張怡偉，龍長安

（1.合肥市交通運輸綜合執(zhí)法支隊，安徽 合肥 230000；2.安徽工業(yè)大學公共管理與法學院，安徽 馬鞍山 243032）

1 研究背景及意義

2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出“共建軌道上的長三角”。合肥是長三角一體化發(fā)展的重要節(jié)點城市，都市圈總面積6.3 萬km2，截至2019 年底，常住人口達到3 093.6 萬人，屬于特大型都市圈范疇[1]。在城市交通發(fā)展日新月異的背景下，研究軌道交通運營安全執(zhí)法模式更具有現(xiàn)實意義。研究發(fā)現(xiàn)，軌道交通是多元主體管理但又相互獨立的執(zhí)法模式。我國大部分學者主要研究軌道交通建設(shè)、風險管理、突發(fā)事件等方向，針對運營安全執(zhí)法的具體措施研究較少。本文運用多元視角的理念研究運營過程中的問題，提出操作性較強的具體建議，為落實共建、共治、共享的社會治理格局出謀劃策。

2 軌道交通概述

軌道交通是以電能為動力，采取輪軌運轉(zhuǎn)方式的快速大運量公共交通的總稱。人們熟知的一般有地鐵、有軌電車、輕軌、磁懸浮等形式。在城市區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，將城際、市郊鐵路、機場線等也納入軌道交通范圍。本文研究僅包含城市區(qū)域內(nèi)的地鐵[1]。

3 城市軌道交通運營執(zhí)法監(jiān)督現(xiàn)狀

3.1 合肥市軌道交通運營基本情況

目前，合肥軌道交通投入運營線路有4 條，運營線路總長114.78km，截至2021 年11 月9 日，合肥軌道交通線網(wǎng)總客運量達80 000.476 3 萬人次，其中，1號線占比約41.2%，2 號線占比約42.5%，3 號線占比約15%，5號線占比約1.3%。地鐵出行在整個公共交通出行中的分擔率大幅提升，達到42.91%，在公共交通結(jié)構(gòu)比例中，軌道交通的占比越來越大，已經(jīng)成為保障城市發(fā)展規(guī)模的關(guān)鍵因素，地鐵的建設(shè)基本都是采用地下建設(shè)的方式，有效緩解城市路面交通壓力[2]。線網(wǎng)口日客運量見圖1。

圖1 線網(wǎng)口日客運量（單位：億人次）

3.2 合肥市軌道交通運營安全執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容

合肥市先后出臺了《城市軌道交通管理辦法》和《城市軌道交通條例》，地方性法規(guī)和政府規(guī)章分別規(guī)定了規(guī)劃與建設(shè)、運營與服務(wù)、安全保護區(qū)管理、應(yīng)急管理等方面的職責，其中運營與服務(wù)的主管部門是交通運輸主管部門。研究發(fā)現(xiàn)，軌道交通運營不是一個獨立的環(huán)節(jié)，其與規(guī)劃、建設(shè)、安全保護區(qū)管理、應(yīng)急管理等方面有密切聯(lián)系，業(yè)務(wù)涉及到多個行政主管部門，公安部門的職責更是滲透到各個環(huán)節(jié)，軌道交通運營企業(yè)也承擔運營安全監(jiān)督責任，因此形成多元主體管理但又相互獨立的執(zhí)法模式。

3.3 合肥市軌道交通運營安全執(zhí)法監(jiān)督成效

查看相關(guān)網(wǎng)站及數(shù)據(jù)庫文獻，發(fā)現(xiàn)關(guān)于軌道交通執(zhí)法工作的信息不多，但也取得了一定成效。例如，2018年，合肥市公安局、交通運輸局、城市軌道交通有限公司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范軌道交通運營場所乘客行為和商業(yè)活動的通告》，明確禁止了16 類行為，經(jīng)宣傳后社會反映良好。一定程度上維護了軌道交通運營安全。地鐵分局、交通運輸局、軌道交通運營企業(yè)三家單位開展過綜合執(zhí)法，聯(lián)合執(zhí)法小組隨機抽檢軌道交通站點及列車運營情況，利用執(zhí)法監(jiān)督的震懾力有效打擊違規(guī)行為，執(zhí)法效率在實踐中得到提升。

4 城市軌道交通運營安全執(zhí)法監(jiān)督問題及原因

4.1 城市軌道交通運營安全執(zhí)法監(jiān)督存在的問題

4.1.1 安檢處容易發(fā)生口角甚至沖突

通過觀察安檢處的工作，總結(jié)出以下幾種情況；一是乘客很趕時間。認為安檢太慢，加上疫情防控期間必須掃碼進站，地鐵站內(nèi)手機網(wǎng)速慢，導致部分乘客非常急躁，情緒不穩(wěn)定很容易發(fā)生矛盾。二是乘客對違禁品規(guī)則及目錄不清楚。一些乘客因為不了解，誤帶一些違禁品去乘車，在過安檢時被發(fā)現(xiàn)，他們通常認為自己會保管好，不影響運營安全，努力和安檢人員辯解、爭論，從而引發(fā)矛盾。三是部分手檢工作人員太隨意。有些手檢工作人員沒有嚴格按照工作規(guī)范去執(zhí)行，隨意性太強，有時會碰到乘客的敏感部位，導致矛盾的發(fā)生。

4.1.2 乘務(wù)車廂內(nèi)無執(zhí)法人員常態(tài)化巡控

選擇不同的時間段，不同的線路去乘車，在列車上很少能發(fā)現(xiàn)有執(zhí)法人員在巡查。通過與同行乘客的訪談，雖然不知是哪個部門在管理，但是沒看到穿著統(tǒng)一服裝的工作人員巡查，從而證實了沒有執(zhí)法監(jiān)督人員常態(tài)化巡查。

4.1.3 一些違規(guī)行為沒有被處罰

觀察發(fā)現(xiàn)，在車廂內(nèi)發(fā)生進食、隨地吐痰、散發(fā)廣告、多占座位、使用手機時外放聲音過大等違規(guī)行為時，沒有執(zhí)法人員前去處罰，在專項整治期間偶爾有工作人員提醒或檢查。沒有處罰的規(guī)則就形同虛設(shè)。

4.1.4 乘客基本不了解違規(guī)的行為、種類、幅度

對車廂內(nèi)的乘客進行隨機訪談，什么樣的行為是違規(guī)的？會有什么樣的處罰？面對這樣的問題，大部分人表示不清楚，能說出三條以上違規(guī)行為的少之又少，基本都不清楚有什么樣的處罰，也不清楚有什么危害。

4.2 軌道交通運營安全執(zhí)法監(jiān)督問題的產(chǎn)生原因

城市軌道交通運營安全呈現(xiàn)多元主體管理的現(xiàn)象，軌道交通運營安全問題產(chǎn)生的原因必然是多元化的[1]。文章分別從乘客、企業(yè)運營人員、執(zhí)法人員、志愿者的角度去分析、歸納軌道交通執(zhí)法監(jiān)督問題的原因。

4.2.1 執(zhí)法人員視角下監(jiān)管部門之間信息共享出現(xiàn)壁壘，沒有形成合力

通過對執(zhí)法人員的訪談，被調(diào)查者主要觀點是相關(guān)部門之間合作不足。各部門之間信息不共享，溝通交流很少。執(zhí)法監(jiān)督問題暴露出的原因是多元化的，完全靠一家單位的力量難以實現(xiàn)有效治理。以交通行政執(zhí)法部門為例，因受職權(quán)范圍的限制，只能對違規(guī)的行為進行處罰，而對違法行為人無管轄權(quán)。乘客不配合，對此執(zhí)法人員也沒有特別好的辦法，只能報警求助于公安機關(guān)。因此，僅靠哪一個部門的力量難以有效打擊影響軌道運營安全的行為，需要多部門聯(lián)動。

4.2.2 運營人員視角下乘客守法意識薄弱

通過對運營人員的訪談，多數(shù)被調(diào)查者表示，乘客素質(zhì)參差不齊，法律意識薄弱。我國城市經(jīng)濟發(fā)展速度較快，精神文明建設(shè)有時是滯后于經(jīng)濟發(fā)展的。乘客守法意識薄弱反映出普法宣傳工作的不足，在政府主管部門及軌道交通運營公司的相關(guān)網(wǎng)站上，很少有相關(guān)法律法規(guī)的宣傳、解讀，無法激發(fā)人們的閱讀興趣。在地鐵站點會有法規(guī)規(guī)定禁止攜帶物品目錄，但不夠醒目而且展板較少。在列車車廂的宣傳屏幕里大部分是公益廣告，針對軌道交通違規(guī)行為的解讀及處罰措施介紹較少。

4.2.3 志愿者視角下社會力量參與度不高

通過對志愿者的訪談了解到，他們想為軌道交通事業(yè)奉獻自己的力量，但是沒有合適的途徑。相關(guān)部門沒有建立合適的平臺供非政府組織、社會團體、志愿者、運輸協(xié)會等單位參與到軌道交通運營活動中，致使社會資本無法進入，社會愛心人士想做服務(wù)沒有崗位，就浪費了大量的社會閑置資源。共建、共治、共享的理論沒有落實到位，不利于軌道交通運營安全執(zhí)法監(jiān)督工作。

5 進一步完善軌道交通運營安全執(zhí)法監(jiān)督建議

5.1 加強執(zhí)法監(jiān)督專業(yè)隊伍建設(shè)

軌道交通的規(guī)劃與建設(shè)、運營與服務(wù)、安全保護區(qū)管理、應(yīng)急管理等方面的執(zhí)法監(jiān)督工作，具有很強的專業(yè)性。執(zhí)法監(jiān)督人員必須要有過硬的專業(yè)知識，才能正確履行法定的職責，更好地服務(wù)于軌道交通運營。以運營企業(yè)為依托建立一支服務(wù)于軌道交通的專業(yè)化執(zhí)法隊伍。努力升級為常設(shè)組織，明確組織架構(gòu)，領(lǐng)導體系，工作權(quán)責清單。在建立專業(yè)化隊伍時，一方面要加強隊伍培訓，培養(yǎng)扎實的理論基礎(chǔ)，另一方面要積極引進專業(yè)人才，特別是有相關(guān)知識背景，豐富工作經(jīng)驗的人才。配套專項資金進行專業(yè)隊伍的建設(shè)和績效獎勵，通過獎勵制度激發(fā)他們的戰(zhàn)斗力，同時完善考核制度，嚴格的考核是隊伍建設(shè)的重要保障。

5.2 建立聯(lián)席聯(lián)動制度

建立聯(lián)席聯(lián)動機制，具體開展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、信息反饋、專項行動、新聞發(fā)布等工作。交通運輸、公安、城管、應(yīng)急、軌道運營公司等部門定期參加聯(lián)席會議，匯報執(zhí)法監(jiān)督工作內(nèi)容，交流工作經(jīng)驗，也能達到相互監(jiān)督的目的。研究出臺多部門整治破壞軌道交通運營安全聯(lián)動執(zhí)法機制，制定多部門“疊加”處罰的制度?？梢詤f(xié)調(diào)公安局地鐵分局、安保公司、軌道運營公司，在安檢處設(shè)立“最小作戰(zhàn)單元”，由輔警、保安、安檢人員組成，配備專業(yè)服裝，通過專項培訓和常態(tài)化演練，使其熟練掌握應(yīng)對突發(fā)事件的各項技能。乘客在進入到地鐵站第一眼就能看到站內(nèi)的“作戰(zhàn)小組”，提高曝光率讓違法嫌疑人打消在地鐵里作案的念頭，安全感增加了，乘客的獲得感、幸福感也就增加了。在列車上也要設(shè)立巡邏小組，由公安、交通運輸、城市管理、軌道運營公司等單位人員組成，在列車上發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為及時制止，對需要處罰的能夠及時進行立案查處，違法人員拒不配合，下車逃竄的，聯(lián)合每個站點的“最小作戰(zhàn)單元”，以最小作戰(zhàn)單元為基礎(chǔ)，能夠迅速形成多個作戰(zhàn)小組聯(lián)合整治，前后夾擊，形成合力。

5.3 提高乘客安全出行意識

提高乘客安全出行意識的前提就是倡導合法出行。全社會要動員起來，一起踐行全面依法治國的要求，知法、懂法、守法，用自己的實際行動自覺抵制、舉報破壞軌道運營安全的行為?？梢砸劳熊壍澜煌ㄟ\營公司，相關(guān)主管單位參與，共同舉辦軌道交通安全運營“普法宣傳日”“公共交通安全出行宣傳周”和“安全出行進校園”的主題活動，設(shè)置親子環(huán)節(jié)，讓人們實地參觀軌道交通運行的各個環(huán)節(jié)，親身體驗保障軌道交通運營安全的各項活動，把遵守軌道交通規(guī)則的理念貫穿于參觀活動中。設(shè)置知識競賽，把軌道交通相關(guān)的法律法規(guī)、安全守則、危害后果等設(shè)置成競賽題目，對于成績優(yōu)秀者給予適當獎勵。如今短視頻較為流行，可以請一些網(wǎng)絡(luò)主播宣傳軌道交通的法律法規(guī)，使“網(wǎng)紅”流量服務(wù)于軌道交通運營之中。多種方式營造遵守規(guī)則、安全出行的氛圍，提升廣大乘客安全出行、合法出行的意識。

5.4 群策群力，提高社會治理能力

應(yīng)全力整合社會力量服務(wù)于軌道交通運營。相關(guān)部門應(yīng)搭建合適的平臺，讓軌道交通運營企業(yè)能加強與非政府組織、居委會、志愿者等社會力量的聯(lián)系，使社會力量能有效參與到軌道交通運營安全的工作中來。應(yīng)以軌道交通運營企業(yè)為主導，充分發(fā)揮非政府組織的靈活性，志愿者的親和力，把軌道交通運營安全的理念帶到社會的每個角落[1]。在地鐵站設(shè)立群防群治工作室。由相關(guān)管理部門聯(lián)合參加，發(fā)揮各家之所長，合作辦公解決社會矛盾。一方面增加人們出行的安全感，另一方面接受人們的咨詢、求助。發(fā)揮行政手段與溫情調(diào)解相結(jié)合的作用，避免普通糾紛升級。多數(shù)時候，在地鐵里發(fā)生的都是小矛盾，但因相關(guān)單位或組織沒有在第一時間給予解釋、調(diào)解，有時就會導致矛盾升級，甚至發(fā)生傷人事件。應(yīng)設(shè)立群防群治辦公室，利用行政手段加社會力量，做到矛盾糾紛不出站，大事化小，小事化無[2]。

6 結(jié)語

多元主體參與管理但又相互獨立的執(zhí)法模式是不利于軌道交通運營安全管理的，要充分發(fā)揮多元主體的協(xié)同作用，完善相關(guān)制度，打破信息壁壘，營造“共建、共治、共享”的氛圍，才能更好地推動軌道交通運營安全工作的發(fā)展。