陳 熙

（湖南省灌溉試驗中心站，湖南 長沙 410007）

前 言

全面推行和落實河湖長制，能有效保護水資源，改善水環(huán)境和修復(fù)水生態(tài)，保障河湖功能永續(xù)利用，維系河湖健康生命。湖南省河流眾多，河網(wǎng)密布，水系復(fù)雜，以洞庭湖水系為主，流域面積占全省國土面積的96.6%。全省5km以上的河流有5341條，境內(nèi)河流總長度8.79萬km。全省湖泊共165個，常年水面面積1km2及以上湖泊156個，水面總面積3 370.81 km2，其中洞庭湖是全國第二大淡水湖，水面總面積26 251 km2。隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，這些河流湖泊的水環(huán)境、水生態(tài)的治理與保護仍存在不少困難與問題，加上水資源時空分布不均，水情汛情復(fù)雜，對保障水安全帶來嚴重挑戰(zhàn)。黨的十九屆五中全會明確指出“要進一步完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”。河湖長制作為水生態(tài)環(huán)境保護制度的一部分，對解決我國復(fù)雜水問題、修復(fù)并維護好河湖的健康生命至關(guān)重要。

自全面推行河湖長制工作以來，湖南省各級政府高度重視水環(huán)境治理與保護，河湖長制覆蓋了全省14個市州144個縣市區(qū)，各級河湖長人數(shù)超過5萬人。覆蓋面廣，管理力度大，有力推進了河湖長制工作的全面落實，水環(huán)境和水生態(tài)有了極大改善。截止2021年10月底，全省I-III類水質(zhì)比例由2016年的89.7%提升至97.3%。為了更好地推進和落實河湖長制，必須實現(xiàn)河湖長制的制度效能，努力解決好全面推行河湖長制過程中“誰擔(dān)責(zé)、擔(dān)何責(zé)、如何擔(dān)、擔(dān)到位”的系列責(zé)任問題，尤其是地方政府責(zé)任問題。因此，水利部先后研究制定并出臺了《關(guān)于進一步強化河長湖長履職盡責(zé)的指導(dǎo)意見》（辦河湖〔2019〕267號）、《河湖管理監(jiān)督檢查辦法（試行）》（水河湖〔2019〕421號）和《河長湖長履職規(guī)范（試行）》（水河湖函〔2021〕72號），旨在進一步落實地方政府在推行河湖長制中的責(zé)任，促進河湖治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

1 地方政府履行河湖長制責(zé)任的主要問題

1）權(quán)責(zé)邊界不清晰

水環(huán)境治理和保護是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。河流湖泊具有天然的流動性、跨界性、產(chǎn)權(quán)模糊性等自然屬性，流域內(nèi)各級涉水行政部門都有責(zé)任和義務(wù)治理和保護水環(huán)境，但現(xiàn)實中行政區(qū)劃同流域區(qū)劃不一致常有發(fā)生，這就造成管理權(quán)和治理權(quán)的邊界模糊，權(quán)責(zé)歸屬困難，所以容易導(dǎo)致上下游、左右岸、跨行政區(qū)域地方政府之間的意識和行動不協(xié)調(diào)、互相推諉，甚至產(chǎn)生矛盾和利益沖突，出現(xiàn)多部門、多中心、跨區(qū)域的“碎片化”治理局面。此外，同級政府不同涉水部門間權(quán)責(zé)交叉重疊、界限不清晰、分配不合理，導(dǎo)致責(zé)任泛化、歸責(zé)困難，常出現(xiàn)責(zé)任的“越位”、“缺位”和“錯位”現(xiàn)象[1]。

2）組織架構(gòu)不合理

現(xiàn)有河湖長制的組織體系與現(xiàn)存行政體系存在一些沖突，并不十分融合。在湖南省現(xiàn)行的組織體系中，河長辦主要歸各級水利部門管理。按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行河長制的意見》文件精神，河長辦是河湖治理的牽頭組織，主要職責(zé)和定位是承擔(dān)河湖長制組織實施的具體工作，落實河湖長確定的事項，起到統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的作用，但在水環(huán)境治理實踐中，河長辦所扮演的角色和承擔(dān)的職責(zé)遠不止于此，“責(zé)任倒掛”的現(xiàn)象時有發(fā)生。不少地區(qū)甚至出現(xiàn)但凡涉及水環(huán)境治理和保護的問題，統(tǒng)統(tǒng)歸屬于河長辦，諸多部門都有類似“踢皮球”“打太極”誰都不愿擔(dān)責(zé)任的情況，河長辦成了各部門推卸責(zé)任的“避風(fēng)港”，形成“部門化”的水環(huán)境治理。

3）監(jiān)督考核不科學(xué)

目前階段河湖長制監(jiān)督考核機制尚不完善，主體較為單一，指標過于剛性。一方面，現(xiàn)階段河湖長制的監(jiān)督考核主要由上級政府、紀委和監(jiān)察委等政府內(nèi)部體制力量展開[2]，社會環(huán)保公益組織、媒體和社會公眾等外部力量參與監(jiān)督考核的力度有待進一步提升。另一方面，河湖長制的推行并沒有對傳統(tǒng)經(jīng)濟指標的考核帶來減負的效果，考核指標過于剛性，結(jié)合地區(qū)實際情況不夠，地方政府面臨巨大壓力。部分地方政府為追求經(jīng)濟的高速增長仍然在破壞甚至犧牲環(huán)境，采取象征性治污的方式，對水環(huán)境并未起到有效改善和保護的作用。河湖長制要突破這一瓶頸，首先要科學(xué)制定監(jiān)督考核制度，核心是要將環(huán)保考核的要求同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的指標統(tǒng)一起來，不能一味地追求經(jīng)濟發(fā)展而忽略環(huán)境保護，也不能只注重環(huán)境指標而忽視地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，尤其是不能簡單粗暴地采取環(huán)保一刀切的方式。

4）保障機制不完善

河湖長制缺乏系統(tǒng)的配套機制和保障措施，主要表現(xiàn)在法律、資金、專業(yè)人員和技術(shù)等方面。首先是法律保障不足，現(xiàn)行法律法規(guī)偏軟約束，違法成本低，執(zhí)法力度尚且不足，缺乏嚴厲的懲處機制[3]，易導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)“象征性治污”等問題。其次是經(jīng)費和專業(yè)人員方面的保障不足，基層水環(huán)境治理是一個龐大的工程，運動式的治理雖能帶來短期成效，但“急功近利”并不能長期改善水環(huán)境。譬如基層地方政府推行河湖長制的經(jīng)費保障和專業(yè)人員明顯不足，尤其是一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)更是捉襟見肘，只能依靠政府財政轉(zhuǎn)移支付，難以提供長效的環(huán)境保護。最后是技術(shù)支撐保障不足，除了極少數(shù)地區(qū)運用新的治污防污和動態(tài)監(jiān)測信息技術(shù)外，大部分地區(qū)受資金和技術(shù)等方面的限制很少采用信息技術(shù)去動態(tài)監(jiān)測和保護水環(huán)境。

2 地方政府落實河湖長制責(zé)任的主要對策

1）加強法制建設(shè)，完善河湖長制的制度體系

要構(gòu)建責(zé)任明晰、職能優(yōu)化、運行高效的河湖長制政府責(zé)任體系，首先是要科學(xué)立法，不斷加強頂層設(shè)計，建立健全的法律法規(guī)體系。一方面要注重橫向?qū)蛹壊煌嫠块T之間法規(guī)的協(xié)調(diào)性、銜接性和互補性，不能出現(xiàn)標準不一的內(nèi)部矛盾和責(zé)任沖突；另一方面要明確縱向?qū)蛹壍呢?zé)任主體、責(zé)任客體和責(zé)任內(nèi)容，將水環(huán)境治理和保護的責(zé)任劃定。其次是地方政府要嚴格執(zhí)法，落實法律責(zé)任，嚴格執(zhí)行水環(huán)境治理和保護的法律法規(guī)。這需要不斷健全流域水政執(zhí)法聯(lián)防聯(lián)治工作機制，加強水政工作法制化建設(shè)，提高污染破壞水環(huán)境的違法成本，發(fā)揮法律的懲戒和警示作用，切實維護河湖管理秩序。再者是地方政府要公正執(zhí)法，維護人民群眾合法權(quán)益，切實保障河湖長制推行過程中的人員履職安全。最后是全民守法，培育法制思維和強化責(zé)任意識，建設(shè)法治政府。各級政府、流域管理的行政主管部門和機構(gòu)要提高責(zé)任意識，擔(dān)責(zé)履責(zé)，利用法律去切實維護好水環(huán)境質(zhì)量。

2）加強組織建設(shè)，建立科學(xué)考核的工作機制

合理的組織保障和科學(xué)的考核機制是新時代國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。河湖長制要持續(xù)發(fā)揮出制度效能，就得建立合理的組織架構(gòu)和科學(xué)的考核機制。一方面需要加強組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成完整的組織工作體系。各級地方政府在河湖長的統(tǒng)籌部署以及河長辦的協(xié)調(diào)和督促下，各涉水部門之間有效聯(lián)動，構(gòu)建全流域的聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)治工作機制。另一方面地方政府應(yīng)當(dāng)將水環(huán)境保護工作納入地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃之中。具體而言，地方各級人民政府要結(jié)合本地區(qū)的發(fā)展情況、自然條件和歷史因素等特點，制定考核評價制度并實行嚴格的水環(huán)境保護目標責(zé)任制，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，實現(xiàn)水環(huán)境治理和保護的長效性。

3）利用信息技術(shù)，動態(tài)監(jiān)管和治理水環(huán)境

在實際工作中，由于資源和環(huán)境治理復(fù)雜屬性的限制，水環(huán)境的監(jiān)管往往十分困難，但隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展和突破，信息技術(shù)對于環(huán)境治理和制度支撐愈發(fā)重要，依靠環(huán)境治理的信息化建設(shè)也逐漸走向成熟，并能通過技術(shù)賦能加強治理的創(chuàng)新[4]。如何進一步利用信息技術(shù)建立水環(huán)境質(zhì)量實時的動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、精準劃分地方政府和涉水部門之間的責(zé)任邊界、大大提升環(huán)境治理和保護的工作效率，這些命題都可以通過有效利用信息技術(shù)在河湖長制的推行過程中逐一實現(xiàn)。因此，地方政府可以積極利用信息技術(shù)，建立一個跨區(qū)域、跨層級、全方位、多視角的一體化動態(tài)監(jiān)管平臺，實時監(jiān)管和保護水環(huán)境質(zhì)量，全面提升水環(huán)境治理的成效。

4）鼓勵多元參與，形成共治共建共享格局

單由政府部門來治理和保護水環(huán)境，具有一定的局限性與難度。社會多元力量的有效參與和良性互動則是有效治理與保護水環(huán)境的重要途徑。地方政府應(yīng)該積極引導(dǎo)，拓展信息溝通和反饋渠道，主動接受監(jiān)督，并鼓勵社會組織、企業(yè)、媒體和公民等參與到水環(huán)境治理和保護的實際工作中來，培育和提升公民環(huán)境保護意識。地方政府進一步推動形成內(nèi)外緊密相接、全民共治共建共享的水環(huán)境治理與保護的新局面，使地方政府的行為決策走向科學(xué)化，環(huán)境治理走向精準化、公共服務(wù)走向高效化。

3 結(jié)論

目前，湖南省已全面建立河湖長制，河湖長制工作，并取得了顯著成效，全省范圍內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量整體得到了極大的改善，實現(xiàn)了河湖長制“有名有實”。黨的十九大以來，環(huán)境治理與保護進入到新的階段，特別是對水環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)提出了更高質(zhì)量要求。要促進水生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動河湖長制從“有名有實”向“有能有效”轉(zhuǎn)變，持續(xù)改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)水環(huán)境治理的長效性和常態(tài)化，全面落實河湖長制工作中地方政府的責(zé)任仍是關(guān)鍵。

地方政府作為國家制度的主要實施者，要強化責(zé)任意識，積極承擔(dān)責(zé)任、履行職責(zé)和落實責(zé)任，并對不擔(dān)責(zé)、不履責(zé)和不盡責(zé)的行為進行嚴厲懲處。河湖長制作為維護河湖健康生命和保障國家水安全的重要制度，各地方政府首先要有使命擔(dān)當(dāng)，著力解決河湖長制在推行過程存在的突出問題；其次是牢固樹立責(zé)任政府理念，壓實主體責(zé)任；最后是要堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展戰(zhàn)略，將水環(huán)境治理與保護制度落到實處，切實發(fā)揮河湖長制的制度效能。