曹 睿，賈生海*，寇 睿，白有帥，許春娟，王艷萍

(1.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)水利水電工程學(xué)院，甘肅蘭州 730070；2.民勤縣給排水管理站，甘肅民勤 733300)

流域的含義是地表水與地下水水分線的集水區(qū)域，所以又稱“集水區(qū)”?；谒Y源的流動性和完整性特征，傳統(tǒng)的管理方式已不再適用，因此許多國家提出了以流域為單位進行管理的新體制。在美國，田納西河流域管理局是美聯(lián)邦一級機構(gòu)，該公司的職能不僅僅是綜合開發(fā)，對管理工作也同等重視。該管理局的目標為整合六大資源領(lǐng)域(發(fā)電、航運、水、防洪、娛樂和土地規(guī)劃)，這種管理機制平衡了資源利用過程中的矛盾及沖突，為公眾提供了最佳的利用效益。作為澳大利亞最大的河流，墨累—達令河最先開始實施流域管理。1990年后該河流流域管理委員會開始研究該流域的生態(tài)調(diào)度現(xiàn)狀及能力，21世紀初啟動了墨累河生命行動計劃，開展調(diào)度工作。在日本，第一大湖被譽為“生命之湖”的琵琶湖，是日本的象征、國家公園。戰(zhàn)后受到美國田納西河流域治理的啟發(fā)，也開始制定以流域為單位的開發(fā)規(guī)劃方案，實行從中央至地方，各層級間協(xié)作的管理機制，這種機制使得政策統(tǒng)一并且協(xié)調(diào)便利。流域的綜合規(guī)劃旨在建立最優(yōu)的管理模式，優(yōu)化流域水資源，利用所帶來的經(jīng)濟、社會及環(huán)境產(chǎn)出。

基于我國多年流域水資源管理經(jīng)驗及基本國情，我國在資源與環(huán)境方面分別制定針對性的管理方案，即水資源管理工作的負責(zé)主體是水行政部門，而環(huán)境保護部門負責(zé)水環(huán)境保護。這樣的管理模式有益于水資源的合理分配、水環(huán)境的持續(xù)保護及污染預(yù)防與治理等，但也存在著一定問題，如資金限制了流域生態(tài)管理的發(fā)展，公眾的參與意識不強，立法建設(shè)不完善等。流域管理是圍繞流域全局對流域內(nèi)各種資源進行的合理且效益最大化的管理方式，是目前國際上公認的科學(xué)發(fā)展趨勢。流域管理在生態(tài)文明建設(shè)中占據(jù)重要位置，因此做好流域管理對我國流域的可持續(xù)發(fā)展有著重大意義。

1 我國流域管理現(xiàn)狀

流域是一個復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，系統(tǒng)中的各種要素之間相互影響，對全球環(huán)境變化有著重要作用。水資源問題一直以來備受關(guān)注，為了闡述生態(tài)系統(tǒng)的機理，1985年以后，各種復(fù)雜的數(shù)學(xué)模型被應(yīng)用于生態(tài)系統(tǒng)的計算及模擬中，我國也把流域系統(tǒng)作為重點研究對象，經(jīng)過多年的探索和實踐形成了流域管理框架，即圍繞流域綜合規(guī)劃，綜合考慮流域水資源和水環(huán)境的基本框架。我國地域面積廣闊，地表水資源豐富，但人均占有量卻遠遠落后于世界平均水平，因此流域的水資源短缺和環(huán)境污染問題一直深受重視。流域綜合規(guī)劃中將生態(tài)環(huán)境保護作為重要的評價指標，更加印證了水資源管理與水環(huán)境保護的重要意義。要使水污染總量降低，必須從戰(zhàn)略層面重視流域水環(huán)境管理。目前我國在水污染物總量控制技術(shù)方面仍有一些尚未攻克的難題，如水環(huán)境功能分區(qū)問題、控制指標的選取等。伴隨著國家對保護生態(tài)系統(tǒng)的呼吁，人們不再以人類需求作為標準，更加考慮生物以及生態(tài)系統(tǒng)對環(huán)境的需求。傳統(tǒng)的流域管理目標以開發(fā)治理為核心，現(xiàn)已轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曀Y源的可持續(xù)利用、優(yōu)化配置、生態(tài)優(yōu)先和效益最大化的治理目標。但是在流域水資源與水環(huán)境管理方面仍存在一定的問題，需要進一步探討與改進。

2 我國流域管理存在的問題

水資源管理體制不完善。我國《中華人民共和國水法》中規(guī)定了對水資源實行流域與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，我國《水污染防治法》中卻規(guī)定環(huán)境保護部門對水污染防治實施監(jiān)管。這種管理體制下參與管理的部門較多，但職權(quán)不集中，出現(xiàn)了交叉、重合和空白現(xiàn)象。水資源是一種擁有公共屬性的資源，多用途性使得其被多個部門分別管理，就會出現(xiàn)交叉現(xiàn)象，此外一些分權(quán)現(xiàn)象會導(dǎo)致各個部門都只負責(zé)自己部門的工作，從而使得部分工作被忽略。

公眾缺乏足夠的水資源保護意識，對水資源保護工作重視不足。公眾是水資源使用的直接參與者，近期水利部頒發(fā)的2020年度《中國水資源公報》顯示，2020年人工生態(tài)補水量較2019年增加57.4億m，因此人們應(yīng)該認識到水資源的合理使用性，減少不必要的開采和利用地表水和地下水，因為過量的開采會超出流域的恢復(fù)更新能力，造成新的生態(tài)問題。此外，在水資源的使用過程中各群體都只關(guān)心與自己利益直接相關(guān)的部分，較少考慮公共水資源的保護及可持續(xù)發(fā)展。

制度的缺陷使得管理機構(gòu)僅與上級主管部門之間進行交流與對接，而與同級部門及水消費者間缺乏溝通協(xié)調(diào)，從而常常造成工作重復(fù)和矛盾。制度的不全面使得用戶利益未能被充分考慮，各參與者的決策難以得到充分反映，流域管理缺乏公共參與和民主協(xié)商的機制，因此使用者的自覺性不高，從而使得政策的權(quán)威性不足。

制度的缺陷。進入21世紀后，我國經(jīng)濟發(fā)展進入到前所未有的新局面，各種類型的工業(yè)型企業(yè)在我國逐漸興起，隨之而來的是嚴重的環(huán)境問題，為了應(yīng)對這種發(fā)展帶來的問題，我國提出了“誰污染，誰治理”“先污染，再治理”的政策。雖然這種治理政策在發(fā)達國家早有先例，并且也比較成功，但是發(fā)達國家采用的技術(shù)非常先進，而我國目前的技術(shù)尚未達到這種水平。我國對于污染的定義是超過了國家和地方標準，即規(guī)定了每個企業(yè)能夠排放的污染量，這種制度造成企業(yè)為了自身利益會把排放量卡在制度線上，并不會盡力去減少排放，保護環(huán)境。

流域水環(huán)境污染問題日趨嚴重。在水資源利用過程中，污染問題一直都是公眾關(guān)注的熱點。2020年發(fā)布的《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》提出要著力打好碧水保護戰(zhàn)?！豆珗蟆分酗@示，全國七大水系中海河流域和遼河流域為輕度污染，湖泊(水庫)富營養(yǎng)化問題依然嚴峻，2020年七大流域和其他主要河流水質(zhì)狀況見圖1。在七大流域中開展了水生態(tài)狀況調(diào)查監(jiān)測試點工作，結(jié)果顯示：Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面占87.4%,劣Ⅴ類占0.2%。西北諸河、浙閩片河流、長江流域、西南諸河和珠江流域水質(zhì)為優(yōu)，黃河流域、松花江流域和淮河流域水質(zhì)良好，遼河流域和海河流域為輕度污染。

圖1 2020年七大流域和其他主要河流水質(zhì)狀況Fig.1 Water quality of seven basins and other major rivers in 2020

需要時刻關(guān)注流域地表水體的污染并進行評估與監(jiān)測，及時掌握污染情況。污染物會通過各種方式以各種形式進入地表水體中，不僅沒有實現(xiàn)抑制整體環(huán)境的惡化、改善局部水環(huán)境的目標，還迎來了新的挑戰(zhàn)。此外，要重視重點污染物和復(fù)合污染現(xiàn)象，如水體富營養(yǎng)化、大氣質(zhì)量下降、食品安全等問題。

水環(huán)境保護技術(shù)有待規(guī)范更新。在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的今天，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展進入全新的時代，在水環(huán)境檢測與污染治理方面也產(chǎn)生了新的技術(shù)，如水質(zhì)自動檢測技術(shù)、EM技術(shù)、電離輻射技術(shù)等，但是由于經(jīng)費、機會等原因使得相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員素質(zhì)與意識難以達到較高水平，此外技術(shù)部門也未針對特定污染情況對技術(shù)進行及時的更新升級，做到與時俱進。

3 我國流域管理對策

建立健全流域水資源管理制度。我國正面臨著嚴峻的流域性問題，要想從根本上解決問題必須從管理制度著手，建立健全流域管理政策、總體規(guī)劃和激勵制度，讓市場參與到水資源的配置中，促進節(jié)約用水。應(yīng)建立健全監(jiān)督管理機制，利用互聯(lián)網(wǎng)拓寬監(jiān)管渠道，全民參與到監(jiān)督管理，加大監(jiān)管力度。

提升公眾水資源保護意識。相關(guān)部門全面組織開展流域水資源綜合管理工作，推行節(jié)約用水、提高利用率的生態(tài)理念，最大效益地實施管理工作，站在公眾的角度去思考，建立完善的公眾參與制度，充分發(fā)揮公眾作用。在流域水資源管理中，民眾一方面是水資源保護工作的參與者，另一方面是監(jiān)督者。只有將社會的共同力量集合起來，流域水管理工作才能實現(xiàn)良好的發(fā)展，從而實現(xiàn)一種相互管理的模式。

流域總體規(guī)劃，建立健全治理模式。流域資源與生態(tài)系統(tǒng)之間相互聯(lián)系、相互制約，需要綜合考慮二者之間的相互作用機制。源頭控制是基礎(chǔ)，過程監(jiān)督是保證，后果懲罰是手段，從這3個方面實施全面、系統(tǒng)的治理。要注重各參與主體間的協(xié)調(diào)合作，建立全要素、跨區(qū)域、多元主體共同參與的流域生態(tài)系統(tǒng)治理模式。水資源開發(fā)利用涉及生產(chǎn)生活中的多個方面，如防洪、發(fā)電、農(nóng)業(yè)灌溉、生態(tài)保護等，都與管理中相應(yīng)部門建設(shè)密切相關(guān)。因此，須從長遠考慮，既要保證經(jīng)濟的發(fā)展，又要對流域生態(tài)負責(zé)，做出合理規(guī)劃并且逐步執(zhí)行。

加強水環(huán)境治理，推進水生態(tài)修復(fù)。隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，工業(yè)企業(yè)的大量興起，水環(huán)境遭到了一定程度的破壞，對流域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了嚴重影響。對流域水環(huán)境進行治理，是為了保障河流環(huán)境健康及改善自然河流生態(tài)環(huán)境問題，因此需要貫徹新發(fā)展理念，注重環(huán)境保護，加強生態(tài)建設(shè)，建設(shè)綠色可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)。

在水資源利用過程中，污染一直以來都是熱點話題，特別是流域地表水體的污染。污染物會通過各種方式以各種形式進入流域地表水體中，因此未來的流域生態(tài)管理要從單純污染治理向生態(tài)系統(tǒng)管理轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段，除了要保護水環(huán)境外，也要重視水生態(tài)修復(fù)。現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)已經(jīng)進入新的時代，要充分運用現(xiàn)代技術(shù)，加強生態(tài)系統(tǒng)的治理及修復(fù)，因地制宜，針對實際情況設(shè)計治理方案，在加強治理力度的同時要注重治理品質(zhì)的提升，進而提升水生態(tài)修復(fù)效果。流域內(nèi)各種資源的變化會影響人類的生產(chǎn)生活，生態(tài)系統(tǒng)也會受到人類活動的反饋，但目前對這種相互作用尚未形成準確的評價體系，因此難以準確分析這種相互作用機制。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)，因此需要建立流域水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，實時監(jiān)測變化，及時分析問題并妥善解決。此外，優(yōu)化升級監(jiān)測站點和斷面布局等，建設(shè)集高覆蓋性、高準確性與權(quán)威性為一體的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，為系統(tǒng)開展科學(xué)監(jiān)測和綜合性評價提供數(shù)據(jù)和支持。

引進市場調(diào)節(jié)機制，重視公眾參與。流域生態(tài)環(huán)境的不斷惡化導(dǎo)致流域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾，多元化的資金投入不足也成為流域管理中的限制因素，資金的主要來源是政府，企業(yè)及社會的資金投入很少，這也是世界各國普遍關(guān)注的問題。引入市場調(diào)節(jié)機制，在生態(tài)服務(wù)參與方之間建立聯(lián)系，實行“誰補償，誰受益”的政策，是解決這一問題的有效措施。

資金的無效投入和政策的緩慢推進都與公眾的參與有著一定關(guān)系。公眾作為流域資源使用的主體，對于管理工作的有效發(fā)展有著決定性作用，因此要拓寬公眾參與的渠道，建立切實可行的法律保障制度，提高工作自覺參與的意識。

重視立法建設(shè)。在國外流域管理制度中，美國田納河、澳大利亞的墨累—達令流域等流域的管理工作都把立法工作作為流域管理的先導(dǎo)工作。因此，要加強對流域立法工作的重視以及對現(xiàn)有法規(guī)的完善，開展以法制建設(shè)為前提的管理工作。通過立法，可以體現(xiàn)國家的態(tài)度，明確生態(tài)水量的法律地位，使流域管理各方面的工作都有法可依，依法保障，保證流域管理工作的順利開展。

4 結(jié)語

由于我國流域數(shù)量較多，地域及生態(tài)環(huán)境的不同使得各流域生態(tài)系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)和功能上有明顯的差別，因此需要在實行國家總體方案與政策的前提下，建立健全管理制度，提升公眾意識，加強流域環(huán)境管理，引進市場機制，制定符合各個流域的具體措施，合理制定我國流域生態(tài)管理的法律法規(guī)及制度框架，使得流域內(nèi)的社會生產(chǎn)活動更加規(guī)范，在保證流域生態(tài)環(huán)境的前提下追求更好的社會經(jīng)濟發(fā)展，最終實現(xiàn)我國流域的可持續(xù)發(fā)展。