文/中國城市發(fā)展規(guī)劃設計咨詢有限公司 趙竹君

0 引言

“候鳥人群”指每年秋冬季節(jié)前往氣候溫暖的南方地區(qū)，春夏季節(jié)返回北方地區(qū)，不以旅游為目的且居住時間超過半個月的人群，其流動特征類似于候鳥遷徙，屬于較為特殊的一類流動人口。目前我國“候鳥人群”的主要目的地是海南、廣東、廣西和云南地區(qū)，尤以海南三亞居多（見圖1）。2017年10月1日至2018年4月30日，在瓊“候鳥”數(shù)達164.77萬人，約為海南戶籍人口總數(shù)的17%，其中三亞“候鳥”數(shù)達41萬人，約占全省“候鳥”總數(shù)的25%。

1海南三亞“候鳥人群”（圖片來源：網(wǎng)絡）

海南由于承接過多流動人口而引發(fā)的社會矛盾和問題不斷涌現(xiàn)，并成為治理難題，包括固定的戶籍制度與流動的社會保障需求之間的矛盾、有限的公共服務設施與起伏變化較大的淡旺季需求之間的矛盾、個稅繳納地與公共服務設施供給地之間的矛盾及“半年經(jīng)濟”導致的市場失靈問題等。

我國目前有關“候鳥人群”公共服務設施配置的研究包括“候鳥式”養(yǎng)老給城市設施帶來的負外部性研究、“候鳥人群”的生活狀況研究及養(yǎng)老質(zhì)量研究等社會問題類研究，還包括體育設施建設類研究和公共管理政策類研究，基于規(guī)劃角度的公共服務設施配置研究較少。

1 “候鳥人群”需求特征及公共服務設施配置矛盾

對于大多數(shù)城市，尤其是人口流入量小的城市而言，“候鳥人群”帶來的“銀發(fā)經(jīng)濟”仍具有較大吸引力。正視“候鳥人群”的需求，積極完善公共服務設施供給，有助于樹立城市品牌，促進市場繁榮。研究這一群體的需求特征并提出規(guī)劃策略，有助于優(yōu)化公共服務設施供給，進行更為有效的社會治理。

1.1 “候鳥人群”需求特征

除季節(jié)性和暫住性外，“候鳥人群”一般還具有高齡、低消費的特征，能在城市間進行季節(jié)性往返的主要是處于離退休年齡、身體條件較好的人群，一般為55～74歲之間的老年人。而我國老齡化具有“未富先老”的特征，故老年人的消費意愿與消費能力較低，在出行、游憩、社交活動、醫(yī)療等方面更依賴政府提供的公共服務設施，如公共交通、城市公園、文化體育場館等。

1.2 公共服務設施配置矛盾

隨著“候鳥人群”的遷入，三亞等典型城市的公共資源多旺季不足、淡季閑置，存在明顯的供需結(jié)構(gòu)矛盾，且各類公共服務設施作為固定的城市物質(zhì)空間難以形成相應的彈性調(diào)節(jié)機制。隨著老齡化程度加深、人民生活水平提高及人口流動性增強，“候鳥人群”的“隊伍”將愈加壯大，面臨的公共服務設施配置問題也將更加嚴峻。

2 規(guī)劃策略

2.1 設置公共服務設施保障系數(shù)，提升供給能力

公共服務設施的配置往往依據(jù)常住人口規(guī)模進行測算，而“候鳥人群”的停留時間為1個月至半年不等，不能被納入常住人口進行統(tǒng)計。因此，在進行設施規(guī)劃時可根據(jù)現(xiàn)狀情況或規(guī)劃目標設置不同的保障系數(shù)，以提供更集約有效的公共服務資源。

公共服務設施包括機關團體設施、科研設施、文化設施、養(yǎng)老設施、教育設施、體育設施、醫(yī)療設施、社會福利設施等，就與“候鳥人群”需求的關聯(lián)度而言，醫(yī)療設施和養(yǎng)老設施的關聯(lián)度最高，其次是體育設施和文化設施，其余幾類設施與“候鳥人群”需求的關聯(lián)度較低。

2.1.1 醫(yī)療設施及養(yǎng)老設施

在醫(yī)療設施方面，雖然“候鳥人群”一般為身體條件較好的老年人，但無法避免一些慢性疾病與突發(fā)狀況。因此在建設自貿(mào)港的目標下，海南應把保障公共衛(wèi)生與醫(yī)療救護能力放在首要位置，尤其是綜合醫(yī)院和急救中心的設置，宜根據(jù)具體情況合理提高保障系數(shù)。

在養(yǎng)老設施方面，我國養(yǎng)老模式以居家養(yǎng)老為主、機構(gòu)養(yǎng)老為輔，成本更低的居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老對老年人、家庭和社會而言都是更合適的選擇。因此，可鼓勵“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的發(fā)展模式，將市場化的養(yǎng)老機構(gòu)和醫(yī)院功能相結(jié)合；可鼓勵在居住用地中增加養(yǎng)老設施，如老年康復中心、老年俱樂部、老年大學、老年心理咨詢服務中心等；可在商業(yè)服務用地設置營利性養(yǎng)老服務設施，以適應不斷變化的市場需求。

2.1.2 體育設施

“候鳥人群”多為身體健康狀況較好的老年人，其季節(jié)性遷移也是為了追求更好的空氣質(zhì)量與戶外環(huán)境，對體育健身設施往往有較高需求。此外，他們多為價格敏感人群，傾向于選擇公園、球場等政府提供的免費或低消費活動設施。因此，“候鳥人群”較多的地區(qū)，體育設施的服務人口應按常住人口的1.2～1.3倍進行測算，不同功能片區(qū)宜設置不同的保障系數(shù)，城市核心區(qū)可適當縮減，城市邊緣區(qū)可適當提高。

在體育設施的類型上，應重視全民健身設施的建設，如體育公園、社區(qū)健身中心等。且服務半徑比場地規(guī)模更重要，公園綠地、廣場應配置7%以上的體育運動場地，努力打造“5～15min健身圈”，推行公共體育設施免費或低收費開放。

2.1.3 文化設施

“候鳥人群”空閑時間較多，受教育程度普遍較高，往往有較強的社會交往意愿和文化活動需求。增加不同地區(qū)“候鳥人群”之間及“候鳥人群”與當?shù)厝酥g的文化交流，既有助于其適應遷入地的生活環(huán)境與社會習俗、消解當?shù)鼐用駥ν鈦砣藛T的排斥隔閡、促進社會和諧，又能通過活動疏解思鄉(xiāng)情緒，增強“候鳥人群”對遷入地的歸屬感，延長其停留時間，緩解“半年經(jīng)濟”的矛盾。

因此，文化設施的服務人口宜按常住人口的1.0～1.2倍進行測算。在面向兒童和老年人的基層公共文化設施中，可設置多功能活動、排練、輔導培訓、圖書閱覽等功能，并鼓勵街道和社區(qū)在戶外組織文藝表演、展覽展示等活動，搭建交流平臺，展現(xiàn)對“候鳥人群”的精神關懷。

2.2 合理規(guī)定用地兼容性，提升設施靈活性

各類公共服務設施面向的服務人群不同，不同服務人群的人口數(shù)也受多因素影響，變化莫測，如各階段的教育設施和養(yǎng)老設施配置需參照的學齡人口數(shù)和老年人口數(shù)與出生率、生育政策、老齡化階段等息息相關。在城市規(guī)劃中人口預測是一項難題，更難以對各年齡段的人口進行細分測算。提高公共服務設施用地的使用效率、增強用地彈性就變得尤為重要，主要包括調(diào)整細分程度、提高用地兼容性、預留彈性用地及促進街坊整體開發(fā)等方式。

1）構(gòu)建多元混合的公共服務設施 將公共服務設施集中設置、混合布局，提供一站式社區(qū)生活服務，可在用地集約的情況下服務更多的人口。其中文化與體育功能可復合利用、毗鄰建設，有條件的情況下結(jié)合文創(chuàng)功能與公園綠地等形成較強的設施吸引力，提高使用效率。

2）提高公共服務設施用地兼容性 可鼓勵居住、商業(yè)服務用地兼容公共服務設施，例如《武漢市規(guī)劃用地兼容性規(guī)定》（武土資規(guī)規(guī)〔2015〕2號）提出了各類用地允許兼容、有條件兼容、完全兼容、禁止兼容的具體要求。此外，推行建設公共服務設施的容積率獎勵政策也有助于增強規(guī)劃彈性，應對未來的不確定性。

3）制定閑置存量用地鼓勵政策 鼓勵閑置存量用地作為營利性或非營利性服務設施使用，支持企業(yè)與社會團體參與，盤活存量用地。

2.3 加強制度建設，完善社會服務體系

盡管目前異地醫(yī)療報銷制度已日趨完善，但各地的醫(yī)療保險標準各不相同，異地就醫(yī)仍有諸多不便。為進一步完善醫(yī)療保險制度，應通過建立友好城市等方式，加快推進異地養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度的建設和完善。

“候鳥人群”中有大量經(jīng)濟、文化、教育、科技等方面的退休專家及學者，用好這些“候鳥人才”既是有效緩解社會矛盾、推動城市發(fā)展的必然要求，又是建設海南自貿(mào)港的現(xiàn)實需要。

此外，應建立異地勞務對接平臺，做好旺季養(yǎng)老、醫(yī)護、家政等勞務人員的對接，既可提升遷入地城市的養(yǎng)老服務水平，提高市場活躍度，又可改善遷出地的市場低迷情況，使社會整體效能最大化。

3 結(jié)語

公共服務資源包括基本公共服務和非基本公共服務兩類。保障基本公共服務（醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、文化等）是優(yōu)化“候鳥人群”管理工作的重中之重，應由“政府托底”，滿足當?shù)厝撕汀昂蝤B人群”的基本生活需求；對非基本公共服務應采取“鼓勵市場參與”的策略，積極發(fā)展多樣化的專業(yè)服務，如老年大學、老年會所、老年公寓等，滿足當?shù)厝思啊昂蝤B人群”發(fā)展型、享受型的服務需求。

無論是解決“候鳥人群”造成的社會問題，還是吸引他們停駐以發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，都需細化定量研究。利用大數(shù)據(jù)建立“候鳥人群”信息的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)管理平臺，及時有效地了解“候鳥人群”的基本動態(tài)及生活需求，從而更有針對性地提供公共服務，引入相關產(chǎn)業(yè)，促進市場良性發(fā)展。