羅昭獻(xiàn)

（貴州地礦測(cè)繪院，貴州 貴陽(yáng) 550018）

1 概述

基于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背景下，第二次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果（簡(jiǎn)稱(chēng)“二調(diào)”）已經(jīng)不能完全滿(mǎn)足的國(guó)土管理各方面工作需求。2017年10月，國(guó)務(wù)院正式啟動(dòng)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（簡(jiǎn)稱(chēng)“三調(diào)”），如何準(zhǔn)確、及時(shí)、全面落實(shí)“三調(diào)”工作，做好“三調(diào)”成果分析與應(yīng)用，是各地政府與土地管理部門(mén)面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)，本文圍繞務(wù)川自治縣“三調(diào)”工作展開(kāi)詳細(xì)分析。

2 第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查概述

根據(jù)《土地調(diào)查條例》規(guī)定，國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需求，每十年實(shí)施一次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作。我國(guó)第二次全國(guó)國(guó)土調(diào)查于2009 年完成，目前即使“二調(diào)”成果每年更新，依舊無(wú)法徹底改善其適應(yīng)性、完備性。基于此，根據(jù)相關(guān)規(guī)定在2017 年開(kāi)始部署“三調(diào)”工作，并在2020年底前全面完成國(guó)土調(diào)查成果迭代。

“三調(diào)”要求在2017 年變更調(diào)查成果基礎(chǔ)上，采用“三調(diào)基礎(chǔ)”影像、“統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新”影像開(kāi)展內(nèi)業(yè)勾繪、外業(yè)調(diào)繪、互聯(lián)網(wǎng)舉證等方式，全面細(xì)化、完善土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，掌握土地利用現(xiàn)狀與國(guó)土資源變化情況。對(duì)于市、縣國(guó)土部門(mén)而言，主要領(lǐng)導(dǎo)須親自抓“三調(diào)”工作，保證“三調(diào)”成果準(zhǔn)確、真實(shí)。與前兩次調(diào)查相比，“三調(diào)”遙感影像分辨率更高、時(shí)效性更強(qiáng)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)也更為成熟，相應(yīng)的成果現(xiàn)勢(shì)性、準(zhǔn)確性大幅提高，成果應(yīng)用更加廣泛。

3 務(wù)川自治縣第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果分析

3.1 務(wù)川自治縣調(diào)查區(qū)情況

務(wù)川仡佬族苗族自治縣第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查采用貴州省三調(diào)辦統(tǒng)一下發(fā)的務(wù)川仡佬族苗族自治縣級(jí)行政區(qū)控制界線作為工作區(qū)邊界，全縣共16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（3個(gè)街道辦事處，11 個(gè)鎮(zhèn)、2 鄉(xiāng)）、81 個(gè)村、41 個(gè)社區(qū)，面積277466.36公頃。調(diào)查成果圖斑數(shù)192103個(gè)，共完成舉證圖斑100069個(gè)（其中人工實(shí)地舉證77842個(gè)、無(wú)人機(jī)舉證22227個(gè)），舉證率52.09%。

3.2 調(diào)查成果分析

3.2.1 各地類(lèi)情況

經(jīng)調(diào)查，務(wù)川自治縣一級(jí)地類(lèi)僅有12種（無(wú)濕地地類(lèi)），二級(jí)地類(lèi)38種，全縣總面積277466.36公頃，具體匯總情況如表1所示。

表1 調(diào)查匯總情況

3.2.2 主要地類(lèi)數(shù)據(jù)與二調(diào)對(duì)比變化情況

（1）建設(shè)用地變化情況。務(wù)川自治縣三調(diào)成果建設(shè)用地面積7546.46 公頃，占全縣國(guó)土總面積的2.72%。與二調(diào)調(diào)查成果6073.72 公頃相比，漲幅24.25%，其中凈增加4505.21 公頃，凈減少3032.47 公頃。

凈增加原因：一是調(diào)查精度提高，對(duì)原調(diào)查精度較低漏調(diào)和未達(dá)最小上圖面積的建設(shè)用地，補(bǔ)充調(diào)查上圖；二是因城市擴(kuò)建、新建公路，農(nóng)戶(hù)新建宅基地所致建設(shè)用地增加；三是根據(jù)國(guó)家要求，原臨時(shí)用地按農(nóng)用地、未利用地調(diào)查的部分，現(xiàn)調(diào)查為建設(shè)用地；四是城鎮(zhèn)村范圍擴(kuò)展、道路擴(kuò)建，部分農(nóng)村道路（屬于農(nóng)用地）歸入城鎮(zhèn)村內(nèi)部、擴(kuò)建成公路，根據(jù)三調(diào)相關(guān)規(guī)程要求調(diào)查為城鎮(zhèn)村道路用地（屬于建設(shè)用地）、公路，變化圖斑的調(diào)查舉證如圖1所示。

圖1 變化圖斑的調(diào)查舉證

凈減少原因：一是二調(diào)時(shí)城鎮(zhèn)村圖斑未打開(kāi)，部分其他地類(lèi)綜合到建設(shè)用地，而三調(diào)調(diào)查時(shí)只要達(dá)到上圖面積標(biāo)準(zhǔn)的都按實(shí)地現(xiàn)狀地類(lèi)上圖，建設(shè)用地減少；二是新建水庫(kù)、農(nóng)村道路等占用部分建設(shè)用地；三是因增減掛鉤、異地扶貧搬遷，老舊危房、廢棄工礦用地復(fù)墾復(fù)綠等原因造成建設(shè)用地減少。

（2）耕地變化情況。務(wù)川自治縣三調(diào)成果耕地面積56584.01 公頃，占全縣國(guó)土面積20.39%。與二調(diào)成果對(duì)比，耕地面積總體減少4444.32 公頃，減少7.28%，其中凈增加26503.04公頃，凈減少30947.36公頃。

凈增加原因：一是因調(diào)查進(jìn)度提高，對(duì)城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部打開(kāi)后進(jìn)行細(xì)化調(diào)查，只要能達(dá)到耕地上圖面積標(biāo)準(zhǔn)的都按耕地調(diào)查；二是因?qū)嵤┰鰷p掛鉤、異地扶貧搬遷、老舊危房和廢棄工礦用地復(fù)墾復(fù)綠等原因造成耕地面積有所增加；三是因土地開(kāi)發(fā)、整理導(dǎo)致耕地面積增加；四是原地類(lèi)邊界整體發(fā)生位移，空間置換產(chǎn)生虛減耕地。

凈減少原因：一是實(shí)施退耕還林、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（苗圃等其他林地）及外出務(wù)工人員增加使耕地多年撂荒后生長(zhǎng)林木等，部分耕地變?yōu)榱值?；二是開(kāi)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，部分耕地變?yōu)楣麍@、茶園和其他園地等；三是建設(shè)占用，轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，如城鎮(zhèn)建設(shè)、道路交通建設(shè)等；四是部分耕地災(zāi)毀；五是原臨時(shí)用地按耕地調(diào)查的部分，現(xiàn)調(diào)查為建設(shè)用地；六是因本次調(diào)查國(guó)家從新下發(fā)高精度坡度圖，造成大量耕地面積流向三調(diào)中的田坎面積；七是根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)需求，新建大量設(shè)施家用地，耕地面積減少。

（3）種植園用地變化情況。務(wù)川自治縣三調(diào)初步成果種植園地面積5678.94 公頃，占全縣國(guó)土面積2.04%。與二調(diào)調(diào)查成果對(duì)比，種植園地面積總體增加4832.67 公頃（增加571.06%），其中凈增加5403.04 公頃，凈減少570.37公頃。

凈增加原因：一是因調(diào)查精度提高，在城鎮(zhèn)村細(xì)化調(diào)查過(guò)程中，對(duì)原城鎮(zhèn)村范圍內(nèi)整體按照建設(shè)用地調(diào)的種植園用地根據(jù)實(shí)際范圍調(diào)查上圖；二是實(shí)施退耕還林（經(jīng)果林等）、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，部分耕地、林地現(xiàn)變?yōu)閳@地、果園等；三是調(diào)查精度提高，原地類(lèi)邊界整體發(fā)生位移，空間置換產(chǎn)生虛增園地。

凈減少原因：一是二調(diào)中部分園地因外出務(wù)工人員增加無(wú)人管理，導(dǎo)致部分園地變?yōu)榱值?；二是建設(shè)占用轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，如城鎮(zhèn)建設(shè)、道路交通建設(shè)等；三是根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)需求，新建大量設(shè)施家用地，種植園用地面積減少。

（4）林地變化情況。務(wù)川自治縣三調(diào)成果林地面積184564.25公頃，占全縣國(guó)土面積66.52%。與二調(diào)成果對(duì)比，林地面積總體增加25866.11 公頃，增加16.30%，其中凈增加42579.25公頃，凈減少16713.14公頃。

凈增加原因：一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展經(jīng)果林；二是由于生態(tài)環(huán)境需求，退林還林增加林地面積；三是外出務(wù)工人員增加，耕地自然撂荒，多年后自然轉(zhuǎn)化為林地，林地面積增加；四是原荒草地多年自然生長(zhǎng)林木，形成林地；五是因調(diào)查進(jìn)度提高，對(duì)城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部打開(kāi)后進(jìn)行了細(xì)化調(diào)查，只要能達(dá)到林地上圖面積標(biāo)準(zhǔn)的都按林地調(diào)查；六是原地類(lèi)邊界整體發(fā)生位移，空間置換產(chǎn)生虛減林地。

凈減少原因：一是建設(shè)占用轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地；二是根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)需求，新建大量的設(shè)施家用地，林地面積減少。

（5）草地變化情況。務(wù)川自治縣三調(diào)成果草地面積416.85公頃，占全縣國(guó)土面積0.15%。與二調(diào)成果對(duì)比，草地面積總體減少13812.59 公頃，減少97.07%，其中凈增加162.61公頃，凈減少13975.20公頃。

凈增加原因：一是調(diào)查進(jìn)度提高，對(duì)城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部打開(kāi)后進(jìn)行了細(xì)化調(diào)查，只要能達(dá)到草地上圖面積標(biāo)準(zhǔn)的都按草地調(diào)查；二是因?qū)嵤┰鰷p掛鉤、異地扶貧搬遷、老舊危房和廢棄工礦用地復(fù)墾復(fù)綠等原因造成草地（按三調(diào)技術(shù)要求）面積有所增加；三是原地類(lèi)邊界整體發(fā)生位移，空間置換產(chǎn)生虛減耕地。

凈減少原因：一是實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目減少；二是實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整治及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量草地開(kāi)發(fā)成耕地、園地、設(shè)施農(nóng)用地等；三是原草地樹(shù)木郁閉度變化、多年自然生長(zhǎng)形成林地；四是建設(shè)占用轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。

4 基于國(guó)土調(diào)查成果的相關(guān)建議

（1）林地增長(zhǎng)較快問(wèn)題，建議務(wù)川自治縣后期在實(shí)施土地整治過(guò)程中，不應(yīng)再向地形陡峻，地理環(huán)境較差，生態(tài)環(huán)境脆弱的石漠化地區(qū)傾斜，這些地區(qū)據(jù)調(diào)研，同時(shí)也是人口外流嚴(yán)重的區(qū)域，應(yīng)對(duì)這些區(qū)域進(jìn)行適當(dāng)生態(tài)修復(fù)，減少人類(lèi)干擾，使其自行恢復(fù)為林草地等生態(tài)用地，空廢化房屋出于安全考慮可搗毀，但不應(yīng)再投入資金復(fù)墾為耕地等地類(lèi)，更不應(yīng)再增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。

（2）耕地減少速度較快問(wèn)題，建議務(wù)川自治縣對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地等進(jìn)行增效挖潛，盡量減少對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的占用，同時(shí)對(duì)劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)實(shí)行最為嚴(yán)格保護(hù)，耕地具備流轉(zhuǎn)條件的地方果斷流轉(zhuǎn)出來(lái)進(jìn)行規(guī)?；c機(jī)械化經(jīng)營(yíng)，并將一些土地整治的經(jīng)費(fèi)用于優(yōu)質(zhì)耕地土壤的培肥與修復(fù)，提升耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)。

（3）人口減少、閑置宅基地問(wèn)題，建議推動(dòng)務(wù)川自治縣宅基地入市，允許依據(jù)現(xiàn)有法律條例等進(jìn)行交易，最大化利用宅基地資源。

（4）交通運(yùn)輸用地增長(zhǎng)較快問(wèn)題，建議審慎劃定永久基本農(nóng)田，出臺(tái)嚴(yán)格的保護(hù)政策，科學(xué)合理規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)，保證糧食安全、提升人民生活品質(zhì)。

（5）建議積極盤(pán)活存量土地，加強(qiáng)土地集約節(jié)約利用。利用三調(diào)成果和低效用地調(diào)查成果，積極盤(pán)活存量土地，制定科學(xué)的集約節(jié)約城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，提高土地空間的使用。

（6）建議嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)等規(guī)劃，真正實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一。利用三調(diào)成果，做好國(guó)土、農(nóng)牧、林、水務(wù)、建設(shè)、規(guī)劃等各職能部門(mén)的數(shù)據(jù)使用與銜接，在同一數(shù)據(jù)成果前提下，制定統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)數(shù)據(jù)統(tǒng)一，才能真正實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一。

（7）建議加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研，提高農(nóng)業(yè)投入，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。針對(duì)農(nóng)工局現(xiàn)有管理職能，結(jié)合三調(diào)成果數(shù)據(jù)，加強(qiáng)高新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的投入與可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展直接影響務(wù)川自治縣的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（8）建議加快生態(tài)建設(shè)，制定科學(xué)合理可持續(xù)的保護(hù)性規(guī)劃，注重環(huán)境保護(hù)，職能部門(mén)的生態(tài)保護(hù)性規(guī)劃應(yīng)符合縣情、體現(xiàn)特色、民眾渴望、可持續(xù)、先進(jìn)科學(xué)。

（9）建議加強(qiáng)法律意識(shí)，避免政府行為的違法用地；嚴(yán)格土地監(jiān)察執(zhí)法力度，對(duì)個(gè)人、集體的土地違法行為依法嚴(yán)格查處。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作的全面推行，各地政府與國(guó)土部門(mén)應(yīng)貫徹“三調(diào)”工作體部署要求，樹(shù)立全局觀，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度、過(guò)硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)完成三調(diào)各項(xiàng)工作，保證“三調(diào)”成果的沿用性、可靠性以及真實(shí)性。同時(shí)，還需大力推廣“三調(diào)”成果的應(yīng)用，充分發(fā)揮調(diào)查成果應(yīng)有的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。