文/中國城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司 趙竹君

0 引言

“候鳥人群”指每年秋冬季節(jié)前往氣候溫暖的南方地區(qū)，春夏季節(jié)返回北方地區(qū)，不以旅游為目的且居住時間超過半個月的人群，其流動特征類似于候鳥遷徙，屬于較為特殊的一類流動人口。目前我國“候鳥人群”的主要目的地是海南、廣東、廣西和云南地區(qū)，尤以海南三亞居多（見圖1）。2017年10月1日至2018年4月30日，在瓊“候鳥”數(shù)達(dá)164.77萬人，約為海南戶籍人口總數(shù)的17%，其中三亞“候鳥”數(shù)達(dá)41萬人，約占全省“候鳥”總數(shù)的25%。

1海南三亞“候鳥人群”（圖片來源：網(wǎng)絡(luò)）

海南由于承接過多流動人口而引發(fā)的社會矛盾和問題不斷涌現(xiàn)，并成為治理難題，包括固定的戶籍制度與流動的社會保障需求之間的矛盾、有限的公共服務(wù)設(shè)施與起伏變化較大的淡旺季需求之間的矛盾、個稅繳納地與公共服務(wù)設(shè)施供給地之間的矛盾及“半年經(jīng)濟(jì)”導(dǎo)致的市場失靈問題等。

我國目前有關(guān)“候鳥人群”公共服務(wù)設(shè)施配置的研究包括“候鳥式”養(yǎng)老給城市設(shè)施帶來的負(fù)外部性研究、“候鳥人群”的生活狀況研究及養(yǎng)老質(zhì)量研究等社會問題類研究，還包括體育設(shè)施建設(shè)類研究和公共管理政策類研究，基于規(guī)劃角度的公共服務(wù)設(shè)施配置研究較少。

1 “候鳥人群”需求特征及公共服務(wù)設(shè)施配置矛盾

對于大多數(shù)城市，尤其是人口流入量小的城市而言，“候鳥人群”帶來的“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”仍具有較大吸引力。正視“候鳥人群”的需求，積極完善公共服務(wù)設(shè)施供給，有助于樹立城市品牌，促進(jìn)市場繁榮。研究這一群體的需求特征并提出規(guī)劃策略，有助于優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施供給，進(jìn)行更為有效的社會治理。

1.1 “候鳥人群”需求特征

除季節(jié)性和暫住性外，“候鳥人群”一般還具有高齡、低消費(fèi)的特征，能在城市間進(jìn)行季節(jié)性往返的主要是處于離退休年齡、身體條件較好的人群，一般為55～74歲之間的老年人。而我國老齡化具有“未富先老”的特征，故老年人的消費(fèi)意愿與消費(fèi)能力較低，在出行、游憩、社交活動、醫(yī)療等方面更依賴政府提供的公共服務(wù)設(shè)施，如公共交通、城市公園、文化體育場館等。

1.2 公共服務(wù)設(shè)施配置矛盾

隨著“候鳥人群”的遷入，三亞等典型城市的公共資源多旺季不足、淡季閑置，存在明顯的供需結(jié)構(gòu)矛盾，且各類公共服務(wù)設(shè)施作為固定的城市物質(zhì)空間難以形成相應(yīng)的彈性調(diào)節(jié)機(jī)制。隨著老齡化程度加深、人民生活水平提高及人口流動性增強(qiáng)，“候鳥人群”的“隊(duì)伍”將愈加壯大，面臨的公共服務(wù)設(shè)施配置問題也將更加嚴(yán)峻。

2 規(guī)劃策略

2.1 設(shè)置公共服務(wù)設(shè)施保障系數(shù)，提升供給能力

公共服務(wù)設(shè)施的配置往往依據(jù)常住人口規(guī)模進(jìn)行測算，而“候鳥人群”的停留時間為1個月至半年不等，不能被納入常住人口進(jìn)行統(tǒng)計。因此，在進(jìn)行設(shè)施規(guī)劃時可根據(jù)現(xiàn)狀情況或規(guī)劃目標(biāo)設(shè)置不同的保障系數(shù)，以提供更集約有效的公共服務(wù)資源。

公共服務(wù)設(shè)施包括機(jī)關(guān)團(tuán)體設(shè)施、科研設(shè)施、文化設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施、教育設(shè)施、體育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、社會福利設(shè)施等，就與“候鳥人群”需求的關(guān)聯(lián)度而言，醫(yī)療設(shè)施和養(yǎng)老設(shè)施的關(guān)聯(lián)度最高，其次是體育設(shè)施和文化設(shè)施，其余幾類設(shè)施與“候鳥人群”需求的關(guān)聯(lián)度較低。

2.1.1 醫(yī)療設(shè)施及養(yǎng)老設(shè)施

在醫(yī)療設(shè)施方面，雖然“候鳥人群”一般為身體條件較好的老年人，但無法避免一些慢性疾病與突發(fā)狀況。因此在建設(shè)自貿(mào)港的目標(biāo)下，海南應(yīng)把保障公共衛(wèi)生與醫(yī)療救護(hù)能力放在首要位置，尤其是綜合醫(yī)院和急救中心的設(shè)置，宜根據(jù)具體情況合理提高保障系數(shù)。

在養(yǎng)老設(shè)施方面，我國養(yǎng)老模式以居家養(yǎng)老為主、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔，成本更低的居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老對老年人、家庭和社會而言都是更合適的選擇。因此，可鼓勵“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的發(fā)展模式，將市場化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)院功能相結(jié)合；可鼓勵在居住用地中增加養(yǎng)老設(shè)施，如老年康復(fù)中心、老年俱樂部、老年大學(xué)、老年心理咨詢服務(wù)中心等；可在商業(yè)服務(wù)用地設(shè)置營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，以適應(yīng)不斷變化的市場需求。

2.1.2 體育設(shè)施

“候鳥人群”多為身體健康狀況較好的老年人，其季節(jié)性遷移也是為了追求更好的空氣質(zhì)量與戶外環(huán)境，對體育健身設(shè)施往往有較高需求。此外，他們多為價格敏感人群，傾向于選擇公園、球場等政府提供的免費(fèi)或低消費(fèi)活動設(shè)施。因此，“候鳥人群”較多的地區(qū)，體育設(shè)施的服務(wù)人口應(yīng)按常住人口的1.2～1.3倍進(jìn)行測算，不同功能片區(qū)宜設(shè)置不同的保障系數(shù)，城市核心區(qū)可適當(dāng)縮減，城市邊緣區(qū)可適當(dāng)提高。

在體育設(shè)施的類型上，應(yīng)重視全民健身設(shè)施的建設(shè)，如體育公園、社區(qū)健身中心等。且服務(wù)半徑比場地規(guī)模更重要，公園綠地、廣場應(yīng)配置7%以上的體育運(yùn)動場地，努力打造“5～15min健身圈”，推行公共體育設(shè)施免費(fèi)或低收費(fèi)開放。

2.1.3 文化設(shè)施

“候鳥人群”空閑時間較多，受教育程度普遍較高，往往有較強(qiáng)的社會交往意愿和文化活動需求。增加不同地區(qū)“候鳥人群”之間及“候鳥人群”與當(dāng)?shù)厝酥g的文化交流，既有助于其適應(yīng)遷入地的生活環(huán)境與社會習(xí)俗、消解當(dāng)?shù)鼐用駥ν鈦砣藛T的排斥隔閡、促進(jìn)社會和諧，又能通過活動疏解思鄉(xiāng)情緒，增強(qiáng)“候鳥人群”對遷入地的歸屬感，延長其停留時間，緩解“半年經(jīng)濟(jì)”的矛盾。

因此，文化設(shè)施的服務(wù)人口宜按常住人口的1.0～1.2倍進(jìn)行測算。在面向兒童和老年人的基層公共文化設(shè)施中，可設(shè)置多功能活動、排練、輔導(dǎo)培訓(xùn)、圖書閱覽等功能，并鼓勵街道和社區(qū)在戶外組織文藝表演、展覽展示等活動，搭建交流平臺，展現(xiàn)對“候鳥人群”的精神關(guān)懷。

2.2 合理規(guī)定用地兼容性，提升設(shè)施靈活性

各類公共服務(wù)設(shè)施面向的服務(wù)人群不同，不同服務(wù)人群的人口數(shù)也受多因素影響，變化莫測，如各階段的教育設(shè)施和養(yǎng)老設(shè)施配置需參照的學(xué)齡人口數(shù)和老年人口數(shù)與出生率、生育政策、老齡化階段等息息相關(guān)。在城市規(guī)劃中人口預(yù)測是一項(xiàng)難題，更難以對各年齡段的人口進(jìn)行細(xì)分測算。提高公共服務(wù)設(shè)施用地的使用效率、增強(qiáng)用地彈性就變得尤為重要，主要包括調(diào)整細(xì)分程度、提高用地兼容性、預(yù)留彈性用地及促進(jìn)街坊整體開發(fā)等方式。

1）構(gòu)建多元混合的公共服務(wù)設(shè)施 將公共服務(wù)設(shè)施集中設(shè)置、混合布局，提供一站式社區(qū)生活服務(wù)，可在用地集約的情況下服務(wù)更多的人口。其中文化與體育功能可復(fù)合利用、毗鄰建設(shè)，有條件的情況下結(jié)合文創(chuàng)功能與公園綠地等形成較強(qiáng)的設(shè)施吸引力，提高使用效率。

2）提高公共服務(wù)設(shè)施用地兼容性 可鼓勵居住、商業(yè)服務(wù)用地兼容公共服務(wù)設(shè)施，例如《武漢市規(guī)劃用地兼容性規(guī)定》（武土資規(guī)規(guī)〔2015〕2號）提出了各類用地允許兼容、有條件兼容、完全兼容、禁止兼容的具體要求。此外，推行建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施的容積率獎勵政策也有助于增強(qiáng)規(guī)劃彈性，應(yīng)對未來的不確定性。

3）制定閑置存量用地鼓勵政策 鼓勵閑置存量用地作為營利性或非營利性服務(wù)設(shè)施使用，支持企業(yè)與社會團(tuán)體參與，盤活存量用地。

2.3 加強(qiáng)制度建設(shè)，完善社會服務(wù)體系

盡管目前異地醫(yī)療報銷制度已日趨完善，但各地的醫(yī)療保險標(biāo)準(zhǔn)各不相同，異地就醫(yī)仍有諸多不便。為進(jìn)一步完善醫(yī)療保險制度，應(yīng)通過建立友好城市等方式，加快推進(jìn)異地養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度的建設(shè)和完善。

“候鳥人群”中有大量經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等方面的退休專家及學(xué)者，用好這些“候鳥人才”既是有效緩解社會矛盾、推動城市發(fā)展的必然要求，又是建設(shè)海南自貿(mào)港的現(xiàn)實(shí)需要。

此外，應(yīng)建立異地勞務(wù)對接平臺，做好旺季養(yǎng)老、醫(yī)護(hù)、家政等勞務(wù)人員的對接，既可提升遷入地城市的養(yǎng)老服務(wù)水平，提高市場活躍度，又可改善遷出地的市場低迷情況，使社會整體效能最大化。

3 結(jié)語

公共服務(wù)資源包括基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)兩類。保障基本公共服務(wù)（醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、文化等）是優(yōu)化“候鳥人群”管理工作的重中之重，應(yīng)由“政府托底”，滿足當(dāng)?shù)厝撕汀昂蝤B人群”的基本生活需求；對非基本公共服務(wù)應(yīng)采取“鼓勵市場參與”的策略，積極發(fā)展多樣化的專業(yè)服務(wù)，如老年大學(xué)、老年會所、老年公寓等，滿足當(dāng)?shù)厝思啊昂蝤B人群”發(fā)展型、享受型的服務(wù)需求。

無論是解決“候鳥人群”造成的社會問題，還是吸引他們停駐以發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，都需細(xì)化定量研究。利用大數(shù)據(jù)建立“候鳥人群”信息的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)管理平臺，及時有效地了解“候鳥人群”的基本動態(tài)及生活需求，從而更有針對性地提供公共服務(wù)，引入相關(guān)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)市場良性發(fā)展。