為基層級設施的運作提供一定的資金捐助，另一方面存在設施共享的機會。蓮花村與丁家莊用地相對獨立，周邊配套薄弱，居民生活的運轉完全依賴社區(qū)設施，設施一旦缺乏或運作不良將直接影響居民的生活水平，但蓮花村相比丁家莊有地鐵站點，對其交通、商業(yè)形成較好支撐。

3）規(guī)劃作用 具有統(tǒng)一規(guī)劃的蓮花村與丁家莊社區(qū)級層面的服務設施類型齊全，盡管存在建設遲滯的現象，但其獨立用地、集中建設的設施整體空間環(huán)境品質較高，不僅符合使用功能，同時容易形成具有明顯社區(qū)核心的公共場所。而新堯新城由于缺乏針對性的規(guī)劃設計，普遍缺乏社區(qū)級設施供給，現僅有的設施也是分散布局，而已漸趨固定的用地難以調整出合適的地塊用于欠缺設施的建設。

4）建設機制 建設機制包括用地獲取方式、開發(fā)商以及設施產權歸屬。3個社區(qū)的用地均為行政劃撥，但開發(fā)商不同，直接影響到基層設施劃撥與移交環(huán)節(jié)。新堯新城、蓮花村西部兩個基層社區(qū)以及丁家莊分別由區(qū)級、市級國資平臺進行規(guī)劃建設，新堯新城大部分基層級設施是從街道資產用房中進行調整，大部分產權為社區(qū)所有，部分歸屬于街道，設施的面積調整供應相對靈活，流程簡易。蓮花村西部兩個基層級設施也由街道劃撥用房而來，其中的金穗花園剛成立，另一個清荷北園設施的面積也有較高的保證；丁家莊雖然大量的商鋪規(guī)劃處于投資平衡的考量階段，但當社區(qū)需要相應設施時可從商鋪或物業(yè)用房中進行調換。

蓮花村東部3個基層社區(qū)為央企中冶集團規(guī)劃建設，不僅是嘉園和南苑，包括入住最早的北苑，設施面積相對充裕，設施的產權屬于中冶集團，且這3個基層社區(qū)相對入住較晚。

4 規(guī)劃設計改善策略

1）住區(qū)規(guī)劃以中度及以上強度為原則縮小社區(qū)尺度 設施的供給規(guī)模按照人口規(guī)模確定布點數量和建設，同等規(guī)模人口條件下，不同建設強度形成不同的社區(qū)尺度，如圖1所示。在同等滿足設施依托城市交通要求條件下，低密度社區(qū)居民中近2/3不在服務范圍內，造成其使用不便而對設施產生負面評價。

圖1 同等規(guī)模人口下不同社區(qū)尺度受設施輻射情況

2）低密度社區(qū)設施布點強調步行系統(tǒng)結合 低密度社區(qū)由于在同等人口規(guī)模下社區(qū)尺度過大，若強調依托城市交通則使得設施服務效益大打折扣，因此在低密度社區(qū)應以盡可能擴大服務范圍為設施布點原則，此時應強調設施空間與社區(qū)步行系統(tǒng)的緊密契合，以創(chuàng)造與高密度社區(qū)不同的空間系統(tǒng)及結構。

3）適當降低設施規(guī)模，突出居民主要需求 調研分析發(fā)現居民對設施不滿意的主要原因多為設施供給規(guī)模不足，因此在設施供給緊張的整體環(huán)境下，應首先保證全部類型設施有空間布點。尤其對于缺乏規(guī)劃布點的已建成社區(qū)，一方面可降低各類型設施的供給規(guī)模，另一方面將功能接近的設施進行空間上的重疊，通過管理達到不同時間段供給不同類型設施，例如文化活動室與基層社區(qū)中心的居民學校、體育活動站與基層社區(qū)中心的老年活動中心，但應避免現實中可能出現的用房掛牌卻無設施及服務項目的狀況。

4）社區(qū)級設施必須專門規(guī)劃、統(tǒng)一設計 社區(qū)級設施由于存在類型眾多、建筑規(guī)模較大、對空間需要針對性設計等現實因素，設施布點、設計應在規(guī)劃設計階段作為設計要點之一。一方面，由于社區(qū)級設施不同于基層級，其規(guī)模及功能對空間有特殊需求，使得其通過用房調整的途徑較為困難；另一方面，社區(qū)級設施通過建筑組合、功能結合、景觀一體化設計等手段，不僅居民使用方便且易形成社區(qū)的活力核心空間。此外，規(guī)劃設計階段應考慮到隨著時代的發(fā)展，公共服務設施體系將不斷完善，為可能新增的服務項目預留建筑面積，實際運營可作為商業(yè)設施，待到需要時撥出。但需要注意的是，這部分商業(yè)設施的產權屬于街道才能實現功能轉換。

5）基層級設施不必單獨建設 基層級設施不必單獨劃地建設，由于其總體建筑規(guī)模不大，對建筑空間的要求不高，可規(guī)劃在小區(qū)核心位置的住宅底層，如新堯青田雅居與翠林山莊。同時，通過場地設計獲得良好的具有活力的內向型社區(qū)公共空間。

5 結語

未來公共服務設施的供給應加強前期對社區(qū)規(guī)模、住房類型、居民個人屬性的統(tǒng)計歸納，根據需求量體裁衣，在建設規(guī)模、設施運營重點、服務項目調整上做到按需供給。