趙弈秋， 賀 嘉， 李 益， 文傳浩

(1.重慶工商大學 經(jīng)濟學院， 重慶 400067；2.重慶工商大學 長江上游經(jīng)濟研究中心，重慶 400067；3.云南大學 經(jīng)濟學院， 昆明 650500)

流域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，能夠促進我國生產(chǎn)力合理布局。但目前我國流域上下游區(qū)域間存在著生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的失衡問題，即上游為保護生態(tài)環(huán)境犧牲經(jīng)濟，下游經(jīng)濟發(fā)展水平往往高于上游[1]。流域作為一個空間整體性強、地區(qū)關(guān)聯(lián)度高的特殊地理系統(tǒng)，上游的生態(tài)環(huán)境建設(shè)會直接影響下游的經(jīng)濟發(fā)展。同時，上下游不同行政區(qū)在水資源的分配及利用過程中利益關(guān)系錯綜復雜，難免會產(chǎn)生用水矛盾[2]。流域生態(tài)補償作為協(xié)調(diào)流域上下游利益關(guān)系的政策方案，旨在平衡流域上下游之間的生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展。建立并實施科學合理的流域生態(tài)補償機制已經(jīng)成為我國流域內(nèi)協(xié)調(diào)損益關(guān)系的有效治理措施，是促進區(qū)域間公平發(fā)展的重要保障。2017年，黨的十九大報告首次提出要建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。為鼓勵各地區(qū)積極探索市場化、多元化生態(tài)補償機制，2019年國家發(fā)展改革委印發(fā)《生態(tài)綜合補償試點方案》，以促進流域生態(tài)補償長效運行，進一步健全生態(tài)保護補償機制，提高資金使用效益?；诖耍疚脑跇?gòu)建流域生態(tài)補償機制分析框架的基礎(chǔ)上，對流域生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展現(xiàn)狀進行分析，提出優(yōu)化策略，為流域高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展提供參考。

一、流域生態(tài)補償機制實施框架

(一)內(nèi)涵

國外專家學者通常將生態(tài)補償稱作Payment for Ecosystem/Environmental Services(簡稱PES)，即生態(tài)系統(tǒng)/環(huán)境服務(wù)付費[3]。20世紀70年代，Westman[4]首次定義生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(Eco-system Services，簡稱ES)的概念，他指出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能即生態(tài)系統(tǒng)中物質(zhì)和能量的流動，這些流動對環(huán)境產(chǎn)生的影響會引起人類福利的變化。Wunder[5]將PES的概念特征總結(jié)為：(1) 自愿交易；(2) ES的界定明確；(3) 至少存在一個ES購買者；(4) 至少存在一個ES提供者；(5) 由ES提供者確定ES條款。在國內(nèi)，生態(tài)補償通常被定義為：(1) 對損害環(huán)境或從環(huán)境資源中取得利益的行為主體進行收費以提高主體行為的成本，降低負外部性；(2) 對保護環(huán)境的行為主體進行補償以減少主體行為的成本，提高正外部性[6]。目前，國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)補償?shù)难芯恐饕婕吧?、流域、草原、濕地等重點領(lǐng)域、禁止開發(fā)區(qū)域以及重點生態(tài)功能區(qū)[7]。其中，流域生態(tài)補償一直是學界的重點研究領(lǐng)域。

生態(tài)補償方案于20世紀90年代末被納入流域治理中，國際上通常將其表示為流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(Payment for Watershed Ecosystem Services，簡稱PWES)。Bremer等[8]把PWES看作PES的一個廣泛子集，將PWES定義為下游用水戶、非政府組織或政府為上游流域保護提供資金的項目。國內(nèi)學者阮本清等[9]將流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵總結(jié)為流域生態(tài)破壞者承擔補償責任，流域生態(tài)受益者按受益比例對保護者投入成本進行分擔。

(二)主客體界定

流域內(nèi)各利益相關(guān)者之間存在著財富再分配和利益讓渡等聯(lián)系，因此界定流域生態(tài)補償?shù)闹骺腕w是一個關(guān)鍵性問題。但由于流域水資源具有流動性，其間的利益關(guān)系較為復雜，補償主體邊界不清、補償對象局限等問題依舊存在，從而導致支付主體和受償主體產(chǎn)生混淆[10]。

流域生態(tài)補償機制的構(gòu)建必須厘清利益相關(guān)者。Shang等[11]指出，生態(tài)補償旨在將環(huán)境負外部性內(nèi)部化。我國的生態(tài)補償包括懲罰機制和激勵機制，懲罰機制以將消極的環(huán)境外部性內(nèi)部化為目標，激勵機制以將積極的環(huán)境外部性內(nèi)部化為目標，因此生態(tài)補償實踐就在“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則下展開。流域生態(tài)補償主體包括從水資源中受益或污染水資源的利益群體,而補償客體包括受負外部性影響或保護水資源的流域貢獻者和建設(shè)者。以水電開發(fā)中的流域生態(tài)補償為例，雖然傳統(tǒng)上水電一直被當作一種綠色能源，但實際上，開發(fā)大型水電項目會對環(huán)境以及當?shù)鼐用裨斐韶撁嬗绊懀杂斜匾獙⑸鷳B(tài)補償與水電項目結(jié)合起來。流域生態(tài)補償?shù)睦嬷黧w取決于實際影響，因此大型水電工程的生態(tài)補償對象包括被淹沒的棲息地、移民和受管制的河流，支付主體包括水電公司以及其他受益人，如電力用戶、用水戶、航運受益人、防洪受益地區(qū)和旅游受益者[12]。

(三)補償模式

流域生態(tài)補償模式可以分為“輸血型”補償和“造血型”補償兩大類?！拜斞汀毖a償包括資金補償和實物補償兩種形式，它是對補償客體的損失所進行的直接補償；“造血型”補償則包括技術(shù)補償、項目補償、政策補償三種形式，它所創(chuàng)造的價值往往高于實際損失價值。從現(xiàn)實來看，我國流域生態(tài)補償模式主要是以國家財政支付為主的“輸血型”補償，缺乏“造血型”的技術(shù)性補償[13]。但是，目前流域生態(tài)補償實際所需資金遠高于中央財政轉(zhuǎn)移支付，補償資金存在巨大空缺；同時從長遠來看，若僅采取“輸血型”生態(tài)補償模式，生態(tài)保護建設(shè)投入則不能實現(xiàn)自我積累與發(fā)展。因此，“輸血型”生態(tài)補償在有效兼顧生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展上存在弊端。

為了完善流域生態(tài)補償機制，平衡生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展，需要在實踐中健全相關(guān)政策制度，比如引入市場競爭機制。流域內(nèi)建立交易市場需要政府的監(jiān)督和支持，也需要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者與購買者通過協(xié)商價格來開展具體工作。例如，浙江東陽—義烏水權(quán)交易在政府的引導下，將東陽的農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換為義烏的工業(yè)用水、生活用水，使東陽流失的水資源得到充分利用，并轉(zhuǎn)換為當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)所需要的資金，提高了相關(guān)水庫的綜合效益[14]。因此，我國流域生態(tài)補償若要實現(xiàn)長效發(fā)展，補償模式應(yīng)以“造血型”補償為主、“輸血型”補償為輔。

(四)補償標準

生態(tài)補償量確定的核心在于補償標準的制定，這直接關(guān)系到生態(tài)補償?shù)目茖W性和實施效果[15]。流域生態(tài)補償標準不僅能調(diào)節(jié)流域內(nèi)各利益相關(guān)者的經(jīng)濟關(guān)系，還能為上下游利益主體提供具體指導，以協(xié)助流域生態(tài)環(huán)境保護。現(xiàn)階段，流域生態(tài)補償標準主要采取三種方法展開核算，即流域生態(tài)服務(wù)的外溢效益法[16]、支付意愿法[17]、綜合成本核算法[18](見表1)，它們主要從經(jīng)濟價值生態(tài)補償、社會生態(tài)補償和自然補償?shù)冉嵌葋頂M定流域生態(tài)補償?shù)臉藴蔥19]。補償標準的構(gòu)建是流域生態(tài)補償機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，上述方法為流域生態(tài)補償標準的確定提供了強有力的依據(jù)，應(yīng)根據(jù)不同情況，有針對性地選取最適宜的方法。

(五)補償機制

在耦合的社會和生態(tài)系統(tǒng)里，流域生態(tài)補償作為一種新型流域管理制度，其首要前提是要建設(shè)好流域管理平臺，以保障流域生態(tài)補償機制運行順暢，統(tǒng)籌開展流域生態(tài)補償事宜。結(jié)合上述研究發(fā)現(xiàn)，健全的流域生態(tài)補償機制應(yīng)涵蓋以下基本內(nèi)容：流域生態(tài)補償管理機制、補償標準、補償模式、補償主客體。這些內(nèi)容相互關(guān)聯(lián)、共同作用，形成流域生態(tài)補償機制的實施框架，從而實現(xiàn)流域內(nèi)生態(tài)綠色發(fā)展、經(jīng)濟協(xié)調(diào)增長、社會共同進步的目標(見圖1)。

圖1 流域生態(tài)補償機制實施框架

表1 流域生態(tài)補償標準主要核算方法

二、國內(nèi)外流域生態(tài)補償實踐

流域生態(tài)補償作為一種處理流域上下游受益分離問題、保護流域資源的有效手段，已成為國內(nèi)外實踐探索的熱點。目前，全球已有40多個國家建立起流域生態(tài)補償機制并落實到具體治理中[10]，國內(nèi)流域生態(tài)補償機制在不斷實踐探索以及借鑒國外成功經(jīng)驗的進程中逐步得到完善。

(一)國外流域生態(tài)服務(wù)付費典型案例

國外流域生態(tài)服務(wù)付費典型案例包括哥斯達黎加環(huán)境服務(wù)付費(PSA)[20]、玻利維亞Los Negros生態(tài)服務(wù)付費[21]、美國紐約市Catskills流域生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費[22]、厄瓜多爾基多市流域水?；?FONAG)[23]、法國Perrier Vittel S.A公司生態(tài)服務(wù)付費[24]、墨西哥水文環(huán)境服務(wù)支付(PSAH)[25](見表2)。

表2 國外流域生態(tài)服務(wù)付費典型案例

(二)國內(nèi)流域生態(tài)補償?shù)湫桶咐?/h3>

國內(nèi)流域生態(tài)補償?shù)湫桶咐◤V東東江流域生態(tài)補償[26]、貴州赤水河流域生態(tài)補償[27]、浙江東陽—義烏水權(quán)交易[14]、江西東江源區(qū)流域生態(tài)補償[28]、福建九龍江流域生態(tài)補償[29]、江蘇太湖流域生態(tài)補償[30](見表3)。

表3 國內(nèi)流域生態(tài)補償?shù)湫桶咐?/p>

(三)國內(nèi)外流域生態(tài)補償對比分析

通過分析上述典型案例可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外流域生態(tài)補償機制各層面在實踐中均存在著一定的差異(見表4)，各個層面都影響著流域生態(tài)補償最后的補償目標、資金使用效率以及補償?shù)目沙掷m(xù)性等。如何協(xié)調(diào)流域生態(tài)補償機制的各要素，從而使其長效運行下去，是亟待解決的問題。

表4 國內(nèi)外流域生態(tài)補償機制各層面的區(qū)別

三、國內(nèi)流域生態(tài)補償難點

通過對比分析國內(nèi)外流域生態(tài)補償?shù)湫桶咐梢园l(fā)現(xiàn)，雖然國內(nèi)流域生態(tài)補償已經(jīng)付諸實踐并取得一定成效，但生態(tài)補償利益關(guān)系錯綜復雜、覆蓋面廣，同時機制的建立和完善也受到諸多因素的影響，目前尚未形成穩(wěn)定、長效的生態(tài)補償體系。當前，國內(nèi)流域生態(tài)補償制度體系建設(shè)中仍存在一些突出問題。

(一)相關(guān)管理政策建設(shè)滯后

我國的流域生態(tài)補償政策設(shè)計還不完善，現(xiàn)行的流域管理機制是一種傳統(tǒng)的、相對落后的管理機制，在實踐中極易導致國家和地方條塊分割，各有關(guān)部門不能形成統(tǒng)一管理狀態(tài)。同時，我國生態(tài)法律基礎(chǔ)薄弱，生態(tài)補償立法的進度已遠落后于實踐，生態(tài)補償措施未有明確的法律約束。此外，我國流域生態(tài)補償治理的不確定性較強，若缺少上級政府協(xié)調(diào)，流域管理機制將難以長期運行[31]。

(二)補償主客體不明晰

流域生態(tài)補償是一項復雜的系統(tǒng)工程，利益關(guān)系錯綜復雜，跨界污染問題使得流域責任主體權(quán)責不清，流域生態(tài)補償與流域污染賠償間存在爭議。同時，流域生態(tài)補償?shù)姆N類存在差異，而且目前我國不同補償層面上的主客體缺乏統(tǒng)一性，補償機制的協(xié)同發(fā)展仍面臨挑戰(zhàn)。此外，以地方政府為生態(tài)補償主體代表的補償方式，無法平衡水質(zhì)保護投入和實際受損利益企業(yè)之間的效益缺口，導致補償工作與受益不匹配，難以提高流域生態(tài)補償?shù)挠行訹32]。

(三)補償標準技術(shù)評估體系不完善

當前，我國的生態(tài)補償標準往往由政府根據(jù)經(jīng)驗以及財政支出能力來確定，缺乏對實際情況的考量。同時，為了節(jié)約討價還價成本，政府常采用“一刀切”式補償標準，導致一些地區(qū)出現(xiàn)補償不公平現(xiàn)象。此外，補償標準測度理論上需要對生態(tài)保護成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值量、支付意愿等進行深入的定量評估，但目前尚缺乏有效的量化方法、合理的技術(shù)體系和科學的論證手段，無法保障生態(tài)補償工作的精準性。

(四)補償方式和資金來源渠道單一

當前，國內(nèi)流域生態(tài)補償中以政府為主導的“輸血型”項目占絕大部分，補償過度依賴政府行為，缺少受益地區(qū)企業(yè)等市場化主體的參與[33]。單一的補償方式并不能為流域整體提供有效解決方案，不同方式組合運用的“造血型”補償仍是國內(nèi)補償實踐的短板。此外，國內(nèi)流域生態(tài)補償資金主要來源于政府的財政轉(zhuǎn)移支付，市場籌資渠道匱乏，生態(tài)補償缺少穩(wěn)定、持久的資金來源，致使補償效能不高。

(五)補償機制缺乏長效性

目前我國流域生態(tài)補償多為政府以短期工程項目形式投資，生態(tài)補償項目的經(jīng)營方式缺少創(chuàng)新，政府受限于資金瓶頸，市場主體和社會組織對生態(tài)補償?shù)恼J知程度較低。同時，生態(tài)補償機制的設(shè)計缺乏對經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和生態(tài)資源稟賦特征的綜合考慮[34]，生態(tài)資源的資產(chǎn)化仍是一個難點，這將進一步影響生態(tài)補償?shù)氖袌龌M程。此外，健全的流域生態(tài)補償機制要求在管理機制的保障下，將補償模式和補償標準作用于補償主客體，從而實現(xiàn)流域內(nèi)生態(tài)、經(jīng)濟、社會的可持續(xù)協(xié)同發(fā)展,但目前我國的這一管理機制尚不完善?？傊?，若以上任一層面存在問題，流域生態(tài)補償機制的長效性就難以得到保障。

四、流域生態(tài)補償優(yōu)化策略

(一)完善管理機制，提供法律支持

流域生態(tài)補償要步入法治化、制度化軌道，需加快制定和完善相關(guān)的政策與法律法規(guī)。首先，建議設(shè)立跨區(qū)域流域管理機構(gòu)，構(gòu)建流域生態(tài)補償管理機制，打破應(yīng)急式管理模式，提升流域保障能力。其次，要加強頂層設(shè)計，中央出臺流域生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)，建立完善的法律法規(guī)體系，以規(guī)范補償過程，確保生態(tài)補償政策延續(xù)性。最后，要落實流域協(xié)調(diào)機制，一體化治理流域自然資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域制度運行方式。

(二)把握流域狀況，明晰責任主體

在流域生態(tài)補償機制的運行過程中，明晰責任主體、確定水權(quán)的歸屬是關(guān)鍵性問題。生態(tài)補償主客體通常是按照“污染者付費、受益者補償”的原則來厘定，但是針對某些特殊的跨區(qū)域生態(tài)補償，界定流域主客體時必須考慮到流域現(xiàn)實狀況。例如，當流域上下游經(jīng)濟發(fā)展存在較大差異時，下游政府沒有能力承擔上游生態(tài)保護所產(chǎn)生的經(jīng)濟損失，此時需要政府與平臺進行協(xié)調(diào)，引導下游居民作為補償主體參與到流域保護中，在加強生態(tài)保護建設(shè)的同時分擔政府應(yīng)支付的補償金額，實現(xiàn)流域上下游生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的平衡。

(三)細化標準規(guī)則，制定核算指南

補償標準量核算關(guān)系到生態(tài)補償實施的科學性。首先，應(yīng)細化流域生態(tài)補償獎懲規(guī)則，探尋補償均衡點，結(jié)合實際制定不同生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展方案，提高生態(tài)補償精準度。其次，應(yīng)制定補償標準核算規(guī)則，考慮流域的整體特點、居民支付意愿、財政轉(zhuǎn)移支付能力等，選取合適的補償標準核算原則和方法。最后，應(yīng)制定具有普適性的生態(tài)補償測算標準，以科學統(tǒng)一的量化方法和單位對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所提供的社會潛在經(jīng)濟價值進行計量。

(四)活用補償方式，拓寬資金渠道

現(xiàn)階段，我國流域生態(tài)補償模式主要采取政府主導的“輸血型”補償，具有短效性。首先，建議生態(tài)保護區(qū)政府和受益區(qū)通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償，探索構(gòu)建流域橫向生態(tài)補償機制。其次，建議整合中央財政下?lián)艿膶ｍ椯Y金與地方財政所供資金，采取縱向與橫向相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付補償形式，提高補償資金使用績效。最后，要提高公眾參與度，如以環(huán)保債券等形式設(shè)立生態(tài)補償基金、降低企業(yè)參與生態(tài)補償項目的成本等，拓寬流域生態(tài)補償資金來源渠道。

(五)建立多元機制，提升補償效能

以政府資金轉(zhuǎn)移支付為主導的補償方式無法形成政府、企業(yè)、個人等多元主體參與的自由交易市場，建議推進市場化、多元化生態(tài)補償機制的探索進程，健全多元協(xié)同的耦合機制[34]。一方面，建議推進流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，培育生態(tài)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，走生態(tài)和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)道路。另一方面，要探索綠色金融生態(tài)補償，研發(fā)綠色基金、綠色信托等多元化、差異化的綠色金融產(chǎn)品。此外，建議構(gòu)建受益企業(yè)付費補償機制，采取政府和企業(yè)合作(PPP)模式。