文｜吳靜茹

環(huán)境保護(hù)禁止令將環(huán)境保護(hù)從事后救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防，是司法機(jī)關(guān)以環(huán)境保護(hù)為主要旨向，以“令”的形式禁止特定主體從事某種活動(dòng)的司法措施。2010年云南省昆明市法院首創(chuàng)環(huán)境保護(hù)禁止令，允許申請(qǐng)人向法院申請(qǐng)禁止令，及時(shí)制止被申請(qǐng)人危害、污染、破壞環(huán)境的行為。2021年6月1日，深圳市首個(gè)地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》中明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)禁止令。

從司法實(shí)踐到地方性法規(guī)，環(huán)境保護(hù)禁止令制度逐漸進(jìn)入大眾視野，活躍于環(huán)境保護(hù)實(shí)踐和理論研究當(dāng)中。環(huán)境損害包括物理?yè)p害和化學(xué)損害，物理?yè)p害較易恢復(fù)原狀，但化學(xué)性、放射性、有毒有害物質(zhì)卻可能給環(huán)境帶來(lái)不可逆的損害，并且由于環(huán)境要素往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，某一要素的損害可能會(huì)給整體生態(tài)環(huán)境帶來(lái)難以估量的影響。面對(duì)正在發(fā)生的、不立即制止將對(duì)環(huán)境造成難以恢復(fù)的損害的違法行為，受困于相關(guān)生態(tài)環(huán)境部門行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的缺失和法庭審理的時(shí)間成本，往往在司法判決生效前，永久性的難以彌補(bǔ)的環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生。而行政非訴執(zhí)行中的環(huán)境保護(hù)禁止令則能有效解決這一難題，助力沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)落實(shí)環(huán)保責(zé)任，有效制止破壞生態(tài)環(huán)境行為的發(fā)生。

作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的環(huán)境保護(hù)禁止令

根據(jù)全國(guó)各地法院相關(guān)試行文件規(guī)定，行政領(lǐng)域中的環(huán)境保護(hù)禁止令類似于行政非訴執(zhí)行中的強(qiáng)制執(zhí)行。例如，河南濮陽(yáng)市在兩級(jí)法院中實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)禁止令實(shí)施辦法》中認(rèn)為，“依法負(fù)有環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)、無(wú)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)針對(duì)全市范圍內(nèi)正在發(fā)生、不立即制止將產(chǎn)生嚴(yán)重后果，而且將影響社會(huì)公共利益的環(huán)境違法行為，可向人民法院申請(qǐng)環(huán)境保護(hù)禁止令。人民法院經(jīng)審查符合相關(guān)法律、法規(guī)以及該辦法規(guī)定的，將做出環(huán)境保護(hù)禁止令，責(zé)令被申請(qǐng)人立即停止環(huán)境違法行為”。重慶市渝北區(qū)法院在該院制定的《環(huán)境保護(hù)禁止令實(shí)施辦法》中也作出了類似規(guī)定。

從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)行政領(lǐng)域中的環(huán)境保護(hù)禁止令通常是指，地方生態(tài)環(huán)境部門在依法查處污染環(huán)境、破壞生態(tài)資源案件時(shí)，對(duì)違法行為人做出責(zé)令停止環(huán)境違法行為的通知或行政處罰決定后，行為人仍然繼續(xù)實(shí)施違法行為的，地方生態(tài)環(huán)境部門可以申請(qǐng)人民法院對(duì)行為人做出環(huán)境保護(hù)禁止令，責(zé)令其停止實(shí)施違法行為。環(huán)境保護(hù)禁止令使得負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)但沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的環(huán)保機(jī)關(guān)能夠及時(shí)向法院申請(qǐng)司法保護(hù)，防止環(huán)境損害的進(jìn)一步擴(kuò)大。無(wú)疑，禁止令的實(shí)施可以大大加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)力度。

根據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)，截至2022年4月14日，共搜集到52份關(guān)于環(huán)境保護(hù)禁止令的非訴執(zhí)行行政審查裁定書。從52份裁定書來(lái)看，重慶市萬(wàn)州區(qū)、河南省登封市、河南省鄢陵縣等多地人民法院已實(shí)際執(zhí)行環(huán)境保護(hù)禁止令。例如，在《濮陽(yáng)縣環(huán)境保護(hù)局、濮陽(yáng)縣興豐源豆制品有限公司非訴執(zhí)行審查行政裁定書》中，濮陽(yáng)縣環(huán)境保護(hù)局因違法行為人未安裝廢氣自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施而發(fā)出了責(zé)令限期改正的決定，責(zé)令行為人立即停止生產(chǎn)、進(jìn)行整改。但行為人并未停止生產(chǎn)，繼續(xù)實(shí)施破壞環(huán)境的行為，因而濮陽(yáng)縣環(huán)境保護(hù)局向法院申請(qǐng)了環(huán)境保護(hù)禁止令，濮陽(yáng)縣法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行縣環(huán)保局的申請(qǐng)，并提出不依照本裁定執(zhí)行，法院將采取強(qiáng)制措施。再如，在《萬(wàn)州區(qū)環(huán)境保護(hù)局與重慶市萬(wàn)州區(qū)妍希農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司其他非訴執(zhí)行審查準(zhǔn)許執(zhí)行行政裁定書》中，違法行為人在環(huán)保設(shè)施未建成的情況下，主體工程就已投入生產(chǎn)，對(duì)環(huán)境造成了不良影響。萬(wàn)州區(qū)環(huán)保局責(zé)令行為人立即停止生產(chǎn)，但行為人繼續(xù)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因而萬(wàn)州區(qū)環(huán)保局向法院申請(qǐng)環(huán)境保護(hù)禁止令，法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行區(qū)環(huán)保局申請(qǐng)的環(huán)境保護(hù)禁止令，行為人應(yīng)立即停止生產(chǎn)。

環(huán)境保護(hù)禁止令實(shí)施中的法理問(wèn)題

可能造成行政相對(duì)人程序性權(quán)利的克減

環(huán)境保護(hù)禁止令可能在一定程度上克減行政相對(duì)人的程序性權(quán)利。從搜集到的裁定書來(lái)看，法院裁定書中環(huán)保機(jī)關(guān)申請(qǐng)環(huán)境保護(hù)禁止令的法條依據(jù)大部分為《行政訴訟法》第97條：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！痹摋l是《行政訴訟法》中關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，但實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)的環(huán)境保護(hù)禁止令，并非嚴(yán)格依照該規(guī)定做出，通常情況下，環(huán)境保護(hù)禁止令的申請(qǐng)時(shí)間會(huì)早于行政強(qiáng)制執(zhí)行，申請(qǐng)時(shí)間提前的直接目的在于解決環(huán)境執(zhí)法中的“時(shí)間空檔期”問(wèn)題。根據(jù) 《行政強(qiáng)制法》第53條的規(guī)定，無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的環(huán)保機(jī)關(guān)，只能在行政相對(duì)人的起訴期限屆滿后才能向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。而根據(jù) 《行政訴訟法》第46條的規(guī)定，行政相對(duì)人的起訴期限為“自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出”，也就是說(shuō)在這六個(gè)月內(nèi)，行政決定尚不具備強(qiáng)制執(zhí)行力，行政機(jī)關(guān)不能向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，而危害環(huán)境的行為卻有可能一直持續(xù)，在客觀上形成了環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)管時(shí)間空檔，環(huán)境保護(hù)禁止令就是允許行政機(jī)關(guān)在這段“時(shí)間空檔期”內(nèi)向法院提出禁令申請(qǐng)，從而盡早制止危害環(huán)境行為，防止環(huán)境遭受不可逆的損害。但由于法定的起訴期限并未屆滿，相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)仍處于不確定狀態(tài)，可能存在行政決定因被相對(duì)人起訴而被撤銷的情形，因而此種具有預(yù)先性強(qiáng)制執(zhí)行的環(huán)境保護(hù)禁止令可能造成行政相對(duì)人程序性權(quán)利的克減。為了及時(shí)防止環(huán)境損害，能否以克減行政相對(duì)人的程序性權(quán)利為條件，有待商榷。

司法權(quán)提前介入行政權(quán)的正當(dāng)性存疑

行政權(quán)與司法權(quán)的合理配置是環(huán)境保護(hù)的制度保障。一般而言，司法權(quán)會(huì)基于自身裁量權(quán)的立場(chǎng)，給予行政權(quán)專業(yè)性的足夠尊重，在行政權(quán)的行使即可妥善解決問(wèn)題的情況下，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)保持克制。司法權(quán)往往是在行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)不力時(shí)環(huán)境保護(hù)的最后一道屏障。而法院依環(huán)保機(jī)關(guān)的申請(qǐng)裁定實(shí)施環(huán)境保護(hù)禁止令，實(shí)際上是司法權(quán)在行政關(guān)系中的提前介入，是否會(huì)對(duì)司法權(quán)與行政權(quán)之間的制衡關(guān)系形成不利影響存有疑問(wèn)。盡管環(huán)境保護(hù)禁止令的適用被認(rèn)為是司法與行政聯(lián)動(dòng)的體現(xiàn)，可以在緊迫情形下，防止難以挽回的環(huán)境損害，但同時(shí)，司法權(quán)作為行政權(quán)的監(jiān)督者，是否應(yīng)與行政權(quán)保持必要的“距離”，司法權(quán)提早介入行政權(quán)的正當(dāng)性仍有待論證。

環(huán)保實(shí)質(zhì)正義優(yōu)先于形式程序正義

環(huán)境保護(hù)的實(shí)質(zhì)正義應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于當(dāng)事人訴訟權(quán)利中的形式程序正義。行政相對(duì)人的程序性權(quán)利值得保護(hù)，但若一味強(qiáng)調(diào)程序性權(quán)利而放縱行政相對(duì)人肆意實(shí)施違法行為，破壞生態(tài)環(huán)境，則無(wú)異于片面追求形式正義，而忽略了環(huán)境保護(hù)的實(shí)體正義。

一方面，環(huán)境是人類生存、繁衍的物質(zhì)場(chǎng)所，損害環(huán)境不僅會(huì)影響人類身體健康，而且會(huì)對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)、生活質(zhì)量乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各個(gè)方面產(chǎn)生嚴(yán)重影響。保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然、人與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展已成為全人類的共識(shí)。自20 世紀(jì)以來(lái)，環(huán)境權(quán)作為一種新興權(quán)利引發(fā)全球關(guān)注，并逐漸得到了法律上的認(rèn)可。

環(huán)境權(quán)以公民享有良好環(huán)境為核心內(nèi)容，同時(shí)，環(huán)境權(quán)也意味著公民的環(huán)境權(quán)利必須能夠獲得相應(yīng)救濟(jì)，無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利。傳統(tǒng)救濟(jì)往往只是對(duì)已經(jīng)發(fā)生損害的環(huán)境進(jìn)行修復(fù)和賠償，卻沒(méi)有關(guān)注到部分環(huán)境損害的不可修復(fù)性。環(huán)境損害的永久性決定了對(duì)環(huán)境問(wèn)題的治理，應(yīng)從填補(bǔ)型救濟(jì)轉(zhuǎn)向預(yù)防型救濟(jì)。若在環(huán)境損害案件中，堅(jiān)持以最終的訴訟結(jié)果作為執(zhí)行依據(jù)，則可能錯(cuò)失治理環(huán)境問(wèn)題的良機(jī)。“遲到的正義非正義”，司法要實(shí)現(xiàn)的公平正義，應(yīng)該是及時(shí)的、現(xiàn)實(shí)的正義。況且，環(huán)境問(wèn)題還具有附加性、融合性等特征，如果不及時(shí)治理好現(xiàn)存問(wèn)題，阻斷現(xiàn)存問(wèn)題與其他問(wèn)題發(fā)生連鎖反應(yīng)的可能，就有可能造成現(xiàn)存問(wèn)題與新產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題一起發(fā)酵，環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性與治理難度將加重。允許環(huán)保機(jī)關(guān)提前申請(qǐng)環(huán)境保護(hù)禁止令，正是預(yù)防環(huán)境損害、及時(shí)治理環(huán)境問(wèn)題、保障公民環(huán)境權(quán)利的應(yīng)然選擇。

另一方面，司法對(duì)當(dāng)事人程序權(quán)利的限制必定是審慎而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模窃诃h(huán)境實(shí)體利益大于當(dāng)事人程序性利益下的慎重選擇。各地法院在準(zhǔn)予環(huán)保機(jī)關(guān)申請(qǐng)的環(huán)境保護(hù)禁止令時(shí)，考慮到這種禁令的適用對(duì)行政相對(duì)人程序性權(quán)利帶來(lái)的不利影響，往往會(huì)非常慎重，并在適用情形上加以限制，通常要求不立即制止環(huán)境違法行為，將產(chǎn)生嚴(yán)重后果影響社會(huì)公共利益的情況下才準(zhǔn)予執(zhí)行。例如，重慶萬(wàn)州區(qū)法院在該院出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)禁止令的意見》中將適用情形規(guī)定為“環(huán)境污染行為持續(xù)存在，生態(tài)環(huán)境可能遭受不可挽回的損失；對(duì)周邊公民的生命健康造成威脅；造成較大影響，人民群眾反映強(qiáng)烈；給其他人的合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)損失”四種情形。

環(huán)保禁令符合行政權(quán)與司法權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡規(guī)律

西方國(guó)家從“夜警社會(huì)”到福利國(guó)家再到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，行政權(quán)逐漸擴(kuò)張，從消極行政發(fā)展到積極行政，行政權(quán)越來(lái)越傾向于主動(dòng)干預(yù)，不僅要推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要注重對(duì)社會(huì)利益的平衡與調(diào)節(jié)，并且越來(lái)越傾向于后者。而司法權(quán)通常能夠根據(jù)行政權(quán)發(fā)展的動(dòng)態(tài)作出調(diào)整，在司法能動(dòng)主義與司法克制主義之間切換，與行政權(quán)相互配合，并促使行政權(quán)在法治范圍內(nèi)運(yùn)行。行政權(quán)與司法權(quán)以兩個(gè)原則為中心，建立起了動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。一方面，行政權(quán)與司法權(quán)應(yīng)當(dāng)相互尊重專長(zhǎng)?，F(xiàn)代行政問(wèn)題日益復(fù)雜，許多專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的問(wèn)題，法院無(wú)法知悉，而法院在法律適用與解釋上具有行政機(jī)關(guān)無(wú)可比擬的優(yōu)越性。因此，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的滲透究竟可以達(dá)成何種深度，應(yīng)當(dāng)取決于各自的專長(zhǎng)。另一方面，行政權(quán)應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先性。行政范圍內(nèi)的任何事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)根據(jù)自身職權(quán)行使，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)履職存在法律錯(cuò)誤或怠于履職甚至是不履行職責(zé)時(shí)，司法機(jī)關(guān)才可以通過(guò)訴訟程序介入，監(jiān)督行政權(quán)力，糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為。司法機(jī)關(guān)原則上不能越過(guò)行政機(jī)關(guān)介入公共事務(wù)，不能逾越、取代行政機(jī)關(guān)直接做出相關(guān)決定。

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，一是強(qiáng)調(diào)二者之間在權(quán)力性質(zhì)上的根本區(qū)別，即行政權(quán)是管理權(quán)，而司法權(quán)是判斷權(quán)。管理權(quán)區(qū)別于判斷權(quán)，不能相互混淆。二是由于二者存在差異，應(yīng)當(dāng)根據(jù)職能定位，堅(jiān)持司法對(duì)行政的監(jiān)督功能，逐步構(gòu)建起對(duì)公民遭受行政權(quán)侵害的完備司法救濟(jì)體系。隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，公共事務(wù)日趨增多、愈加復(fù)雜，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益提升，公眾對(duì)于司法權(quán)的期待日益增長(zhǎng)，希望司法能夠發(fā)揮更多的實(shí)際運(yùn)行效果。在此背景下，行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論逐漸突破了傳統(tǒng)認(rèn)知的限制，“能動(dòng)司法”概念逐漸興起?！澳軇?dòng)司法”的核心目標(biāo)在于要求司法機(jī)關(guān)在法律效果之外，還應(yīng)追求社會(huì)效果，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。能動(dòng)司法的理論基礎(chǔ)在于承認(rèn)司法權(quán)的本質(zhì)屬性除具有法律性之外，還具有政治性與人民性。因此，司法權(quán)除了要發(fā)揮傳統(tǒng)的司法公正屬性，維護(hù)公平正義，還應(yīng)當(dāng)配合國(guó)家整體規(guī)劃與政治發(fā)展大局，主動(dòng)參與落實(shí)國(guó)家大政方針和各項(xiàng)政策，并以群眾的意愿和利益為導(dǎo)向，使司法更具民主性。

環(huán)境保護(hù)禁止令在行政非訴執(zhí)行案件中的適用，是當(dāng)前整體環(huán)境下強(qiáng)調(diào)司法權(quán)政治性，要求司法權(quán)參與社會(huì)治理，從克制司法向能動(dòng)司法轉(zhuǎn)變的縮影與具體表現(xiàn)之一。行政非訴執(zhí)行領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)禁止令，既尊重了行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性，仍由其行使對(duì)于環(huán)保案件的首次判斷權(quán)，又方便了沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)卻負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及時(shí)行使行政職權(quán)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。法院在審查行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)的環(huán)境保護(hù)禁止令時(shí)，會(huì)審慎審查行政機(jī)關(guān)提供的材料，根據(jù)“不立即停止違法行為將對(duì)環(huán)境造成不可恢復(fù)的損害并影響公共利益的原則”，謹(jǐn)慎作出裁決。因此，行政非訴領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)禁止令符合行政權(quán)與司法權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)律，既互相尊重專長(zhǎng)，又充分尊重行政權(quán)的優(yōu)先性，司法權(quán)提早介入行政權(quán)具有正當(dāng)性。

結(jié)語(yǔ)

實(shí)施環(huán)境保護(hù)禁止令有利于及時(shí)制止環(huán)境違法行為，避免造成永久性的環(huán)境損害，是一項(xiàng)預(yù)防環(huán)境損害，為環(huán)境執(zhí)法提供有效司法保障的重要舉措。這項(xiàng)制度的推行對(duì)于負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)但又沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，具有重要意義。自行政公益訴訟制度實(shí)施以來(lái)，一些行政機(jī)關(guān)因?yàn)闆](méi)有落實(shí)好“責(zé)令改正違法通知書”或“行政處罰決定書”中關(guān)于要求相對(duì)人修復(fù)環(huán)境的決定，而被檢察機(jī)關(guān)以行政公益訴訟的形式訴上法庭。但實(shí)際上，環(huán)保機(jī)關(guān)沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，即使申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院也會(huì)認(rèn)為環(huán)保機(jī)關(guān)作出的處罰種類屬于《行政強(qiáng)制法》第50條規(guī)定的代履行范圍，不屬于法院強(qiáng)制執(zhí)行的處罰種類，應(yīng)由作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)代履行。環(huán)境保護(hù)禁止令則可以很好地解決這個(gè)問(wèn)題，助力環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐的順利開展。盡管目前仍處于探索階段，也存在可能影響行政相對(duì)人程序性權(quán)利以及司法權(quán)提早介入行政權(quán)的正當(dāng)性問(wèn)題，但一項(xiàng)新制度的實(shí)施總要經(jīng)過(guò)時(shí)間的檢驗(yàn)。我們有理由相信，隨著對(duì)行政領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)禁止令的理論探索與制度構(gòu)建的進(jìn)一步加深與完善，行政權(quán)與司法權(quán)將互為補(bǔ)充，共同為保護(hù)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境提供制度保障。