文/張一唯

宅基地是保障農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。宅基地及房屋確權(quán)登記涉及農(nóng)村千家萬戶，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益。加快房地一體的宅基地登記發(fā)證工作，是依法保護(hù)宅基地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人合法權(quán)益的重要措施，也是加強(qiáng)宅基地管理的重要手段。通過開展宅基地確權(quán)登記，可以有效規(guī)范農(nóng)村住宅建設(shè)，防止亂占耕地建房，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定。

黨中央、國務(wù)院高度重視宅基地確權(quán)登記工作，多次通過中央1號文件對宅基地確權(quán)登記工作作出部署和要求。2020年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》指出：“扎實(shí)推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)?！?021年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出：“加強(qiáng)宅基地管理，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式。規(guī)范開展房地一體宅基地日常登記頒證工作?！?/p>

一、上海宅基地現(xiàn)狀分析

（一）登記的歷史沿革與現(xiàn)狀

上海曾于1986年至1992年開展了土地總登記，全市共發(fā)放宅基地土地使用證101.3萬張，超過90%的宅基地完成了確權(quán)登記發(fā)證。1996年1月1日，上海實(shí)施《上海市房地產(chǎn)登記條例》，建立了房地合一的登記制度，將宅基地登記納入房地產(chǎn)登記范疇，不再核發(fā)宅基地使用證。但由于宅基地登記與房地產(chǎn)登記制度表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，且因征地動遷引發(fā)家庭矛盾以及農(nóng)村房屋違建超建等情況多發(fā)，除浦東和閔行仍有少量登記發(fā)證外，其他區(qū)均停止了宅基地登記發(fā)證工作。1996年至2008年，上海共發(fā)放涉及宅基地的房地產(chǎn)權(quán)證約9萬張。2009年，市人大修訂了《上海市房地產(chǎn)登記條例》，明確宅基地及利用宅基地建造的村民住房另行規(guī)定登記辦法，上海宅基地登記基本停滯。2021年的農(nóng)房調(diào)查成果顯示，上?，F(xiàn)有宅基地81.2萬戶，其中已登記發(fā)證和已審批的占宅基地總戶數(shù)的78.6%。

2021年3月1日，《上海市不動產(chǎn)登記若干規(guī)定》（以下簡稱“《若干規(guī)定》”）正式實(shí)施，原《上海市房地產(chǎn)登記條例》同時廢止?！度舾梢?guī)定》對宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)登記進(jìn)行了明確，規(guī)定各區(qū)政府應(yīng)根據(jù)市人民政府的統(tǒng)一安排，對本行政區(qū)域內(nèi)未登記的宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)組織開展首次登記工作。目前，相關(guān)部門正在進(jìn)行宅基地摸底調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，預(yù)計(jì)2022年正式啟動宅基地確權(quán)登記工作。

（二）宅基地現(xiàn)狀問題及原因分析

長期以來，地方政府對宅基地審批不夠規(guī)范，對宅基地的日常監(jiān)管不到位，導(dǎo)致宅基地超占、房屋超建的情況較為普遍，“一戶多宅”、建新不拆舊等現(xiàn)象突出，宅基地非法出租、閑置和廢棄狀況明顯。上述問題使確權(quán)登記工作面臨較大的困難。

1.宅基地超占、房屋超建現(xiàn)象較為普遍。宅基地超占主要表現(xiàn)為三種形式：一是宅基地建造面積超宅基地審批面積；二是房屋占地面積超房屋審批占地面積；三是房屋占地面積超宅基地審批面積。房屋超建主要表現(xiàn)為三種形式：一是房屋單層的建筑面積超房屋批準(zhǔn)建筑面積；二是房屋超層；三是房屋超幢。

宅基地超占、房屋超建主要有三個原因：一是農(nóng)民沒有嚴(yán)格按照審批面積建房；二是農(nóng)民通過硬化原有自留地?cái)U(kuò)大宅基地實(shí)際使用面積，用于停放車輛或堆放雜物；三是農(nóng)民為了改善居住條件或出租閑置房屋以獲得更多租金收益，不斷擴(kuò)大自身宅基地使用范圍，超面積擴(kuò)建房屋。

2.權(quán)利主體的認(rèn)定缺乏明確的依據(jù)。近年來，農(nóng)村家庭成員變動較大，過去已經(jīng)發(fā)證的農(nóng)民要求變更權(quán)利人的意愿比較強(qiáng)烈?，F(xiàn)階段，國家對于宅基地權(quán)利主體和權(quán)利主體的組成仍然沒有統(tǒng)一的規(guī)定。由于宅基地登記相關(guān)法律及政策的復(fù)雜性和寬泛性，宅基地權(quán)利主體在概念界定上存在寬泛模糊的問題，極大提升了宅基地確權(quán)登記工作的難度。依據(jù)自然資源部的相關(guān)指導(dǎo)意見，宅基地原則上確權(quán)登記到“戶”，權(quán)利為戶家庭成員共有，戶成員應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)厣暾堈亟ǚ康臈l件。但根據(jù)2019年修訂的《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》，只有同時滿足具有本市農(nóng)業(yè)戶口和屬于本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員這兩個條件的農(nóng)民，才可以以戶為單位申請宅基地并建造房屋。在宅基地確權(quán)登記過程中，如果簡單地將農(nóng)民是否具有建房資格作為宅基地權(quán)利主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，會造成大量已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的原宅基地立基人失去作為宅基地權(quán)利人的資格，這顯然不具備可操作性。因此，宅基地權(quán)利主體不能簡單等同于宅基地申請主體，自然資源主管部門亟需建立一套適合確權(quán)登記實(shí)際的宅基地權(quán)利主體認(rèn)定辦法。

3.宅基地沒有權(quán)屬來源等材料。部分宅基地建造時間較早，相關(guān)權(quán)源證明材料沒有妥善保存或已經(jīng)遺失；宅基地的用地指標(biāo)偏緊，審批程序相對復(fù)雜，農(nóng)民因迫切的居住需求選擇未批先建。

4.“一戶多宅”現(xiàn)象依然存在?！耙粦舳嗾笔侵竿患彝粼诒炯w經(jīng)濟(jì)組織中擁有兩處及以上宅基地，該現(xiàn)象與“一戶一宅”的原則相背離，形成的原因除繼承、接受贈與等合法理由外，主要和建新不拆舊、私下購買、未經(jīng)批準(zhǔn)另行建房等行為有關(guān)。

5.集體建房項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)不全。農(nóng)民相對集中居住是改善農(nóng)民居住條件、盤活存量集體建設(shè)用地、貫徹節(jié)約集約用地政策的重要手段。除在國有建設(shè)用地上建設(shè)的村民住房外，在集體土地上建設(shè)的獨(dú)棟、聯(lián)排、疊層、多高層村民住房原則上都應(yīng)納入宅基地確權(quán)登記的范圍。目前，集體建房項(xiàng)目普遍存在手續(xù)不全等問題：一是部分集體建房項(xiàng)目在沒有辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證和房屋竣工驗(yàn)收的情況下就交付給農(nóng)民居??；二是部分較早由政府統(tǒng)一建設(shè)的集體建房項(xiàng)目，由于不符合當(dāng)前的村莊規(guī)劃，已無法補(bǔ)辦任何用地、建房手續(xù)；三是個別集體建房項(xiàng)目雖然有規(guī)劃和用地審批手續(xù)，但沒有建房手續(xù)和竣工驗(yàn)收手續(xù)，存在房屋建筑面積超標(biāo)、質(zhì)量不過關(guān)等問題。

二、宅基地確權(quán)登記政策研究

（一）外?。ㄊ校┱卮_權(quán)登記政策梳理

筆者收集了天津、浙江、湖南以及湖北武漢、襄陽等省、市所下發(fā)的宅基地確權(quán)登記相關(guān)規(guī)定，從政策依據(jù)、登記的權(quán)利主體、登記面積標(biāo)準(zhǔn)及處理方法、“一戶多宅”的處理方法和無權(quán)源證明材料宅基地的認(rèn)定等五個方面進(jìn)行了梳理和歸納，詳見表1。

表1 外省（市）宅基地確權(quán)登記政策基本情況

在權(quán)利主體的記載上，除浙江和湖南外，其余三?。ㄊ校┚鞔_規(guī)定宅基地可以依法確認(rèn)給符合條件的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。在登記面積標(biāo)準(zhǔn)及處理方法上，五?。ㄊ校┚凑铡耙婪ǖ怯?、如實(shí)記載，超出批準(zhǔn)部分不予登記”的要求執(zhí)行。在“一戶多宅”的處理方法上，浙江和湖北襄陽規(guī)定，指定年份前取得的宅基地雖然導(dǎo)致“一戶多宅”，但也可以進(jìn)行確權(quán)登記。此外，五?。ㄊ校┚?guī)定經(jīng)繼承取得的宅基地可予以確權(quán)登記。在無權(quán)源證明材料宅基地的認(rèn)定上，天津、湖南和湖北武漢規(guī)定經(jīng)公告無異議的可予以確權(quán)登記。

（二）上海宅基地確權(quán)登記政策建議

筆者在梳理歸納五省（市）確權(quán)登記經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海實(shí)際，提出了宅基地確權(quán)登記政策的相關(guān)建議。

1.關(guān)于權(quán)利主體的記載。現(xiàn)有的法律法規(guī)對宅基地的權(quán)利人如何記載并沒有明確規(guī)定。從各地實(shí)踐來看，記載到自然人是普遍的做法。但宅基地是以農(nóng)村村民戶為審批對象的，因此，宅基地權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村村民戶。如果記載到自然人，容易引發(fā)家庭矛盾，且不符合宅基地審批和管理的實(shí)際需要，因此建議在不動產(chǎn)權(quán)屬證書權(quán)利人一欄記載為“XX戶”（XX為該戶的戶代表，戶代表由戶成員共同推舉產(chǎn)生）。

2.關(guān)于土地超占、房屋超建的記載。建議采用“依法登記、如實(shí)記載，超出批準(zhǔn)部分不予登記”的方式進(jìn)行確權(quán)登記，即對審批面積依法登記，對超占、超建面積，僅在附記欄中如實(shí)記載。主要考慮有以下三點(diǎn)：一是原國土資源部《關(guān)于規(guī)范土地登記的意見》（國土資發(fā)〔2012〕134號）規(guī)定“實(shí)際占用面積超過批準(zhǔn)面積的，可在記事欄中注明超過批準(zhǔn)的面積”；二是上世紀(jì)90年代已發(fā)的宅基地使用證中，超占部分也是按照這種方式處理的；三是“依法登記、如實(shí)記載”是已開展宅基地確權(quán)登記省市的普遍做法。

此外，對于亂占耕地建房、違反生態(tài)保護(hù)紅線管控要求建房、城鎮(zhèn)居民非法購買宅基地和小產(chǎn)權(quán)房，無論是否超占、超建，均不能進(jìn)行確權(quán)登記。

3.關(guān)于沒有權(quán)屬來源等情況的處理。建議查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，在符合“一戶一宅”條件的前提下，按照建房時的相關(guān)政策明確使用面積，由所在農(nóng)民集體或村委會對宅基地使用權(quán)人、四至范圍等進(jìn)行確認(rèn)，公告30天無異議可出具證明，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核確認(rèn)后，予以確權(quán)登記。

4.關(guān)于“一戶多宅”的處理。建議根據(jù)不同的形成原因，采用不同的處理方式：一是建新不拆舊的，由村民自行選擇一處宅基地登記發(fā)證；二是接受贈與或購買房屋的須為本村無宅基地農(nóng)民，經(jīng)用地審批部門批準(zhǔn)撥用給該農(nóng)戶的，可以辦理登記，但已擁有一處宅基地，另接受贈與或購買集體土地上的房屋作為住宅的，只對一處宅基地進(jìn)行確權(quán)登記；三是通過繼承方式合法取得多處宅基地的，不受“一戶一宅”的限制，可按規(guī)定確權(quán)登記并在不動產(chǎn)登記簿和證書的附記欄注記“繼承取得”；四是符合當(dāng)?shù)胤謶艚ǚ織l件而未分戶，但未經(jīng)批準(zhǔn)另行建房分開居住的，應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)辦有關(guān)用地手續(xù)后，按批準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記，未分開居住的，其實(shí)際使用的宅基地沒有超過分戶后建房用地合計(jì)面積標(biāo)準(zhǔn)的，依法按照實(shí)際使用面積予以確權(quán)登記。

5.關(guān)于集體建房項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)不全的確權(quán)登記。對于未辦理房屋竣工驗(yàn)收手續(xù)的集體建房項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)行房屋質(zhì)量檢測和消防安全檢測等，檢測合格后，檢測報(bào)告可以代替竣工驗(yàn)收證明材料，用于辦理不動產(chǎn)登記。

三、結(jié)論與建議

宅基地是農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，直接關(guān)系到每個農(nóng)戶的切身利益。通過宅基地確權(quán)登記，可以全面查清每宗宅基地及其上房屋的權(quán)屬、界址、面積和利用狀況。建立健全宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)確權(quán)登記制度，可防止和減少宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)權(quán)屬糾紛，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。本文介紹了上海宅基地登記的歷史沿革，結(jié)合宅基地的現(xiàn)狀，對問題產(chǎn)生的原因和確權(quán)登記的難點(diǎn)進(jìn)行了分析，在梳理歸納外?。ㄊ校┐_權(quán)登記經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)上海實(shí)際，提出了相應(yīng)的確權(quán)登記政策口徑，并闡明了理由。最后，對上海宅基地確權(quán)登記工作提出以下建議：

1.穩(wěn)步推進(jìn)宅基地調(diào)查和確權(quán)登記工作。宅基地確權(quán)登記工作時間緊、任務(wù)重，建議根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》、《上海市不動產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)定》和《上海市宅基地及其上房屋調(diào)查技術(shù)規(guī)范》，充分利用已有的農(nóng)村地籍更新調(diào)查成果，按照“房地一體”的登記要求，采用政府主導(dǎo)的“總調(diào)查”和“總登記”工作模式，全面開展宅基地確權(quán)登記工作，確?！皯?yīng)登盡登”。

2.加快開展確權(quán)登記政策和相關(guān)工作口徑的制定。通過進(jìn)一步明確宅基地權(quán)利主體和權(quán)利主體組成的范圍、超占超建和“一戶多宅”的處理方法、無權(quán)源證明材料宅基地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加快出臺地方性的規(guī)范性文件和確權(quán)登記政策。堅(jiān)持尊重歷史、實(shí)事求是的原則，充分考慮上海的實(shí)際情況，制定確權(quán)登記工作口徑，妥善處理權(quán)屬爭議，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。