王燕 史大勝 李麗

[摘 要] 普惠性民辦幼兒園因具有“普惠”和“民辦”的雙重屬性，使其各主體之間的責權(quán)利關系非常復雜，在當前尚未針對其專門立法的背景下，出現(xiàn)相關訴訟案件是普惠性民辦幼兒園各主體之間矛盾難以協(xié)調(diào)解決而尖銳化的集中體現(xiàn)。本研究通過分析從無訟案例網(wǎng)檢索到的72份相關判決文書，發(fā)現(xiàn)這些司法案例呈現(xiàn)的具體爭議主要集中在普惠性民辦幼兒園的認定、減免與優(yōu)惠、獎補三個方面。其中，有關認定的訴訟案例主要涉及審批程序與標準、小區(qū)配套幼兒園移交的強制性與方式、小區(qū)配套幼兒園轉(zhuǎn)讓的合法性三類爭議。有關優(yōu)惠落實的訴訟案例主要涉及政策對不同優(yōu)惠主體的約束力爭議和優(yōu)惠的內(nèi)容與標準爭議。有關獎補的訴訟案例主要涉及發(fā)放與使用兩方面的爭議。從政策角度而言，普惠性民辦幼兒園政策的過渡性與實施準備性不足、各級政策間的統(tǒng)一性不足、政策對多部門力量的調(diào)動性不足、對普惠性民辦幼兒園個體的支持性不足是導致爭議的主要原因。可見，我國有關普惠性民辦幼兒園的政策還有必要加強需求與效果調(diào)研，提升政策的可行性和有效性;深化細化流程標準，增強政策的指導性;完善學前教育法律法規(guī)，加大政策的約束力;加強講解與宣傳力度，提高政策的共識性。

[關鍵詞] 普惠性民辦幼兒園;訴訟案例;法律糾紛;學前教育政策

一、問題提出

“普惠性民辦園是指通過教育部門認定、面向大眾、質(zhì)量合格、接受財政經(jīng)費補助或政府其他方式的扶持、收費執(zhí)行政府限價的非營利性民辦幼兒園。”[1]自2010年《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）提出發(fā)展“普惠性民辦幼兒園”以來，這一辦園形式愈加受到關注并成為國家學前教育事業(yè)發(fā)展的重要舉措。公開數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，全國已有普惠性民辦幼兒園8.2萬所，占民辦園總數(shù)的49.5%;普惠性民辦幼兒園在園幼兒1386萬人，占民辦園在園幼兒總數(shù)的52.5%。[2]在過去十年，普惠性民辦幼兒園政策取得了突出成效，增加普惠性資源供給，積極扶持普惠性民辦幼兒園，已成為緩解“入園難”“入園貴”等問題的重要途徑?；诂F(xiàn)實國情和公眾教育需求，教育部聲明將“繼續(xù)按照公辦民辦并舉的要求，加大政府扶持力度，鼓勵社會力量辦園，推動民辦學前教育健康發(fā)展?！盵3]可見，普惠性民辦幼兒園將是“未來較長時間內(nèi)促進我國學前教育普及普惠發(fā)展的重要力量”，[4]發(fā)展該辦園形式將是我國構(gòu)建普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)學前教育公共服務體系的長久舉措之一。

“國十條”作為國務院確立的引領性教育政策，要求積極扶持普惠性民辦幼兒園。為保障并推動普惠性民辦幼兒園健康快速發(fā)展，2010年以來，以教育部為主的各部委陸續(xù)配套出臺了多個規(guī)范性文件。2011年，財政部和教育部印發(fā)《關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》，進一步規(guī)定了政府購買服務、減免租金、以獎代補等普惠性民辦幼兒園財政扶持措施。2014年，教育部等三部門印發(fā)《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》，明確要求各地“出臺認定和扶持普惠性民辦園實施辦法，對扶持對象、認定程序、成本核算、收費管理、日常監(jiān)管、財務審計、獎補政策和退出機制等做出具體規(guī)定”。2017年，教育部等四部門印發(fā)《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》，要求各?。▍^(qū)、市）“制定普惠性民辦幼兒園認定標準”并“逐步制定公辦園生均撥款標準和普惠性民辦園的補助標準”。同年，財政部和教育部印發(fā)《中央財政支持學前教育發(fā)展資金管理辦法》，要求各省（自治區(qū)、直轄市）于2019年6月底前“進一步完善普惠性民辦園認定標準、補助標準及扶持政策”。2020年，教育部印發(fā)《縣域?qū)W前教育普及普惠督導評估辦法》，明確提出包含“財政投入到位”“監(jiān)管制度比較完善”等9個方面的政府保障情況評價指標和標準。可以看出，國家層面普惠性民辦幼兒園政策具有連續(xù)遞進和多部門參與的特征，且與省、市多級政策共同形成了普惠性民辦幼兒園政策體系。多部門、多層次的政策體系，為我國普惠性民辦幼兒園的認定、支持、監(jiān)督與管理等工作提供了政策指引和保障。

盡管如此，由于“普惠性民辦幼兒園”尚屬新生辦園形式，僅有十余年探索經(jīng)驗，在政策制訂與執(zhí)行過程中，常常出現(xiàn)爭議與矛盾。主要原因有兩個方面：一是普惠性民辦幼兒園具有“普惠”和“民辦”的雙重屬性，在其資格認定、招生與服務、開展教學、經(jīng)費管理等環(huán)節(jié)，國家機構(gòu)、相關社會組織、經(jīng)營主體、服務對象等主體之間的責權(quán)或互動關系更為復雜;二是尚未施行針對性立法且已有相關政策多停留于宏觀引導層面，政策約束的軟執(zhí)行性對地方政府自主性和自覺性提出更高要求，導致普惠性民辦幼兒園的權(quán)益既可能由于認識上存在不一致引發(fā)糾紛，也可能由于個別地方政府落實不力導致保障不到位。相關訴訟案件是普惠性民辦幼兒園各主體之間的矛盾難以協(xié)調(diào)解決并尖銳化的集中體現(xiàn)，通過分析這些案件可以發(fā)現(xiàn)普惠性民辦幼兒園政策的不足之處。有鑒于此，本文從相關司法案例出發(fā)，考察普惠性民辦幼兒園在發(fā)展實踐中所面臨的矛盾與困境，歸納普惠性民辦幼兒園認識與實踐中的主要爭議點，以此反映相關政策的不完善之處，從而為政府普惠性民辦幼兒園政策與法規(guī)制定工作提出針對性建議，以保障我國普惠性民辦幼兒園的健康可持續(xù)發(fā)展。

二、普惠性民辦幼兒園訴訟案例的分布特征

（一）案例的總體分布

本文在無訟案例網(wǎng)①以“普惠性民辦幼兒園”為搜索詞，截至2020年12月1日共檢索到72份判決文書（40份一審判決文書、30份二審判決文書、2份再審判決文書）。檢索到的相關司法案例最早出現(xiàn)于2014年，案例數(shù)量呈整體上升趨勢（見圖1）。這與我國普惠性民辦幼兒園政策的頒布與實施進程相一致。在我國加大普惠性民辦幼兒園扶持力度的政策背景下，該類幼兒園數(shù)量迅速增多，相關主體數(shù)量與范圍的擴展直接導致相關案件的增多。

72件相關訴訟案例包括民事案件53件（73.61%）、刑事案件4件（5.56%）和行政案件15件（20.83%），案件類型以民事案件為主。依據(jù)案由（即案發(fā)的原因）歸類，案例主要集中于以下七類，即“合同、無因管理、不當?shù)美m紛”案由案件40件、“政府信息公開”“行政給付”“行政登記”“行政其他”等行政履職案件9件、“知識產(chǎn)權(quán)與競爭糾紛”案件5件、“貪污賄賂”案件4件、“不履行法定職責”案件4件、出于“物權(quán)糾紛”案件3件和出于“勞動爭議、人事爭議”案件2件。通過歸納案件案由可以看出，普惠性民辦幼兒園實踐存在三類爭議點，一是對“合同、無因管理、不當?shù)美m紛”產(chǎn)生的管理爭議，二是對“政府信息公開”“行政給付”“行政登記”“行政其他”的政府履職爭議，三是表現(xiàn)為“知識產(chǎn)權(quán)與競爭糾紛”“物權(quán)糾紛”“勞動爭議”“人事爭議”的辦園主體關系爭議。

（二）樣本案例的二次篩選

以上案例并非全部與“普惠性民辦幼兒園”的特殊性質(zhì)直接相關，即某些案例不是圍繞“普惠性民辦幼兒園”各方主體的特殊權(quán)責展開訴訟，在公辦幼兒園或營利性幼兒園中也可能發(fā)生。這些案例與本文“基于案例分析，考察普惠性民辦幼兒園政策完善度與支持性”的研究目的不符，因此，對樣本案例進行了二次篩選。經(jīng)過篩選，確定因“普惠”與“民辦”的綜合性質(zhì)引起各方當事人分歧與爭議，與普惠性民辦幼兒園的特殊性質(zhì)直接相關的案例20件（16件民事案件和4件行政案件）。根據(jù)當事人的訴訟請求與案件審理的爭議焦點歸納整理，20件案例中，9件案例為性質(zhì)與歸屬爭議案例（見表1），圍繞小區(qū)配套幼兒園的規(guī)劃、建設、移交、管理展開訴訟;7件為減免與優(yōu)惠爭議案例（見表2），圍繞是否繳納以及繳納多少房屋租金、場地占用費、供熱費或物業(yè)管理費等費用展開訴訟;4件為獎補爭議案例（見表3），圍繞政府獎補資金的享受資格、發(fā)放程序或使用去向三個焦點展開訴訟。可見，普惠性民辦幼兒園核心爭議集中在三個方面：一是“誰享受優(yōu)惠與獎補”，即普惠性幼兒園如何認定;二是“如何減免與優(yōu)惠”，即減免、優(yōu)惠政策是否落實，如何落實;三是“獎補資金如何用”，即普惠性民辦幼兒園獎補資金如何落實，如何落地使用。

三、普惠性民辦幼兒園訴訟案例中的具體爭議

（一）“誰享受優(yōu)惠與獎補”：普惠性民辦幼兒園的認定爭議

普惠性民辦幼兒園的認定直接決定幼兒園的性質(zhì)及其能否享受優(yōu)惠與獎補等權(quán)利，然而這一基礎性問題，在實踐中依然時常引發(fā)爭議?！捌栈菪杂變簣@作為一種面向大眾的幼兒園，符合人民群眾的根本利益，衡量普惠性幼兒園的標準要從人民的利益出發(fā)，看哪些條件才是符合人民需要的教育。”[5]可見，普惠性民辦幼兒園的辦園導向清晰，而具體標準因涉及面較廣，不易衡量。

1. 普惠性民辦幼兒園審批的程序與標準爭議

行政審批是民辦幼兒園的準入關口，是提高民辦學前教育質(zhì)量的關鍵環(huán)節(jié)。[6]2019年，國務院《關于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡稱《通知》）要求“聚焦小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃”，監(jiān)督“城鎮(zhèn)小區(qū)嚴格依標配建幼兒園”。因此，審批普惠性民辦幼兒園時，一要基于調(diào)查合理規(guī)劃，二要嚴格依照標準配建。相關案例圍繞地方政府是否遵守了以上要求、未滿足以上要求而做出的決定是否合法兩個方面產(chǎn)生爭議。例如，案例1-7中，縣教委以召開內(nèi)部會議的方式調(diào)整幼兒園園點，并以不符合園點布局規(guī)劃為由，對Z幼兒園的開辦申請不予許可。幼兒園舉辦方認為，縣教委的這一決定，沒有基于足夠的前期調(diào)查，依據(jù)不足，且不符合本縣已有的幼兒園布局結(jié)構(gòu)調(diào)整實施方案，由此，雙方圍繞“普惠性民辦幼兒園的布局規(guī)劃與審批流程”爭議展開了訴訟。

2. 小區(qū)配套幼兒園的移交爭議

根據(jù)《通知》中“確保如期移交”的政策表述，無論是新建還是已建小區(qū)配套園，判定完成治理的核心標準就是是否向政府（或教育行政部門）進行土地、園舍及資產(chǎn)的移交。[7]但因小區(qū)配套幼兒園的移交還受到雙方既有約定、周邊居民與幼兒的教育需求等多方面因素的影響，且各級、各地方政策對移交的強制性、移交的時間、方式規(guī)定有所不同，導致實踐中常常出現(xiàn)爭議。案例1-1、1-6、1-8和1-9都圍繞小區(qū)配套幼兒園的移交展開訴訟。其中，《C市主城區(qū)義務教育學校和幼兒園規(guī)劃用地建設管理暫行辦法的通知》規(guī)定，區(qū)政府對已建小區(qū)配套幼兒園予以回購或鼓勵項目建設業(yè)主無償移交幼兒園，對不愿意采取上述回購或移交方式的，鼓勵項目建設業(yè)主（房屋所有權(quán)人）與所在區(qū)教育行政部門銜接，舉辦普惠性民辦幼兒園（如案例1-1）。而案例1-6中，教育局則要求項目建設業(yè)主及時交付托兒所。不同地方政策對小區(qū)配套幼兒園移交時間和強制性的規(guī)定不同，在一定程度上導致了各相關主體的認知混亂。

3. 小區(qū)配套幼兒園轉(zhuǎn)讓的合法性爭議

小區(qū)配套幼兒園土地、房屋或資產(chǎn)在個人之間進行的買賣，及其衍生的復雜權(quán)益關系，常阻礙小區(qū)配套幼兒園的良好運轉(zhuǎn)與普惠功能發(fā)揮。案例1-2、1-4、1-5、1-8和1-9中的主要爭議焦點都集中于“小區(qū)配套幼兒園（房屋）買賣或租賃合同是否有效”。案例中，一些買賣或租賃主體認為幼兒園的性質(zhì)變化不應影響原有合同的履行，也有主體認為幼兒園被認定為普惠性民辦幼兒園以后，原有合同應自動解除。針對這些爭議，幼兒園或房屋的轉(zhuǎn)讓是否阻礙幼兒園發(fā)揮普惠性職能，成為主要的評判標準。若因房屋的轉(zhuǎn)讓而阻礙小區(qū)配套幼兒園普惠性的發(fā)揮，勢必損害社會公共利益，違背“國十條”提出的普惠性幼兒園的要求與導向，因此，房屋出售或租賃合同應視為無效（如案例1-2、1-8、1-9）。案例1-4的爭議焦點也集中在房屋出售的合法性，但因考慮對于居住區(qū)配套幼兒園的禁止出售規(guī)定不屬于合同法第五十二條第五項規(guī)定的“法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”，且涉案房屋在出售后仍被用作幼兒園（未明確是普惠性幼兒園），故房屋買賣合同被判定為有效。圍繞小區(qū)配套幼兒園（房屋）轉(zhuǎn)讓爭議的案例較多，且同類案例的判決結(jié)果不同，表明地方政府、各實踐主體對小區(qū)配套幼兒園的普惠性質(zhì)及其房屋能否買賣，仍存在較大疑惑與爭議。

（二）“如何減免優(yōu)惠”：普惠性民辦幼兒園優(yōu)惠落實爭議

近年來，中央和地方政府相繼出臺發(fā)展和扶持普惠性民辦園的相關政策。[8]2018年，國務院《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（簡稱“央九條”）指出，要“通過購買服務、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等方式支持普惠性民辦幼兒園的發(fā)展”。從政策適用的解釋論角度來看，實施減免與優(yōu)惠的主體、方式、內(nèi)容與標準等因素皆影響普惠性民辦幼兒園能否切實享受減免與優(yōu)惠支持。

1. 普惠性民辦幼兒園優(yōu)惠主體的約束力爭議

自被認定為普惠性民辦幼兒園起，該幼兒園享受減免與優(yōu)惠便具有政策依據(jù)，享有對應的權(quán)利。但實施優(yōu)惠的主體是誰，政策對該主體的約束力如何，成為常見的爭議焦點。例如，許多地方政策明確指出，租金是政府減免優(yōu)惠的主要項目，普惠性民辦幼兒園理應享有相應優(yōu)惠。但在實踐中，租金的收繳方有時并不是政府，政府或教育部門無權(quán)干涉平等民事主體間合法有效的租賃合同關系（如案例2-4），非政府主體能否對幼兒園租金實行減免，由雙方自行協(xié)商決定（如案例2-1），這使普惠性民辦幼兒園享受優(yōu)惠受阻。普惠性民辦幼兒園與諸多民辦實體一樣，它們要與房屋出租者、小區(qū)物業(yè)等多方主體產(chǎn)生一系列經(jīng)濟關系，而這些主體多屬私營性質(zhì)。優(yōu)惠的主體作為政策實施的核心點，政策規(guī)定與現(xiàn)實需求存在矛盾，政策對多方主體的約束力需要進一步提升。

2. 普惠性民辦幼兒園優(yōu)惠的內(nèi)容與標準爭議

普惠性民辦幼兒園的發(fā)展，離不開政府財政資源的支持。[9]“央九條”規(guī)定“?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要進一步完善普惠性民辦園認定標準、補助標準及扶持政策”。在實踐中，普惠性民辦幼兒園享受哪些費用的減免與優(yōu)惠、減免與優(yōu)惠的比例是多少等問題，仍是較為突出的爭議焦點。例如，除對街道和個體幼兒園在水、電、煤氣、衛(wèi)生費和房費等方面給予優(yōu)惠外，對供熱費是否也應給予優(yōu)惠（如案例2-2）？租金全免還是基于引進優(yōu)質(zhì)幼兒園、提升小區(qū)品位、方便居民生活等公益因素考慮普惠性民辦幼兒園的租金定價（如案例2-5、2-6）？如何定價？現(xiàn)有普惠性民辦幼兒園政策對減免與優(yōu)惠細節(jié)的規(guī)定尚不完善，直接導致各方主體間的爭議與矛盾，降低了政策的支持性。

（三）“獎補資金如何用”：普惠性民辦幼兒園獎補發(fā)放與使用爭議

1. 普惠性民辦幼兒園獎補資金的發(fā)放爭議

正常辦學、無重大安全事故及其他社會影響惡劣事件的普惠性民辦幼兒園均應成為獎補資金的分配對象。[10]在獎補資金的發(fā)放環(huán)節(jié)，爭議集中在是否享有獎補資格、獎補發(fā)放時間和發(fā)放形式等三個方面。案例3-3中，縣教育局于2014—2016年期間一并分期發(fā)放了2011—2013年和2014—2016年兩個周期的獎補資金，導致M幼兒園誤認為僅享受了2014—2016年的獎補權(quán)利，而沒有領到2011—2013年期間的獎補資金，獎補落實的滯后導致了混淆性爭議。案例3-4中，B幼兒園于2014年4月收到當?shù)亟逃职l(fā)放的2013年度“扶持民辦幼兒園發(fā)展中央獎補資金”，2015年7月，教育局要求B幼兒園返還該資金，依據(jù)是B幼兒園于2014年12月31日被認定為普惠性民辦幼兒園，不屬于2013年度中央獎補資金分配對象。案例3-4表面圍繞享有獎補的資格問題，其矛盾產(chǎn)生根源也與資金的落實滯后直接相關?！吨醒胴斦С謱W前教育發(fā)展資金管理辦法》第十五條規(guī)定，縣級財政和教育部門應當在收到上級預算文件后30天內(nèi)，將資金分配落實到具體項目或者幼兒園，案例3-3、3-4反映出這一規(guī)定在實踐中的執(zhí)行力度尚且不夠。案例3-2中，M幼兒園對D教育局的普惠性民辦幼兒園認定標準和獎補資金發(fā)放形式（購置玩教具）提出質(zhì)疑，按照湖北省教育廳《關于進一步做好普惠性民辦幼兒園認定工作的通知》規(guī)定，D教育局在本縣范圍內(nèi)具有制定普惠性民辦幼兒園認定標準，并管理、使用、分配中央財政獎補資金的職責，故M幼兒園的要求在一審判決中未得到支持。地方政府對獎補發(fā)放范圍的認定、獎補資金發(fā)放的時間和形式安排等方面具有一定的決策權(quán)，但應注意標準化與因地制宜的結(jié)合與平衡。

2. 普惠性民辦幼兒園獎補資金的使用爭議

政府保障普惠性民辦幼兒園正常運轉(zhuǎn)和辦園條件改善的專項補助不能視為幼兒園的盈利性收入，應該嚴格確保資金專款專用（如案例3-1）。何為“專款專用”，各地方政策規(guī)定不統(tǒng)一。例如，《海南省普惠性民辦幼兒園獎補資金管理辦法（試行）》規(guī)定，獎補資金“不得用于經(jīng)營性支出、償還債務、支付利息、捐贈贊助、對外投資、回報舉辦者、大型基礎建設等方面的支出”。昌江黎族自治縣《普惠性民辦幼兒園獎補資金分配管理方案》規(guī)定，獎補資金在優(yōu)先保證保教和玩教設備的前提下，可用于彌補公用經(jīng)費不足、園舍維修改造、租金支付等?？梢?，民辦幼兒園運營過程中，資金的流入與支出較為煩瑣、復雜，普惠性民辦幼兒園獎補資金的應用去向也十分多樣，這使得獎補資金的使用界限容易模糊。再加上民辦幼兒園開辦者的傳統(tǒng)逐利的觀念與習慣，在獎補資金的使用上容易產(chǎn)生偏差。

四、普惠性民辦幼兒園爭議的政策原因

從訴訟雙方關系與訴訟內(nèi)容看，一部分普惠性民辦幼兒園相關訴訟案例是基于行政管理關系產(chǎn)生的爭議，針對普惠性民辦幼兒園審批、補貼落實等行政行為展開訴訟，其爭議焦點在于地方政府是否落實政策以及落實是否到位;另一部分訴訟案例則是法律中平等主體之間的民事糾紛，主要在權(quán)屬權(quán)益方面發(fā)生爭論，不直接針對地方政府。兩種糾紛產(chǎn)生的原因，雖有因政策認識、理解不一致的因素，但更多源于現(xiàn)行政策的制定與實施尚不完善。

（一）政策的過渡性與實施準備性不足

我國的民辦教育誕生于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過渡期，是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，資本逐利是以往民辦幼兒園的發(fā)展動力與競爭本能。[11]然而，普惠性民辦幼兒園由于具有財政負擔屬性，因此不能參與到市場競爭中去，必須保持非營利性特征。[12]幼兒園的移交與轉(zhuǎn)型，直接帶來辦園目標、經(jīng)營方式、日常管理等方面的變化，普惠性民辦幼兒園政策實施中的教育風險不可避免。[13]相關政策不僅要為普惠性民辦幼兒園籌備、建立或轉(zhuǎn)型、運營等各個環(huán)節(jié)提供指導與評價指標，[14]還要對重要前置要素做好預估。例如，幼兒園轉(zhuǎn)型前的房屋買賣或租賃合同、合伙人協(xié)議等文件是否繼續(xù)生效，如何基于舉辦主體的盈利觀念與習慣解釋政策，如何應對辦園主體因不認同普惠性辦園理念而中途撤資的行為等。因?qū)︼L險因素缺乏預判與應對思考，當前相關政策的過渡性與實施準備性明顯不足，導致了政策實施爭議。

（二）各級、各地政策間的統(tǒng)一性不足

已有訴訟案例涉及對政策的約束力、執(zhí)行主體、執(zhí)行的時間與方式等多個方面的爭議。各級、各地普惠性民辦幼兒園政策的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性不足，是引發(fā)爭議的重要原因之一。由于我國地域遼闊，各地教育發(fā)展水平不均衡，已有國家層面政策為各地預留了執(zhí)行空間，賦權(quán)地方政府，以期達到因地制宜的效果。但在普惠性民辦幼兒園政策體系建立過程中，難免出現(xiàn)部分地方政府對國家層面政策的理解不準確、對普惠性民辦幼兒園的性質(zhì)與作用認識不深入、對當?shù)仄栈菪悦褶k學前教育的把握不全面等情況。這直接導致地方政策對國家層面政策的具體化不精準，甚至形成不同層面、不同地方相關政策的互相掣肘，導致一些具體規(guī)定不能形成約束合力，直接影響地方政府發(fā)揮對普惠性民辦幼兒園的引導、支持與監(jiān)管職能。

（三）政策對多部門力量的調(diào)動性不足

開辦與運營普惠性民辦幼兒園涉及政府教育規(guī)劃、用地審批、財政投入、人事管理等事務，因此，應由教育部門推動，各相關政府部門按照明確的職權(quán)分工，共同管理與支持普惠性民辦幼兒園。1978年至2018年的40年間，共計頒布43份學前教育政策文件，政策形式主要為意見、綱要、決定、辦法、標準、規(guī)程等，政策內(nèi)容主要為學前教育的管理體制、運行機制、辦學標準、教師隊伍、評估督導、發(fā)展計劃等，頒布主體雖然由中共中央、國務院、教育部、衛(wèi)計委、財政部等共同組成，[15]但在政策執(zhí)行中依然存在兩方面問題。一是省市級城市規(guī)劃部門、財政部門等非教育部門的政策執(zhí)行參與度不夠;二是多數(shù)地方層面政策由教育廳、教育局頒布，權(quán)限僅限于教育管理范疇，僅對教育關系里的對象有效力，而不能規(guī)定教育職權(quán)外的其他事項。

（四）政策對普惠性民辦幼兒園個體的支持性不足

我國長期以來在公共事務調(diào)控過程中更加倚重政府政策的作用，與法律相比，批示、政策更具靈活性，也更受領導的關注。[16]這雖然有助于發(fā)揮政策的管理與規(guī)范作用，但也常常導致政策制定與實施的視角偏差。具體至普惠性民辦幼兒園政策，這一視角偏差也較為突出。普惠性民辦幼兒園政策與政府發(fā)展普惠性學前教育的關注點相一致，解決“入園難”“入園貴”問題，滿足公眾日益增長的“幼有所育、幼有優(yōu)育”需要，[17]是政策制定與實施的首要目標。由于政策直接服務于政府推進學前教育事業(yè)發(fā)展的需要，根本上代表廣大兒童和家長利益，政府管理需要和公眾教育需求在政策中得以充分體現(xiàn)。而普惠性民辦幼兒園作為政策約束與保護的核心主體之一，政府對它們困境和需要的考慮缺乏精細性和全面性，導致政策重視學前教育事業(yè)的整體發(fā)展而忽視了對普惠性民辦幼兒園的個體關懷。例如，對普惠性民辦幼兒園實行減免與獎補等資金支持的政策尚不夠清晰、不夠合理，直接降低了資金支持取得的成效。

五、完善普惠性民辦幼兒園政策的建議

“學前教育政策包括政府頒布的管理辦法、指導意見、工作規(guī)程、發(fā)展規(guī)劃、政策通知等，由此組成我國學前教育改革和發(fā)展的政策體系?！盵18]“教育政策工具并非一經(jīng)選定就固定不變，它必須經(jīng)歷不斷變遷以適應社會變遷和教育發(fā)展的需要?！盵19]源于教育內(nèi)部自下而上的、基層的、民間的教育生長構(gòu)成中國教育政策發(fā)展的新動力、新方向和新特征。[20]已有訴訟案例中基層、民間普惠性民辦幼兒園的實踐爭議，直接體現(xiàn)出政策的不足之處，普惠性民辦幼兒園政策應瞄準這些爭議與不足并逐漸完善。

（一）基于需求與效果調(diào)研，提升政策的可行性和有效性

教育政策本質(zhì)上是對資源或利益進行的一種權(quán)威性的分配。[21]普惠性民辦幼兒園政策在服務于政府教育事業(yè)發(fā)展與管理的同時，應基于對幼兒、家長和辦園主體多方利益訴求的充分調(diào)查，提升政策的可行性與有效性。建立健全政策需求與效果調(diào)研機制是提升政策可行性與有效性的重要舉措之一。實踐中的相關爭議主要源于各方利益主體的需求不統(tǒng)一，當各方皆趨利避害時，便容易產(chǎn)生矛盾與沖突。因此，各級相關部門首先要建立調(diào)研學前教育各方主體個性化訴求的長效機制，從而在政策制定與實施中協(xié)調(diào)各方主體的利益，使政策執(zhí)行的各方主體協(xié)調(diào)統(tǒng)一。例如，在普惠性民辦幼兒園補助和收費政策制定與實施過程中，圍繞“如何對投資建設主體不同、設施水平不同的幼兒園進行補償和獎勵”這一難點問題，應充分了解利益相關方的訴求、幼兒園的教育質(zhì)量、辦園成本等特征，據(jù)此靈活調(diào)整普惠性民辦幼兒園的收費標準及財政補貼標準，建立普惠性民辦幼兒園財政補助與收費標準的聯(lián)動機制。[22]另外，需基于調(diào)研結(jié)果與經(jīng)驗出臺過渡性政策和解決相關問題的預案，[23]以確保普惠性民辦幼兒園的正常運營和質(zhì)量提升。

（二）深化細化流程標準，增強政策的指導性

教育政策執(zhí)行“既是政策自身特性決定，也是多參與主體與資源、環(huán)境等相互作用的過程。仔細考察教育政策，會發(fā)現(xiàn)有些政策沒有明確的執(zhí)行目標，沒有完整的執(zhí)行程序，也沒有硬性的評價指標，在許多方面呈現(xiàn)出不確定性”。[24]同樣，在已有普惠性民辦幼兒園政策中，對幼兒園的移交細節(jié)、政府部門財政投入學前教育的占比等相關問題的規(guī)定尚不明確。[25]如果賴以生存的制度環(huán)境缺少確定性，遭遇問題時，主體只能依靠一次次的具體博弈。[26]因此，應逐步細化普惠性民辦幼兒園政策，進一步完善認定流程、補助標準及減免扶持方式等方面政策，增強政策的指導性。第一，應進一步規(guī)范普惠性民辦幼兒園的認定與管理過程。加強對普惠性民辦幼兒園屬地化的配套政策支持，特別是就移交或歸口管理的管理主體、運作機制、人事關系銜接、經(jīng)費保障機制等作出明確規(guī)定。[27]例如，明確減免、優(yōu)惠的主體，如果是政府，那么在租賃關系中得不到租金優(yōu)惠時，補償?shù)闹黧w、途徑與標準分別是什么？減免、優(yōu)惠的比例與金額如何計算？這些細節(jié)性程序與標準均須得以體現(xiàn)，以保證政策的有效指導功能。第二，在“地方負責、分級管理”的教育管理體制下，平衡普惠性民辦幼兒園政策中的硬性要求與彈性空間。[28]例如，因?qū)W前教育相較于其他學段的教育，與家庭、社會的聯(lián)系更加緊密，各級政府在資源供給上應堅持有效性和多元性，“逐步完善普惠性民辦幼兒園的財政補助制度，建立合理的普惠性民辦幼兒園成本分擔機制，確保財政投入在普惠性民辦幼兒園經(jīng)費投入中的充分性和有效性”。[29]

（三）完善學前教育法律法規(guī)，加大政策的約束力

當下學前教育各級各類規(guī)范性文件占據(jù)著主要規(guī)則“市場”，導致了治理失范和無序的不良后果。[30]積極推進學前教育立法是實現(xiàn)新時代“公平公益、優(yōu)質(zhì)普惠”政策目標的核心環(huán)節(jié)。[31]首先，要通過立法提升相關規(guī)定的制度剛性。由于教育政策執(zhí)行是一個受內(nèi)外部多因素影響的過程，[32]相關政策的約束范圍與強制力不足，有時導致對普惠性民辦幼兒園的支持與管理規(guī)定難以得到落實。因此，需要通過“法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”達成對普惠性民辦幼兒園多方相關主體的廣泛約束。其次，要通過立法為政策實施提供司法保障機制。明確各責任主體不履行義務時產(chǎn)生的法律責任，能夠有效約束各主體切實履行義務。當前，推進普惠性學前教育的過程中，政府、教育部門和幼兒園等多方主體政策落實不力的責任追究機制缺失，這大大降低了各責任主體對政策的重視程度，影響了政策的執(zhí)行性，為我國建立普惠性、公益性學前教育埋下隱患，不利于學前教育的發(fā)展。[33]只有將“依法治教”精神落實在學前教育領域中，才能對學前教育事業(yè)發(fā)展進行方向性的引領，才能真正確定未來學前教育的公益普惠性質(zhì)。通過學前教育法律法規(guī)提升相關規(guī)定的約束力，為普惠性學前教育的長期穩(wěn)定發(fā)展提供法律保障，具有重要意義。2020年，《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》擬在法律中進一步明確各級政府和有關部門發(fā)展普惠性民辦幼兒園的責任，依法保障普惠性幼兒園的健康可持續(xù)發(fā)展。這標志著，政府對普惠性民辦幼兒園的支持，不再僅僅停留于“軟法”層面的政策支持，還將提供具有強制執(zhí)行力的法律支持。但這僅是對普惠性學前教育進行立法支持的第一步，未來仍需繼續(xù)完善學前教育法律法規(guī)，以明確規(guī)定普惠性學前教育各方主體權(quán)責，為政策實施提供全面的司法保障。

（四）加強講解與宣傳力度，提高政策的共識性

教育政策執(zhí)行是一個高度情境化的過程，[34]由于缺乏宣傳和解讀，普惠性民辦幼兒園政策執(zhí)行過程中的阻滯與偏差現(xiàn)象十分突出。[35]我國政策執(zhí)行的過程一般包括宣傳、試點和推廣三個階段。[36]目前，普惠性民辦幼兒園政策存在宣傳不到位的問題，有些條文有明確規(guī)定，但相關主體對此并不知曉。政府應重視向相關主體講解與宣傳普惠性民辦幼兒園政策，提高政策共識性。通過書面、網(wǎng)絡媒體等加強對法律法規(guī)與各級各類政策的宣傳和解讀，可切實增強法律法規(guī)和政策的普及性，使政府、幼兒園、社區(qū)和家庭真正深刻理解各自在普惠性學前教育發(fā)展中的重要意義。[37]同時，在政策宣傳過程中，應關注調(diào)動普惠性民辦幼兒園以及相關主體的責任感與主動性，避免政府與普惠性民辦幼兒園的關系中存在強制與應付、管理與依賴等積極性、參與性過低的現(xiàn)象。一方面要消除一些政府在政策制定與實施中的應付心態(tài)，真正發(fā)揮集“責任政府、法治政府和服務政府”[38]于一體的應有責任;另一方面要打消普惠性民辦幼兒園的危機感與索取心理，激勵其主動參與審核，并獲取相應認定與資源，形成良性競爭與發(fā)展機制。

注釋：

①無訟案例網(wǎng)是一個專業(yè)案例檢索工具，專門提供法院案例數(shù)據(jù)檢索、法律法規(guī)檢索等搜索服務。

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On the Legal Disputes in Litigation Cases of

Public？鄄Interest Private Preschools

WANG Yan，1，2 SHI Dasheng，1 LI Li3

（1School of Education， Minzu University of China， Beijing 100081 China; 2Department of Education， Hebei Institute of International Business and Economics， Qinhuangdao 066311 China; 3School of Education， Yangzhou Polytechnic College， Yangzhou 225006 China）

Abstract： The analysis on 72 judgment documents of public-interest private preschools retrieved from the non-litigation case website shows that the controversial points in these cases mainly focus on three aspects： the identification of public-interest private preschools， exemptions and concessions， awards and subsidies. There are three kinds of disputes in the identification of publi-interest private preschools： the procedures and standards of examination and approval， the mandatory and methods of the transfer of supporting preschools in the community， and the legitimacy of the transfer. Disputes over the implementation of preferential policies include those over the binding force of policies on different preferential subjects and those over the contents and standards of preferential policies. The disputes over awards and subsidies focus on two links： distribution and use. One of the main reasons for these disputes is the poor quality of the public-interest private preschool policy. Therefore， we should improve the feasibility and effectiveness of the policy based on demand and effect research， deepen and refine the process standards and enhance the guidance of the policy， improve the laws and regulations of preschool education and increase the binding force of the policy， and strengthen the publicity and consensus of the policy.

Key words： public-interest private preschools， litigation cases， legal disputes， the policy of preschool education