周付軍

（中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410075）

前 言

2016年12月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》,首次將河長制提升到國家戰(zhàn)略層面,旨在實現(xiàn)“水清、岸綠、河暢、景美”的生態(tài)目標(biāo)[1]。河長制作為應(yīng)對河湖治理問題的一種自下而上的制度創(chuàng)新，被視為河湖水環(huán)境治理的“靈丹妙藥”在全國各地快速推行與實施。誠然，河長制實施以來，河湖水環(huán)境得到明顯改善，治理成效顯著。從制度設(shè)計初衷來看，河長制被認(rèn)為能夠有效改善“九龍治水”困局實現(xiàn)河湖協(xié)同治理。然而，基層河長制運行是否順利？制度優(yōu)勢是否得以充分發(fā)揮？這些問題是理論所無法回答和解決的。為回答上述問題，促進(jìn)河長制制度優(yōu)勢發(fā)揮，提升河湖治理成效，本研究通過實地調(diào)研和訪談，深入基層獲取一手資料，力求呈現(xiàn)基層河湖治理存在的問題，以期為河長制制度運行和優(yōu)化完善提供借鑒和參考。

加快推進(jìn)河長制制度建設(shè)不僅是當(dāng)前我國水生態(tài)治理工作的重要任務(wù)，也是推進(jìn)河湖管理保護(hù)，筑牢河湖生態(tài)屏障的重要舉措?；鶎诱鳛楹雍卫淼闹卫碇黧w以及河長制的實施主體，最能體現(xiàn)河長制實施真實現(xiàn)狀和困境，因此，本研究以湖南省基層河長制實施現(xiàn)狀為主題，分別在河長制工作實施效果較好和相對較差地區(qū)選取若干代表性縣區(qū)作為調(diào)研地點，以座談會、實地走訪、巡河等多種方式，了解基層河湖治理現(xiàn)狀、河長制工作開展情況，在此基礎(chǔ)上展開分析以梳理基層河長制實施過程中存在的問題，并提出相應(yīng)完善對策。

1 基層河長制運行困境

1）法律制度建設(shè)滯后

完善的河長制法律法規(guī)體系是促進(jìn)河長制制度優(yōu)勢持續(xù)發(fā)揮、明確河長制制度定位、職能設(shè)計、人員編制等的基本前提。通過對基層河長制工作部門調(diào)研和訪談得知，加快和推進(jìn)河長制立法工作已成為基層工作人員普遍共識。這主要有兩個方面的原因：一是頂層法律設(shè)計缺失。立法是明確河長制制度定位、職能界分、配套體系和運作機(jī)制的基本前提，但從立法層面看，我國尚未出臺正式的、專門性質(zhì)的河長制工作法律。頂層法律設(shè)計缺失在很大程度上限制了河長制制度優(yōu)勢的發(fā)揮。二是配套法律法規(guī)適用性有限。河長制作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)河湖治理的制度性安排，與原有的流域治理、水環(huán)境治理等存在一定差異，這就會出現(xiàn)法律適用問題。同時，現(xiàn)行河長制工作推行主要依賴中辦、國辦頒布的行政法規(guī)，政策效力有限，實際工作中也需要依賴相關(guān)法律法規(guī)推進(jìn)工作、落實政策。也就是說，在法律依賴性和法律適用性之間產(chǎn)生了矛盾與張力。此外，河長制在前期高壓政策的推行之下已取得諸多實效，但從對河長制工作的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高壓政策效果正在逐步削弱。綜合來看，頂層法律法規(guī)缺失和配套法律法規(guī)不完善已成為河長制工作推進(jìn)的主要障礙之一。

2）組織機(jī)構(gòu)設(shè)置待優(yōu)化

2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》指出，河長辦作為河湖治理的牽頭組織，協(xié)調(diào)其他部門共同解決河湖治理問題。明確指出河長辦的機(jī)構(gòu)定位是作為河湖治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。然而，實際河長制推行過程中，并沒有賦予河長辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的法定權(quán)力，而是將其下設(shè)在各級水利部門。這一方面極易造成河長工作是水利部門工作的畸形認(rèn)知，形成河長工作是部門工作的“部門化”印象，直接降低成員單位參與河湖治理工作的主觀責(zé)任感和積極性。另一方面，從行政級別看，作為水利部門下設(shè)機(jī)構(gòu)的河長辦與成員單位不屬于同級機(jī)構(gòu)，這意味著河長辦缺乏調(diào)動成員單位協(xié)同治理河湖問題的基本行政權(quán)力，即成員單位認(rèn)為河長辦作為水利部門下設(shè)機(jī)構(gòu)，不具備調(diào)動本部門參與河湖治理的等級權(quán)力和權(quán)威?？梢钥闯?，現(xiàn)行河長辦機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理和科學(xué)，客觀上造成了河長制工作部門權(quán)力與責(zé)任不對等情況，這在很大程度上阻礙了河湖治理工作的推進(jìn)。機(jī)構(gòu)設(shè)置問題也使得河長辦實際職能定位與政策中的法定職能定位發(fā)生偏移，出現(xiàn)職能錯位現(xiàn)象。此外，人員設(shè)置不夠合理。一是人事不對等。河湖治理是一項系統(tǒng)性復(fù)雜工程，涉及面寬事務(wù)繁雜，河長工作部門任務(wù)尤為繁重，但由于機(jī)構(gòu)編制等情況制約，基層普遍存在“人少事多”現(xiàn)象。二是專職人員缺乏。目前各級河長工作部門人員配置表現(xiàn)為典型的“組合式”配置，即專職人員和兼職人員相互搭配。這一方面反映出專職河長工作人員缺乏，需要抽調(diào)其他部門人員協(xié)助工作開展；另一方面也表明亟待適度增加和補充專職河長工作人員數(shù)量。

3）配套保障措施亟待加強

河湖治理作為一項系統(tǒng)工程，相關(guān)配套措施的完善是保障河湖治理效果發(fā)揮的重要因素。研究發(fā)現(xiàn)，目前基層河長工作的配套性輔助措施仍存在問題。一是考核制度欠缺人性化考量。以河長制APP電子打卡為例，一方面由于部分地區(qū)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)不完善或覆蓋不全，導(dǎo)致某些地區(qū)無法連接網(wǎng)絡(luò)打卡，影響績效考核。另一方面省里規(guī)定縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級河長每月至少分別巡河1、3、4次，基層反映巡河任務(wù)過于繁重。二是宣傳發(fā)動不到位。一方面在宣傳方式上沒有區(qū)分對象，普遍采取同質(zhì)化宣傳策略，宣傳效果有限。實際上，理應(yīng)考慮宣傳對象實際情況進(jìn)行宣傳，如網(wǎng)站、公眾號、報紙等方式更適合于城鎮(zhèn)居民，而入戶宣傳、宣講等更適合于鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民。另一方面，專職、專業(yè)性河長制知識宣講團(tuán)隊缺失。當(dāng)前，主要由各級河長辦工作人員承擔(dān)河長制宣傳工作，在宣傳技巧、宣傳內(nèi)容系統(tǒng)性和科學(xué)性等方面存在諸多不足。三是工作人員培訓(xùn)有待加強。從調(diào)研來看，目前專門性河長制工作人員培訓(xùn)較少，尚未建立完善的職工培訓(xùn)機(jī)制和體系。人員培訓(xùn)表現(xiàn)為“偶發(fā)式”培訓(xùn)，常規(guī)化、專門性河長制工作人員培訓(xùn)機(jī)制尚待構(gòu)建和完善。四是經(jīng)費保障不足，資金籌措渠道過于狹窄。研究發(fā)現(xiàn)，基層河長部門普遍反映河湖治理任務(wù)繁重，經(jīng)費保障不足或難以到位，普遍存在“墊資治理”情況。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下河長部門，普遍反映“任務(wù)下鄉(xiāng)村，資金無保障”。此外，目前河湖治理資金主要依賴上級財政轉(zhuǎn)移支付，自籌或社會捐資等渠道尚未得到使用。

4）嚴(yán)重依賴高位政治勢能

河長制無論是在制度設(shè)計上還是實際運行中都嚴(yán)重依賴高位政治勢能來推動工作實現(xiàn)目標(biāo)。這種依賴主要表現(xiàn)在兩個方面：一是省級層面之下各級總河長均為黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人，存在依賴其行政職權(quán)推行河長制的客觀事實。二是河長制問題處理鏈條斷裂或出現(xiàn)阻滯情況時，借助黨政領(lǐng)導(dǎo)者力量解決問題的情形尤為突出。從實際調(diào)研看，為獲取資源解決問題，縣級及以下層面特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級對高位政治勢能依賴十分嚴(yán)重，問題處理閉環(huán)難以形成。借助政治勢能解決問題主要有兩種情形：一種是常規(guī)情況依賴。處于河長工作末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級河長，受人員、經(jīng)費和資源限制，往往無力解決實際問題，只能發(fā)現(xiàn)問題上報上級河長制工作部門，即通過上報來引起上級領(lǐng)導(dǎo)重視從而調(diào)動資源解決問題。另一種是非常規(guī)情況依賴。非常規(guī)依賴主要是發(fā)生重大或突發(fā)性河湖污染問題產(chǎn)生不良社會影響時，社會壓力和高層壓力將直接倒逼河長（即黨政領(lǐng)導(dǎo)）重視河湖治理問題，調(diào)度劃撥資源解決問題甚至親自掛牌督辦。也就是說，河長工作中的問題處理特別是重大問題對“領(lǐng)導(dǎo)重視”的依賴較為嚴(yán)重，一定程度上阻滯了長效問題處理機(jī)制的形成。

5）聯(lián)動作用十分有限

河湖治理往往涉及生態(tài)環(huán)保、水利、住建、自然資源等多個部門，頻繁互動與聯(lián)合執(zhí)法必不可少。同時，協(xié)同治理也是河長制制度優(yōu)勢的外在表征之一。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)河長制實際運作過程中聯(lián)動機(jī)制作用發(fā)揮存在困難。一是不同層級的河長間缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致跨流域跨地區(qū)的聯(lián)動困難。對于河湖治理中出現(xiàn)的問題，上級部門通過交辦、督辦等形式將治理任務(wù)下壓給基層河長部門，卻沒有給予配套落實資金或支持。基層受制于人員、經(jīng)費、技術(shù)條件限制，無力完成治理任務(wù)，這就在上下級部門間產(chǎn)生了聯(lián)動空隙。二是河長制成員單位各自為政，現(xiàn)實中依然未解決“九龍治水”的難題。“環(huán)保不下水，水利不上岸”形象地描繪了橫向部門聯(lián)動困難。河湖治理問題客觀上涉及水利、環(huán)保、住建等多部門，問題解決同樣需要多部門聯(lián)合執(zhí)法。現(xiàn)行制度條件下，部門間“踢皮球”、“打太極”等推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生，橫向部門聯(lián)動作用有限。三是政府與社會公眾的聯(lián)動困難。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府是河長制工作推進(jìn)的主導(dǎo)者和主要力量，社會組織、群眾參與力度有限。河長制工作開展過程中，“我們在干，群眾在看”是較為普遍的現(xiàn)象。在諸如家禽退養(yǎng)、垃圾處理和污水排放控制等工作開展過程中，多數(shù)群眾是以“旁觀者”角色來看待河長制工作。這一方面是由于河長制工作實施部分改變了人民群眾傳統(tǒng)生活方式，其認(rèn)知和習(xí)慣的轉(zhuǎn)變需要一個過程。另一方面，政府部門知識宣講、政策宣傳不到位也是參與不足的重要原因。系統(tǒng)性環(huán)境保護(hù)、河湖治理知識宣講不充分不到位導(dǎo)致人民群眾無法有效認(rèn)識到參與河長制工作的意義和價值，即沒有在“我”與“河長制”之間建立起聯(lián)系紐帶，直接降低群眾參與積極性和熱情。

2 基層河長制運行困境化解策略

1）促進(jìn)河長制法律制度建設(shè)

健全法規(guī)制度體系是河長制實現(xiàn)長效運行的關(guān)鍵和必要基礎(chǔ)，也是鞏固和強化河湖治理效果的重要保障。伴隨我國污染防治攻堅戰(zhàn)關(guān)鍵戰(zhàn)略決勝期的臨近，推進(jìn)河長制立法工作已迫在眉睫。河長制法規(guī)制度體系建設(shè)主要包含兩個部分，一是要填補頂層法律設(shè)計的缺失。一方面通過出臺正式的、專門性質(zhì)的河長制工作法律文本，如《河長制工作條例》。對河長制制度定位、機(jī)構(gòu)設(shè)計、職能權(quán)限、人員編制、經(jīng)費保障等進(jìn)行明確界定和區(qū)分，為河長制存在及推行提供基本法律保障。另一方面通過彌補頂層法律設(shè)計缺陷，在確立和保障河長制合法性地位的基礎(chǔ)上，還能夠為河長制持續(xù)推進(jìn)和運行提供頂層司法指導(dǎo)，實現(xiàn)依法治理。二是優(yōu)化和完善配套法律法規(guī)政策。河長制工作推進(jìn)需要涉及多部門多項事務(wù)，這就意味著相關(guān)配套法規(guī)政策建設(shè)同樣十分重要。一方面配套法規(guī)政策制定要兼顧河長制工作實際，在保障其基本功能實現(xiàn)基礎(chǔ)上要適度考慮其適用性問題，避免出現(xiàn)適用偏差。另一方面，河長制法制工作推進(jìn)過程中，也應(yīng)結(jié)合考慮已有水環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域立法。河長制立法既要滿足河長制工作頂層法律指導(dǎo)需要，又要兼顧與相關(guān)法律法規(guī)配合和互補。

2）優(yōu)化基層河長制組織結(jié)構(gòu)

河長制組織結(jié)構(gòu)設(shè)計科學(xué)性直接影響機(jī)構(gòu)運行效果和制度優(yōu)勢發(fā)揮。要充分發(fā)掘河長制制度優(yōu)勢實現(xiàn)河湖長久持續(xù)治理，就必然需要對現(xiàn)行河長制組織結(jié)構(gòu)設(shè)計進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，通過出臺正式法規(guī)政策和科學(xué)決策，盡快針對河長制機(jī)構(gòu)部門制定科學(xué)合理“三定”方案。一是定機(jī)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)依據(jù)河長辦實際工作，合理確定并劃分河長辦內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及相應(yīng)的具體職責(zé)，確保機(jī)構(gòu)內(nèi)部分工結(jié)構(gòu)合理而明確。二是定職責(zé)。在準(zhǔn)確界定河長辦機(jī)構(gòu)定位和內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，要明確河長機(jī)構(gòu)主要職能有哪些，需要承擔(dān)的責(zé)任有哪些。特別是應(yīng)當(dāng)明確各級河長辦基本職責(zé)，以確保權(quán)責(zé)對等、責(zé)錢對等。三是定編制。依據(jù)河長辦工作實際和相關(guān)法律規(guī)定，確定各級河長辦行政編制數(shù)量和專職領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量。一方面通過定編制來確定河長辦專職工作人員數(shù)量，努力消除人事不對稱現(xiàn)象，另一方面通過確定單位行政編制人員數(shù)量，為河長辦工作推進(jìn)提供充足人員和經(jīng)費保障。此外，條件允許的地方，可嘗試探索將河長辦機(jī)構(gòu)從現(xiàn)行的下設(shè)水利部門提高到與環(huán)保、住建等部門相同行政級別，以消除河長工作“部門化”認(rèn)知偏差和解決橫向協(xié)調(diào)問題。

3）推動落實配套保障措施

配套保障措施能夠為河長制工作推進(jìn)提供重要的輔助力量和發(fā)揮支撐作用。未來優(yōu)化河長制配套保障措施可從四個方面入手：一是優(yōu)化考核制度設(shè)計。河長制工作考核機(jī)制要納入更多人性化考量，兼顧河湖治理目標(biāo)與基層工作實際。適度減少部分設(shè)計不夠合理的硬性考核指標(biāo)，如調(diào)整強制規(guī)定巡河的次數(shù)。將考核工作推進(jìn)與基層實際結(jié)合起來進(jìn)行綜合考量，降低河長工作負(fù)擔(dān)和考核壓力。二是創(chuàng)新宣傳方式。一方面政府部門依據(jù)宣傳對象特點，創(chuàng)新宣傳手段、采取差異化宣傳手段和策略，保障宣傳效果。另一方面可嘗試組建專業(yè)政府河長知識宣講團(tuán)隊，定期進(jìn)行知識宣講和政策解讀。三是構(gòu)建和完善河長工作人員培訓(xùn)機(jī)制。一方面要將河長工作人員培訓(xùn)與現(xiàn)有培訓(xùn)機(jī)制相結(jié)合，吸納已有培訓(xùn)資源提升工作人員素質(zhì)。另一方面，可依據(jù)地方工作實際需要和工作人員素質(zhì)差異，構(gòu)建差異化培訓(xùn)輔助培訓(xùn)機(jī)制，確保人員培訓(xùn)機(jī)會均等和整體素質(zhì)提高。四是加大經(jīng)費支持，拓寬資金來源。一方面上級政府可統(tǒng)籌考慮，將河湖治理工作與人居環(huán)境整治等行動相結(jié)合，爭取專項經(jīng)費支持。另一方面要擴(kuò)寬資金來源，如積極引入社會資本參與河湖治理或動員地方社會組織籌措資金。

4）加強基層組織效能建設(shè)

基層是河長制工作推進(jìn)和政策落實的重要推手和著力點，保障基層組織效能建設(shè)不僅有助于提升基層工作人員獲得感、幸福感，更有利于河長制工作持續(xù)推進(jìn)?；鶎咏M織效能建設(shè)可從以下幾方面出發(fā)：一是賦權(quán)。一方面，上級政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)河長制工作實際需要，賦予基層河長部門相應(yīng)權(quán)力，以減少河長部門權(quán)責(zé)不對稱狀況。另一方面，通過賦權(quán)給予河長部門更大行動力和執(zhí)行力，降低對高位政治勢能的依賴性，推動河長制健康發(fā)展。二是減負(fù)。基層部門處于國家治理末端和行政體系底層，治理任務(wù)和行政事務(wù)繁雜多樣，加之人員、經(jīng)費、資源等的制約和限制，致使基層工作人員陷入“被動應(yīng)付”窘境。河長制工作開展需要因地制宜，差異化治理，這就要求基層部門發(fā)揮主觀積極性和能動性創(chuàng)新河長制工作。換言之，河長制工作推進(jìn)不能一味依照以往一刀切管制策略和無差別化行政發(fā)包。由此，應(yīng)適度減少一些形式化、不必要的檢查，從而降低基層河長部門及人員工作負(fù)擔(dān)，以保障河長制工作取得實效。

5）創(chuàng)新聯(lián)動制度機(jī)制建設(shè)

河湖治理涉及部門多，協(xié)調(diào)互動是一個重要的、必不可少的治理手段。換言之，聯(lián)動機(jī)制作用發(fā)揮程度直接影響河長制工作推進(jìn)和河湖治理實效，這就要求必須要創(chuàng)新聯(lián)動體制機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮聯(lián)動機(jī)制作用，促進(jìn)河湖協(xié)同治理格局形成。一是加快聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，解決河湖治理中的縱向與橫向部門聯(lián)動困難問題。各地應(yīng)積極響應(yīng)國家建立行政綜合執(zhí)法隊伍的號召，依據(jù)當(dāng)?shù)睾娱L制工作實踐建立一支綜合行政執(zhí)法隊伍，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)綜合執(zhí)法。如綜合執(zhí)法大隊。聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制構(gòu)建是化解縱向上下級和橫向成員單位間執(zhí)法協(xié)調(diào)困難問題的有力武器。同時，要以行政綜合執(zhí)法機(jī)制為依托，探索河長制上下聯(lián)動、橫向聯(lián)動的可行機(jī)制。二是調(diào)動社會群眾參與河長工作的積極性和參與熱情。一方面可依據(jù)地方實際建立一定的參與激勵措施，提高群眾參與積極性。如長沙縣對群眾舉報河湖治理問題情況屬實的，每次獎勵50元，最高獎勵2萬元。另一方面政府要加大宣傳引導(dǎo)，要幫助人民群眾在“我”與“河長制”之間建立起價值關(guān)聯(lián)，使其意識到參與河湖治理的意義。此外，積極加強對在校學(xué)生的宣傳教育，強化青年一代愛護(hù)環(huán)境、參與環(huán)保的認(rèn)知。通過顯性和潛在的教育逐步改善人民群眾認(rèn)知和生活習(xí)慣，最終實現(xiàn)全民共治的良好局面。