山紅翠，鐘平暉，何懷光

（1.湖南省水利水電科學(xué)研究院，湖南 長(zhǎng)沙 410007；2.五凌電力有限公司，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

1 水庫(kù)功能調(diào)整的必要性

湖南省現(xiàn)有注冊(cè)水庫(kù)13 737座，供水能力超過(guò)159億m3，是湖南省優(yōu)質(zhì)水源的集中地，其中98%的水庫(kù)都有灌溉功能，僅6%有城鎮(zhèn)供水功能。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷推進(jìn)，湖南省的飲水和用水結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，高效優(yōu)質(zhì)的水庫(kù)水源成為地方政府優(yōu)先考慮的重點(diǎn)。當(dāng)前，從水庫(kù)直接取水成為農(nóng)村安全飲水、城鎮(zhèn)供水的首選，對(duì)水庫(kù)現(xiàn)有的調(diào)度方式產(chǎn)生了沖擊。

水庫(kù)自身運(yùn)轉(zhuǎn)變遷、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和水庫(kù)的可持續(xù)發(fā)展是水庫(kù)功能調(diào)整的重要原因[1]。湖南省的水庫(kù)大都修建于20世紀(jì)50—60年代，建設(shè)之初主要是為了解決農(nóng)業(yè)灌溉問(wèn)題，保障糧食安全。大多數(shù)水庫(kù)原有功能為灌溉、發(fā)電、防洪，少有城鎮(zhèn)生活供水功能。“十二五”期間湖南省全面實(shí)施農(nóng)村安全飲水工程，在此期間，很多水庫(kù)逐漸成為農(nóng)村安全飲水工程的供水水源，在基層政府的強(qiáng)力推行下，部分水庫(kù)在未正式進(jìn)行功能調(diào)整和變更的情況下向城鄉(xiāng)居民提供生活用水，水庫(kù)功能改變成為既成事實(shí)。

2 湖南省水庫(kù)功能調(diào)整需求分析

2.1 水庫(kù)功能調(diào)整需求

1）水庫(kù)用水結(jié)構(gòu)調(diào)整有客觀需要

一是人民安全飲水有需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，老百姓越來(lái)越富裕，人民對(duì)美好生活的向往愈來(lái)愈強(qiáng)烈，居民對(duì)生活用水水質(zhì)要求也越來(lái)越高，都希望能喝上優(yōu)質(zhì)飲用水，但目前河流水體都不同程度地受到污染，優(yōu)質(zhì)的水庫(kù)原水就越來(lái)越受到青睞。二是河湖生態(tài)環(huán)境改善有需要。生態(tài)基流作為挽救河流生態(tài)狀況的有效舉措之一[2]，越來(lái)越得到各級(jí)政府的高度重視。河湖生態(tài)功能作為大多數(shù)水庫(kù)設(shè)計(jì)之初從未考慮的內(nèi)容，現(xiàn)已成為很多水庫(kù)、水電站不可或缺的重要功能之一。三是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有需要。一些水庫(kù)因當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，水庫(kù)功能也應(yīng)隨之調(diào)整。如鳳凰縣長(zhǎng)潭崗水庫(kù)，建成之初以發(fā)電為主，隨著旅游業(yè)成為鳳凰縣的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，位于縣城上游10 km的長(zhǎng)潭崗水庫(kù)功能自然轉(zhuǎn)為以保障旅游用水為主。因此，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以考慮調(diào)整水庫(kù)主要功能，一方面可以讓水庫(kù)重新發(fā)揮作用，另一方面可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

2）水庫(kù)功能調(diào)整有基礎(chǔ)空間

一是灌溉用水大幅減少。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，農(nóng)村務(wù)農(nóng)人員越來(lái)越少，農(nóng)業(yè)灌溉需求暫時(shí)不再那么迫切。同時(shí)由于農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)的發(fā)展，大大提高了農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)在農(nóng)田水利中的運(yùn)用水平[3]，用水效率提高使得現(xiàn)階段灌溉用水有所減少。二是水量重新分配有空間。以常德市澧縣為例，經(jīng)過(guò)調(diào)查，35個(gè)供水水源地為水庫(kù)的灌區(qū)，重新核定了灌水定額和農(nóng)業(yè)灌溉需水總量，并結(jié)合生活和生態(tài)用水等情況進(jìn)行了水庫(kù)水量平衡計(jì)算，結(jié)果顯示在80%的設(shè)計(jì)灌溉保證率下，豐水期和平水期所有供水水源水庫(kù)水量均能夠平衡。王家廠水庫(kù)以灌溉為主，兼顧防洪、發(fā)電等功能，多年平均來(lái)水量3.03億m3，農(nóng)業(yè)灌溉用水1.85億m3，還有1.18億m3水量的盈余，在保障農(nóng)業(yè)灌溉用水的前提下，多余的水量作為供應(yīng)津市、澧縣兩地城鄉(xiāng)居民生活用水及周邊工業(yè)用水是可行的。

3）水庫(kù)功能改變已成事實(shí)

《中華人民共和國(guó)水法》等法律法規(guī)明確，生活用水必須優(yōu)先保障。目前水庫(kù)功能調(diào)整工作尚未正式啟動(dòng)，但實(shí)際上，部分基層本著生活用水優(yōu)先的原則，在水庫(kù)功能未正式調(diào)整的前提下已實(shí)際供水，水庫(kù)功能改變已是既成事實(shí)。另外，為保障河湖生態(tài)環(huán)境，目前湖南省已完成《湖南省主要河流控制斷面最小流量方案》的報(bào)批工作，明確了各主要河段的最小下泄流量，實(shí)際上也是增加了水庫(kù)的生態(tài)供水功能。水庫(kù)的功能變化也實(shí)際上為改善農(nóng)村群眾的生活面貌、提高生活質(zhì)量起到了重要保障和支撐作用。

2.2 水庫(kù)功能調(diào)整需求調(diào)查

湖南省共有大中型水庫(kù)416座，其中大（Ⅰ）型8座，大（Ⅱ）型42座，中型366座。本次對(duì)全省416座大中型水庫(kù)進(jìn)行了一次功能調(diào)整需求全面摸底，其中有110座水庫(kù)提出了功能調(diào)整的需求，主要調(diào)整需求為增加供水功能，部分為增加生態(tài)功能，另有一部分為減少養(yǎng)殖、灌溉、發(fā)電功能。110座水庫(kù)的管理部門就水庫(kù)功能調(diào)整目前和規(guī)劃的功能情況作了詳細(xì)說(shuō)明，并給出調(diào)整的意見(jiàn)和建議。見(jiàn)表1。

表1 湖南省水庫(kù)功能調(diào)整需求統(tǒng)計(jì) 座

3 水庫(kù)功能調(diào)整可行性分析

1）法律層面可行性分析

雖然我國(guó)目前并沒(méi)有制定頒布專門的水庫(kù)功能調(diào)整法規(guī)，但水庫(kù)功能調(diào)整的實(shí)質(zhì)就是水庫(kù)水資源的重新分配，國(guó)家在已經(jīng)發(fā)布的《中華人民共和國(guó)水法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、《防洪法》、《行政許可法》、《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》、《湖南省實(shí)施水法辦法》等水事法律法規(guī)中已對(duì)此項(xiàng)工作做出了相關(guān)規(guī)定，但沒(méi)有對(duì)水庫(kù)功能調(diào)整進(jìn)行明確。法律法規(guī)沒(méi)有賦予水庫(kù)工程水資源的使用權(quán)，水庫(kù)功能的發(fā)揮不能剝奪人們生活用水的權(quán)利。

《中華人民共和國(guó)水法》明確了水資源屬于國(guó)家所有，水行政主管部門代表國(guó)家行使水資源的分配權(quán)，同時(shí)明確了開(kāi)發(fā)、利用水資源應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水。

2）行政審批層面

目前，從現(xiàn)行的技術(shù)規(guī)則、行政審批層面看，水庫(kù)功能可以根據(jù)需要調(diào)整。水利部規(guī)范性文件《綜合利用水庫(kù)調(diào)度通則》[4]和行業(yè)規(guī)范《水庫(kù)調(diào)度規(guī)程編制導(dǎo)則》[5]中有明確規(guī)定：水庫(kù)綜合利用任務(wù)的主次關(guān)系和調(diào)度運(yùn)用原則及指標(biāo)不得任意改變，情況發(fā)生改變時(shí)要進(jìn)行重新論證并報(bào)上級(jí)主管部門批準(zhǔn)。也就是說(shuō)，當(dāng)情況發(fā)生改變時(shí)，水庫(kù)功能可以調(diào)整，只是需要進(jìn)行重新論證并報(bào)上級(jí)主管部門批準(zhǔn)。

3）技術(shù)層面

根據(jù)此次調(diào)查結(jié)果，全省目前有110座大中型水庫(kù)有功能調(diào)整需求，其中有101座需要增加城鎮(zhèn)供水功能。水庫(kù)一旦增加供水功能，必然會(huì)占用灌溉、發(fā)電、養(yǎng)殖等其他水量。關(guān)于水量的再分配問(wèn)題，也成為水庫(kù)功能調(diào)整的技術(shù)難題。目前調(diào)查結(jié)果顯示，湖南省各水庫(kù)管理部門初步提出的水量分配方案有以下幾種：

①結(jié)合實(shí)際用水情況，通過(guò)水量再分配滿足各方需求。通過(guò)此次調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段部分水庫(kù)存在灌溉功能需求減少、養(yǎng)殖功能退化等問(wèn)題，故可以通過(guò)實(shí)際調(diào)整和協(xié)調(diào)，以滿足各方當(dāng)前和規(guī)劃用水需求為目的，調(diào)整水庫(kù)功能，重新劃分水量分配方案，滿足各方用水需求。

②通過(guò)提高水的利用效率滿足供水需求。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)田水利灌溉管理模式?jīng)]有有效升級(jí)、灌溉機(jī)制和灌溉管理機(jī)構(gòu)都不完善[6]，加之渠道漏損淤積等問(wèn)題，導(dǎo)致灌溉水有效利用率不高，用水量較大，這種情況下，可以通過(guò)提高灌溉管理水平、整修渠道、建設(shè)高效灌溉設(shè)施，進(jìn)一步提高農(nóng)田灌溉水利用率，減少灌溉用水量，為水庫(kù)增加城鎮(zhèn)供水功能提供便利條件。

③通過(guò)合理調(diào)度解決用水量缺口問(wèn)題?，F(xiàn)階段，湖南省區(qū)域水資源存在未全面有效配置、水庫(kù)未聯(lián)合有效調(diào)度等問(wèn)題，導(dǎo)致出現(xiàn)汛期雨水被棄、枯水期水量不足等問(wèn)題，若通過(guò)市、縣水資源統(tǒng)一配置、水庫(kù)聯(lián)合合理調(diào)度，可以增加區(qū)域水庫(kù)的蓄水量，滿足枯水期水量缺口，為水庫(kù)功能調(diào)整提供基礎(chǔ)條件。

4 水庫(kù)功能調(diào)整建議方案

通過(guò)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)的學(xué)習(xí)，對(duì)浙江、湖北、深圳等地的經(jīng)驗(yàn)借鑒，以及對(duì)湖南省部分大中型水庫(kù)的實(shí)地調(diào)研，提出三種適合湖南省的實(shí)際解決方案。

1）從立法的角度新設(shè)水庫(kù)功能調(diào)整審批程序

通過(guò)立法程序解決水庫(kù)功能調(diào)整問(wèn)題，可徹底解決行政層面調(diào)整依據(jù)不足的問(wèn)題，完善法規(guī)制度。湖南省已出臺(tái)《湖南省水利工程管理?xiàng)l例》，第十五條設(shè)置了水庫(kù)功能調(diào)整的相應(yīng)條款：“水利工程管理單位認(rèn)為需要調(diào)整水利工程原有功能的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行技術(shù)論證，并在征求相關(guān)行業(yè)主管部門和利害關(guān)系人意見(jiàn)后提出調(diào)整方案，按照規(guī)定的審批權(quán)限報(bào)請(qǐng)相關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后由水利工程管理單位組織實(shí)施”。

立法程序存在的主要問(wèn)題是過(guò)程較為復(fù)雜，耗時(shí)較長(zhǎng)。立法除了法規(guī)的設(shè)定，還需要明確相應(yīng)的審批權(quán)限、申請(qǐng)條件，并配套制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，明確具體程序、設(shè)置編制導(dǎo)則或規(guī)范等。

2）從現(xiàn)行審批程序中調(diào)整水庫(kù)用水結(jié)構(gòu)

目前湖南省部分沒(méi)有供水功能的水庫(kù)劃為了飲用水水源地，且經(jīng)省政府批復(fù)，也已經(jīng)實(shí)際上在為居民供水。鑒于水庫(kù)功能調(diào)整已是既成事實(shí)，可通過(guò)現(xiàn)行審批程序調(diào)整水庫(kù)用水功能，較快解決取水許可審批的問(wèn)題，有一定的可行性。例如水庫(kù)取水占用農(nóng)業(yè)灌溉水源的，可以從占用農(nóng)業(yè)灌溉水源審批入手，履行已有的占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、農(nóng)田水利工程設(shè)施的審批事項(xiàng)、流程，完成調(diào)整工作。

3）以政府常務(wù)會(huì)議的形式對(duì)有需求的水庫(kù)進(jìn)行統(tǒng)一定性調(diào)整

參照編制《湖南省主要河流控制斷面最小流量方案》報(bào)省政府批復(fù)新增水庫(kù)生態(tài)功能的方式方法，同樣編制《湖南省主要水庫(kù)功能調(diào)整方案》調(diào)整水庫(kù)的其他功能。編制按照尊重現(xiàn)狀的原則，重新對(duì)水庫(kù)的職能進(jìn)行定性調(diào)整，報(bào)省人民政府批復(fù)；有必要的可編制單個(gè)水庫(kù)或區(qū)域水量分配方案。對(duì)于利益沖突難以解決的由縣人民政府協(xié)調(diào)處理，形成會(huì)議紀(jì)要或相關(guān)利益方簽訂書(shū)面協(xié)議。

這種方式可一次性解決所有水庫(kù)功能調(diào)整行政層面的問(wèn)題，且根據(jù)實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)用水矛盾可通過(guò)水量重新分配解決，少數(shù)資源性缺水的用水矛盾需政府協(xié)調(diào)，具有一定可行性。

5 結(jié)論和展望

5.1結(jié) 論

1）湖南省水庫(kù)功能調(diào)整具有實(shí)際可行性

本次研究對(duì)湖南省110個(gè)有功能調(diào)整需求的大中型水庫(kù)，在逐個(gè)分析其現(xiàn)狀存在的用水矛盾、現(xiàn)階段解決辦法、功能調(diào)整需求和功能調(diào)整計(jì)劃方案的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)地調(diào)研、電話調(diào)研，分析水庫(kù)功能調(diào)整的需求。同時(shí)，項(xiàng)目從法律層面、行政審批層面、技術(shù)層面分析湖南省水庫(kù)功能調(diào)整的可行性，最終結(jié)合其他省份實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)和湖南省實(shí)際情況，總結(jié)出三套適用于湖南的水庫(kù)功能調(diào)整的建議方案。

2）推薦采用法律手段開(kāi)展水庫(kù)功能調(diào)整

法律手段是開(kāi)展水庫(kù)功能調(diào)整最為持久、有效的手段。目前，國(guó)家層面尚無(wú)相關(guān)法律法規(guī)條款對(duì)水庫(kù)功能調(diào)整進(jìn)行明確規(guī)定。省級(jí)層面，湖北省于2002年出臺(tái)了《湖北省水庫(kù)管理辦法》，浙江省于2014年出臺(tái)了《浙江省水利工程安全管理?xiàng)l例》，都對(duì)水庫(kù)功能調(diào)整工作進(jìn)行明確。湖南省從2021年10月1日起實(shí)施《湖南省水利工程管理?xiàng)l例》，條例對(duì)水利工程功能調(diào)整做出了相關(guān)規(guī)定。

5.2建 議

從現(xiàn)行法律法規(guī)、行政審批、技術(shù)調(diào)整等方面綜合分析，湖南省水庫(kù)功能調(diào)整有基礎(chǔ)、有需求，具有可行性，但水庫(kù)功能調(diào)整可能會(huì)面臨取水量的變化、調(diào)度規(guī)程的變化、防汛度汛方案的變化，也會(huì)涉及農(nóng)田灌溉利益、發(fā)電利益等方面的協(xié)調(diào)，需要在全面分析、制定配套調(diào)整原則、方案和審批條件后方可實(shí)施。

總之，水庫(kù)功能調(diào)整既要慎重、又要積極。若確需調(diào)整，需要進(jìn)行充分的調(diào)整分析論證，并按相關(guān)程序報(bào)批[7]。功能調(diào)整分析時(shí)，要特別注意突出社會(huì)公眾效益，綜合分析確定水庫(kù)的主要功能，以發(fā)揮最大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

調(diào)整水庫(kù)供水結(jié)構(gòu)雖然能一定程度紓解水庫(kù)供水矛盾，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要從根源上破解這一矛盾還需要從水庫(kù)水資源配置來(lái)考慮。將水權(quán)交易、水權(quán)市場(chǎng)引入到水資源的配置過(guò)程中，利用市場(chǎng)的力量協(xié)調(diào)各方利益，提高水資源利用效率[8]，實(shí)現(xiàn)水庫(kù)水資源優(yōu)化配置，才能真正實(shí)現(xiàn)水庫(kù)功能變化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。