邊恕 劉譯陽 張銘志

摘 要：本文采用改進(jìn)的柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)，從長期內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長的角度，以遼寧省為例，使用2010—2020年的數(shù)據(jù)測算了民生財(cái)政支出占財(cái)政總支出的最優(yōu)比重，結(jié)果顯示，社會(huì)保障和就業(yè)財(cái)政支出最優(yōu)比重為21.270%，教育財(cái)政支出最優(yōu)比重為13.790%，醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出最優(yōu)比重為5.350%，一般公共服務(wù)財(cái)政支出最優(yōu)比重為10.370%，民生財(cái)政總支出最優(yōu)比重為50.780%。從與遼寧省實(shí)際財(cái)政支出的對(duì)比可知，社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政實(shí)際支出已超過最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模，而教育、一般公共服務(wù)財(cái)政實(shí)際支出略低于最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模?；诖?，筆者結(jié)合遼寧省的具體情況，給出“十四五”時(shí)期民生財(cái)政支出增長模式，并提出了準(zhǔn)確把握民生財(cái)政支出方向、合理增加民生財(cái)政支出總量、降低民生財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)民生財(cái)政支出績效管理等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：民生財(cái)政支出;最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模;柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù);遼寧省

中圖分類號(hào)：F810.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2022）07-0086-09

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告指出，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的，我們要堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。作為中國政府調(diào)節(jié)和改善經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一項(xiàng)重要抓手，財(cái)政政策在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過民生財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)惠及民生的目標(biāo)[1]。民生財(cái)政關(guān)系到民眾的根本利益，是在中國語境下對(duì)財(cái)政運(yùn)行模式的一種表達(dá)方式，民生財(cái)政支出規(guī)模必須要與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，才能達(dá)到增加居民可支配收入、提升居民消費(fèi)能力、促進(jìn)資源配置優(yōu)化升級(jí)的目的。可見，民生問題是各級(jí)地方政府長期關(guān)注的焦點(diǎn)議題，民生財(cái)政支出也是亟待解決的關(guān)鍵問題。

政府和學(xué)界對(duì)民生財(cái)政支出進(jìn)行了有益的探索和研究。2020年，習(xí)近平總書記在參加第十三屆全國人民代表大會(huì)湖北代表團(tuán)審議時(shí)談到，“要做好?；久裆ぷ鳎瑤椭罕娊鉀Q社保、醫(yī)保、就學(xué)等方面的實(shí)際困難”[2]。傅道忠[3]指出，民生財(cái)政是一個(gè)具有中國特色的新興用語，可以理解為以民生為導(dǎo)向的財(cái)政政策，是指立足于以人為本、滿足社會(huì)民生需要的財(cái)政政策。趙海利[4]從公平正義視角出發(fā)，認(rèn)為民生財(cái)政支出重點(diǎn)應(yīng)包括教育和衛(wèi)生兩個(gè)領(lǐng)域。陳少英[5]認(rèn)為，基本的民生支出應(yīng)包含教育、保障和醫(yī)療救助的功能。宋冬林等[6]從與民生幸福聯(lián)系程度的角度，將民生財(cái)政支出分為社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和教育三個(gè)方向。劉尚希[7]提出，“十四五”時(shí)期，就業(yè)、教育、社會(huì)保障以及公共衛(wèi)生建設(shè)和防疫常態(tài)化等領(lǐng)域依舊是民生財(cái)政支出的關(guān)注重點(diǎn)。

對(duì)于中國民生財(cái)政支出的困境，學(xué)者們也從不同角度進(jìn)行了研究。張懷雷和陳妮[8]研究指出，行政經(jīng)費(fèi)支出在一定程度上擠占了應(yīng)有的民生支出，城市和農(nóng)村在民生支出上的差異增加了城鄉(xiāng)居民的收入差距。黃力明等[9]研究認(rèn)為，民生財(cái)政項(xiàng)目存在資金管理漏洞、資金監(jiān)控不到位和問責(zé)機(jī)制不完善等問題。謝園青和周慧[10]核算了2009—2013年中國31個(gè)?。▍^(qū)市）的地方民生財(cái)政支出效率，認(rèn)為民生財(cái)政支出存在地域差異，大部分地區(qū)的民生財(cái)政支出效率有待提高。

學(xué)界還對(duì)最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模開展了豐富的研究。王增文[11]認(rèn)為，在滿足政府支出自然效率的條件下，中國社會(huì)保障財(cái)政支出占國家財(cái)政總支出的最優(yōu)比重應(yīng)為34.820%，而2006年中國財(cái)政用于社會(huì)保障的凈支出比重只有5%左右。楊勝利等[12]研究表明，財(cái)政支出過大或過小都不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，按照經(jīng)濟(jì)增長達(dá)到最大化社會(huì)保障支出規(guī)模測算，社會(huì)保障財(cái)政支出最優(yōu)比重為15.500%，對(duì)此其提出了逐步把該比重調(diào)高到15%—20%的建議。馬雪彬和馮麗梅[13]基于內(nèi)生增長理論對(duì)2004—2013年全國31個(gè)省（區(qū)市）的數(shù)據(jù)進(jìn)行分區(qū)域研究，研究發(fā)現(xiàn)，東部、中部和西部財(cái)政社會(huì)保障最優(yōu)支出比重在10.700%—15.330%之間，進(jìn)而得出實(shí)際社會(huì)保障財(cái)政支出均沒有達(dá)到最優(yōu)規(guī)模的結(jié)論。

通過對(duì)不同研究結(jié)果的分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)民生財(cái)政支出的界定并不明確，同時(shí)對(duì)于民生財(cái)政的分類及數(shù)據(jù)口徑也不一致。已有文獻(xiàn)多以巴羅的內(nèi)生增長理論為基礎(chǔ)，通過構(gòu)建計(jì)量模型對(duì)最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模進(jìn)行估算，但大多數(shù)是對(duì)全國性最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模進(jìn)行的研究，鮮有對(duì)地方層面的研究。從現(xiàn)實(shí)來看，中國民生事業(yè)恰恰需要由地方政府承擔(dān)更多的責(zé)任，特別是對(duì)歷史負(fù)擔(dān)沉重地區(qū)的民生財(cái)政問題更有必要進(jìn)行深入研究?；谝陨戏治?，本文選取與個(gè)體生命周期有關(guān)的社會(huì)保障和就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、一般公共服務(wù)支出等作為研究對(duì)象測算民生財(cái)政支出的最優(yōu)規(guī)模。

近年來，遼寧省財(cái)政支出不斷調(diào)整，并持續(xù)加大民生財(cái)政支出，保障了民生領(lǐng)域的基本需求。但與全國相比，遼寧省民生財(cái)政支出要低于全國平均水平;與其他?。▍^(qū)市）相比，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩及人口老齡化程度加深等原因，遼寧省在民生建設(shè)方面面臨著比大多數(shù)省份更大的壓力。因此，充分研究遼寧省民生財(cái)政面臨的問題，對(duì)資金支出進(jìn)行優(yōu)化，不僅對(duì)有效提升遼寧省地方財(cái)政支出效率具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，更對(duì)振興東北老工業(yè)基地并對(duì)相關(guān)?。▍^(qū)市）解決當(dāng)前或今后類似的民生財(cái)政問題具有借鑒意義?；诖?，

本文以遼寧省為例，測算了遼寧省民生財(cái)政分項(xiàng)支出占財(cái)政總支出的最優(yōu)比重，并與民生分項(xiàng)實(shí)際財(cái)政支出的比重做比較，對(duì)主要的民生財(cái)政項(xiàng)目支出水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，討論了“十四五”時(shí)期遼寧省民生財(cái)政支出的不同增長模式，對(duì)主要民生財(cái)政項(xiàng)目支出最優(yōu)規(guī)模進(jìn)行預(yù)測并提出相應(yīng)的政策建議。

二、模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)來源

（一）模型構(gòu)建

本文將馬樹才和孫長清[14]的研究模型進(jìn)行優(yōu)化，采用柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)，以2010—2020年遼寧省財(cái)政數(shù)據(jù)建立財(cái)政支出的內(nèi)生增長模型，以巴羅法則的自然效率為條件，研究民生財(cái)政支出的最優(yōu)規(guī)模問題。雖然柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)常用于生產(chǎn)性份額的分析，但是其作為各種要素組合的通用模型所體現(xiàn)的自然效率分析與民生財(cái)政自然效率分析是一致的，因而同樣也適用于民生財(cái)政支出分析，故本文借鑒柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)模型判斷自然效率下的最優(yōu)民生財(cái)政支出比重。

在不考慮財(cái)政支出分類時(shí)柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)模型可以寫為：

Y=AKαLβGγ（1）

對(duì)式（1）兩邊分別取自然對(duì)數(shù)可得：

lnGDP=C+αlnK+βlnL+γlnG（2）

其中，C=lnA，K表示資本存量，L表示勞動(dòng)力數(shù)量，G表示財(cái)政支出絕對(duì)規(guī)模，α表示資本邊際產(chǎn)出彈性，β表示勞動(dòng)邊際產(chǎn)出彈性，γ表示財(cái)政支出的邊際產(chǎn)出彈性。由dlnGDP/dlnG=（dGDP/dG）×（G/GDP），使用MPG表示dGDP/dG，因而γ=MPG×（G/GDP），設(shè)財(cái)政支出的相對(duì)規(guī)模為S=G/GDP，則γ=MPG×S。

根據(jù)巴羅法則，依據(jù)邊際成本等于邊際收益的原則，自然效率指公共產(chǎn)品的邊際成本=財(cái)政支出的邊際收益，即在中間不存在任何漏損的情況下，1單位的投入=1單位的收益，因而最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模的自然效率條件為MPG=1。由此可得，最優(yōu)財(cái)政支出相對(duì)規(guī)模為S=γ。當(dāng)考慮到財(cái)政支出分類時(shí)，政府采用不同類型的財(cái)政支出提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品。本文從研究需要出發(fā)，將財(cái)政支出絕對(duì)規(guī)模G分為民生財(cái)政支出Gi和相對(duì)應(yīng)的其他財(cái)政支出G′i，其中，i為社會(huì)保障和就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、一般公共服務(wù)。設(shè)產(chǎn)出函數(shù)為：

Y=AKαLβGγ1iG′γ2γi（3）

對(duì)式（3）兩邊分別取自然對(duì)數(shù)可得：

lnGDP=C+αlnK+βlnL+γ1lnGi+γ2lnG′i（4）

無論是民生財(cái)政支出Gi，還是其他財(cái)政支出G′i，都需要滿足MPG=1。在式（4）中，民生財(cái)政支出占GDP的最優(yōu)比重用γ1表示，其他財(cái)政支出占GDP的最優(yōu)比重用γ2表示。依據(jù)式（2）與式（4），可得：

lnG=γ1γlnGi+γ2γlnG′i（5）

為測算民生財(cái)政支出占財(cái)政總支出的最優(yōu)比重，本文采用下列方程進(jìn)行回歸：

lnG=γ1γlnGi+γ2γlnG′i+C+εt（6）

將式（6）進(jìn)一步化簡，可得：

lnGG′i=γ1γlnGiG′i+C+εi（7）

（二）數(shù)據(jù)來源

本文研究對(duì)象為各項(xiàng)民生財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模，選取2010—2020年遼寧省財(cái)政支出中的社會(huì)保障和就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、一般公共服務(wù)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主要來源于各年份《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《遼寧統(tǒng)計(jì)年鑒》《遼寧省政府工作報(bào)告》《遼寧省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

三、民生財(cái)政分項(xiàng)支出最優(yōu)規(guī)模測算

在將i設(shè)定為社會(huì)保障和就業(yè)財(cái)政支出時(shí)，采用式（7）進(jìn)行回歸，可得社會(huì)保障和就業(yè)支出比重為γ1/γ，2010—2020年遼寧省社會(huì)保障和就業(yè)支出規(guī)模，如表1所示。

由于遼寧省社會(huì)保障和就業(yè)支出數(shù)據(jù)為時(shí)間序列數(shù)據(jù)，因而對(duì)ln（G/G′社保）和ln（G社保/G′社保）進(jìn)行單位根檢驗(yàn)，結(jié)果可得，兩個(gè)變量在未做一階差分之前是非平穩(wěn)的，但是通過一階差分之后是平穩(wěn)的，說明該時(shí)間序列為一階單整，變量間可能存在協(xié)整關(guān)系，因此，對(duì)方程的回歸殘差進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)，如果得出平穩(wěn)的結(jié)果，那么表示變量之間存在協(xié)整關(guān)系，不會(huì)出現(xiàn)偽回歸的情況。

接下來，筆者進(jìn)行ADF單位根檢驗(yàn)，檢驗(yàn)形式為不含截距項(xiàng)與不含趨勢項(xiàng)，檢驗(yàn)結(jié)果顯示，t統(tǒng)計(jì)量的值-2.618小于5%顯著性水平下的臨界值-1.988，故拒絕原假設(shè)，不存在單位根，回歸殘差序列平穩(wěn)，變量之間存在協(xié)整關(guān)系，不會(huì)出現(xiàn)偽回歸現(xiàn)象。由此，得到回歸方程如下：

lnGG′社保=0.213lnG社保G′社保+0.523（8）

在數(shù)據(jù)平穩(wěn)性很好的基礎(chǔ)上，通過回歸得到的結(jié)果為：R2=0.995，2=0.994，F(xiàn)值為1 682.480，檢驗(yàn)P值為0.000。由此可以得出，當(dāng)政府支出滿足自然效率條件MPG=1時(shí)，遼寧省社會(huì)保障和就業(yè)支出最優(yōu)比重為21.270%。依據(jù)該研究方法，可對(duì)遼寧省社會(huì)保障和就業(yè)最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模進(jìn)行測算。此外，如果將i分別設(shè)定為教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、一般公共服務(wù)支出時(shí)，利用同樣的測算方法能夠得到以上民生財(cái)政分項(xiàng)支出的最優(yōu)規(guī)模與比重。研究結(jié)果如下：

遼寧省教育財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模如式（9）所示：

lnGG′教育=0.138lnG教育G′教育+0.402（9）

遼寧省醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模如式（10）所示：

lnGG′醫(yī)療=0.054lnG醫(yī)療G′醫(yī)療+0.210（10）

遼寧省一般公共服務(wù)財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模如式（11）所示：

lnGG′服務(wù)=0.104lnG服務(wù)G′服務(wù)+0.336（11）

由此得到的檢驗(yàn)結(jié)果分別為：R2=0.994，2=0.997，F(xiàn)統(tǒng)計(jì)量為3 317.100，檢驗(yàn)P值為0.000;R2=0.996，2=0.995，F(xiàn)值為2 083.670，檢驗(yàn)P值為0.000;R2=0.992，2=0.991，F(xiàn)值為1 056.890，檢驗(yàn)P值為0.000。結(jié)果顯示，式（9）、式（10）和式（11）的擬合優(yōu)度較好，說明在符合政府支出自然狀態(tài)下，遼寧省教育財(cái)政支出最優(yōu)占比為13.790%;遼寧省醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出最優(yōu)占比為5.350%;遼寧省一般公共服務(wù)財(cái)政支出最優(yōu)占比為10.370%。

根據(jù)遼寧省2010—2020年民生財(cái)政實(shí)際支出及最優(yōu)支出比重，可以從規(guī)模上對(duì)實(shí)際支出與最優(yōu)支出進(jìn)行比較分析，遼寧省社會(huì)保障和就業(yè)、教育的實(shí)際財(cái)政支出與最優(yōu)財(cái)政支出及其比重，如表2所示。

由表2可知，在遼寧省社會(huì)保障和就業(yè)支出方面，2010—2014年實(shí)際財(cái)政支出均低于最優(yōu)財(cái)政支出，實(shí)際財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重在15.855%—18.144%之間，2015年的實(shí)際財(cái)政支出比重與最優(yōu)財(cái)政支出比重較為接近，但2015—2020年遼寧省社會(huì)保障和就業(yè)實(shí)際支出比重持續(xù)高于最優(yōu)支出比重，且這一差距除了2019年有所下降外，其他年份都在逐漸擴(kuò)大。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致近年來遼寧省社會(huì)保障和就業(yè)支出持續(xù)增加的原因主要有以下兩個(gè)方面：（1）遼寧省的養(yǎng)老保險(xiǎn)支付壓力遠(yuǎn)高于全國。2015年遼寧省老年撫養(yǎng)比為1∶1.790，即1.790個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)者贍養(yǎng)1名退休者，而同期全國平均水平則為1∶2.880。老齡化嚴(yán)重且離退休者眾多使得遼寧省養(yǎng)老負(fù)擔(dān)逐年加重，養(yǎng)老保險(xiǎn)壓力越來越大。（2）企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可支付月份低于全國同期水平。2015年遼寧省企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可支付月數(shù)為9個(gè)月，遠(yuǎn)低于全國平均水平的18個(gè)月。為彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口，包括遼寧省在內(nèi)的整個(gè)東北地區(qū)都嚴(yán)格遵守養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定，且始終保持較高的繳費(fèi)率。東北地區(qū)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率比全國平均水平高出2—6個(gè)百分點(diǎn)，當(dāng)遼寧省的繳費(fèi)率為20%時(shí)，浙江的繳費(fèi)率僅為14%，這導(dǎo)致遼寧省企業(yè)的市場競爭力嚴(yán)重下降，投資熱情降低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政收支的潛能進(jìn)一步受限。

由表2可知，教育財(cái)政支出的比重變動(dòng)比較明顯，變化區(qū)間在11.898%—15.987%之間。2015—2017年教育的實(shí)際財(cái)政支出占比與最優(yōu)財(cái)政支出占比最為接近，2018年以后教育實(shí)際財(cái)政支出占比有所下降，略低于最優(yōu)財(cái)政支出比重?？傮w上看，遼寧省教育財(cái)政支出相比于其他民生項(xiàng)目的增長速度有所下降，根據(jù)《2017年遼寧省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，主要原因在于，2017年遼寧省中小學(xué)、本?？普猩藬?shù)有所下降，導(dǎo)致2018年之后教育實(shí)際財(cái)政支出總量偏低。

2010—2020年遼寧省醫(yī)療衛(wèi)生、一般公共服務(wù)的實(shí)際財(cái)政支出與最優(yōu)財(cái)政支出及其比重，如表3所示。

由表3可知，近年來，遼寧省醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出得到了快速的增長，從2010年的151.360億元迅速增長至2020年的413.520億元，實(shí)際財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重也從4.736%快速增長至6.876%。與最優(yōu)財(cái)政支出相比，2010—2013年遼寧省醫(yī)療衛(wèi)生實(shí)際財(cái)政支出顯著低于最優(yōu)財(cái)政支出，而從2014年開始實(shí)際財(cái)政支出則逐步超過最優(yōu)財(cái)政支出。政府在醫(yī)療衛(wèi)生支出方面的投入增加，意味著個(gè)人在醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出占比下降，有利于緩解居民在就醫(yī)方面的個(gè)人負(fù)擔(dān)。近年來，遼寧省通過加大公立醫(yī)院改革、初步建立分級(jí)診療制度、增加全民醫(yī)保等措施，使醫(yī)療衛(wèi)生實(shí)際財(cái)政支出占比長期高于最優(yōu)財(cái)政支出占比?！笆奈濉睍r(shí)期，仍需要穩(wěn)定與可持續(xù)的政府醫(yī)療衛(wèi)生投入來為醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展提供支持和保障，應(yīng)根據(jù)醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展的長期規(guī)劃，深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，科學(xué)規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生投入，保障政府醫(yī)療衛(wèi)生投入的效率。

由表3可知，近年來，遼寧省一般公共服務(wù)財(cái)政支出比重經(jīng)歷了波動(dòng)中逐漸下降的過程。2010—2012年遼寧省一般公共服務(wù)實(shí)際財(cái)政支出均高于最優(yōu)財(cái)政支出，其中，2011年的實(shí)際財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重最接近于最優(yōu)財(cái)政支出比重，而2013—2020年遼寧省一般公共服務(wù)支出的占比同比縮小，并且遠(yuǎn)低于最優(yōu)財(cái)政支出比重。隨著城鄉(xiāng)居民收入水平的提高和生活質(zhì)量的改善，可以預(yù)見，“十四五”時(shí)期，居民對(duì)基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)的需求將會(huì)繼續(xù)增加。對(duì)此，需要持續(xù)有效保障基本公共服務(wù)的供給水平，以不斷滿足教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的個(gè)性化發(fā)展需要。

總體看，從社會(huì)保障和就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、一般公共服務(wù)民生財(cái)政分項(xiàng)支出最優(yōu)比重可知，在滿足政府支出自然效率的條件下，遼寧省民生財(cái)政總支出最優(yōu)比重為50.780%。按照這個(gè)比重，可以描述出2010—2020年遼寧省實(shí)際民生財(cái)政支出與最優(yōu)民生財(cái)政支出變動(dòng)趨勢，如圖1所示。2010—2015年遼寧省實(shí)際民生財(cái)政支出規(guī)模顯著低于最優(yōu)民生財(cái)政支出規(guī)模。2016年初，遼寧省出臺(tái)了《關(guān)于全力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，實(shí)施“兩不愁三保障”兜底扶貧政策，加大財(cái)政對(duì)民生的支持力度，此后遼寧省明顯增加了民生領(lǐng)域的資金投入，實(shí)際民生財(cái)政支出規(guī)模逐步增加并高于最優(yōu)民生財(cái)政支出規(guī)模。

四、“十四五”時(shí)期民生財(cái)政分項(xiàng)支出最優(yōu)規(guī)模預(yù)測

由于受到新冠肺炎疫情（下文簡稱“疫情”）沖擊的影響，2020年及2021年的民生財(cái)政支出不同于正常年份，因而下文對(duì)民生財(cái)政分項(xiàng)支出最優(yōu)規(guī)模的預(yù)測基于2019年數(shù)據(jù)。2019年經(jīng)濟(jì)下行壓力與減稅降費(fèi)政策疊加，同時(shí)房地產(chǎn)融資全面收緊政策等均使土地出讓金收入同比放緩，遼寧省地方財(cái)政形勢較為嚴(yán)峻，2019年遼寧省地方財(cái)政總支出為5 745.090億元，同比增速僅為7.900%，相比于2018年下降了1個(gè)百分點(diǎn)左右。2020年疫情的暴發(fā)對(duì)全國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大沖擊，同時(shí)境外疫情形勢也十分嚴(yán)峻，導(dǎo)致外部市場需求顯著萎縮?；诖耍疚南瓤紤]在不受疫情的影響下，2022—2025年遼寧省財(cái)政總支出的三種增長模式：（1）低增長模式：根據(jù)《遼寧省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)，2017—2019年遼寧省財(cái)政總支出同比增速分別為5.800%、9.100%和7.900%，本文選取2017—2019年的平均值7.600%作為低增長模式的預(yù)期增速。（2）中增長模式：2017—2019年的同比增速分別為7.600%，8.700%與8.100%，本文以此為參考基準(zhǔn)，選取這三年全國財(cái)政支出的平均值8.133%作為中增長模式的預(yù)期增速。（3）高增長模式：根據(jù)廈門大學(xué)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心的測算結(jié)果，為保證實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“翻一番”與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，全國財(cái)政支出增速需要從2019年的8.200%提升至15.300%[15]，本文將15.300%作為高增長模式的預(yù)期增速。根據(jù)以上預(yù)期，筆者預(yù)測不考慮疫情沖擊影響的2022—2025年遼寧省民生財(cái)政分項(xiàng)支出最優(yōu)規(guī)模，結(jié)果如表4所示。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，中國的財(cái)政收支平衡受到了疫情的切實(shí)沖擊，并且由于疫情所導(dǎo)致的財(cái)政支出預(yù)測增速與以2019年為基準(zhǔn)預(yù)測的高增長模式增速相比基本減半，基于此，假設(shè)2022年全國財(cái)政支出平均增速出現(xiàn)了在適應(yīng)中逐漸回歸正常的變化趨勢，則考慮在受疫情的影響下2022—2025年遼寧省財(cái)政總支出的三種模式：（1）低增長模式：根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，2019—2021年全國財(cái)政支出同比增速分別為8.100%、2.800%和0.300%，因此，本文以三年的平均值3.733%作為低增長模式的預(yù)期增速。（2）中增長模式：2019—2021年遼寧省財(cái)政總支出同比增速分別為7.900%、4.500%和6.000%，

按照國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中“規(guī)范按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支事項(xiàng)，市縣級(jí)財(cái)政國庫集中支付結(jié)余不再按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支”的規(guī)定，2021年起市縣級(jí)財(cái)政當(dāng)年國庫集中支付結(jié)余不再按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支。考慮到國家會(huì)計(jì)核算制度調(diào)整后，兩年支出規(guī)模不具有可比性，為真實(shí)準(zhǔn)確反映支出增速情況，將2020年決算數(shù)調(diào)整為2021年核算口徑計(jì)算支出增速。因而本文選取三年的平均值6.133%作為中增長模式的預(yù)期增速。（3）高增長模式：中國財(cái)政科學(xué)研究院發(fā)布的財(cái)政藍(lán)皮書《中國財(cái)政政策報(bào)告（2021）》中對(duì)“十四五”時(shí)期財(cái)政收支狀況進(jìn)行了預(yù)測，該報(bào)告認(rèn)為，除了因2020年的財(cái)政低基數(shù)導(dǎo)致2021年財(cái)政收入增速顯著提升外，“十四五”時(shí)期財(cái)政收入增速會(huì)繼續(xù)放緩，財(cái)政支出平均增速將在7.500%以上[7]，因而本文將7.500%作為高增長模式的預(yù)期增速。根據(jù)以上預(yù)期，筆者再次預(yù)測考慮疫情沖擊影響的2022—2025年遼寧省民生財(cái)政分項(xiàng)支出最優(yōu)規(guī)模，結(jié)果如表5所示。

基于研究可以發(fā)現(xiàn)，以遼寧省為例，在不考慮疫情沖擊影響的情況下，“十四五”時(shí)期，低增長模式下，民生財(cái)政支出從2022年的3 634.353億元增長到2025年的4 527.557億元;在中增長模式下，民生財(cái)政總支出從3 688.323億元增長到4 663.022億元;在高增長模式下，民生財(cái)政支出從4 471.757億元增長到6 854.348億元。在考慮疫情沖擊影響的情況下，“十四五”時(shí)期，低增長模式下，民生財(cái)政支出從2022年的3 108.456億元增長到2025年的3 469.428億元;在中增長模式下，民生財(cái)政支出從3 180.377億元增長到3 801.833億元;在高增長模式下，民生財(cái)政支出從3 221.431億元增長到4 001.974億元。

筆者基于測算出的數(shù)據(jù)預(yù)測出不考慮疫情沖擊影響和考慮疫情沖擊影響兩種條件下2022—2025年遼寧省民生財(cái)政分項(xiàng)支出最優(yōu)規(guī)模，一方面，可以清楚地看出民生財(cái)政支出受疫情沖擊影響是巨大的;另一方面，為“十四五”時(shí)期遼寧省民生財(cái)政支出提出了可優(yōu)選的實(shí)踐路徑。

五、結(jié)論與政策建議

本文從內(nèi)生增長理論出發(fā)，基于柯布—道格拉斯函數(shù)，以巴羅法則自然效率為條件，以遼寧省為例，對(duì)民生財(cái)政最優(yōu)支出比重及其規(guī)模進(jìn)行了測算。研究結(jié)果顯示：第一，從民生財(cái)政的分項(xiàng)支出來看，各項(xiàng)財(cái)政支出的比重存在明顯差距。社會(huì)保障和就業(yè)財(cái)政支出占比在2010—2013年逐年下降，但從2014年開始占比逐漸提升，并且近年來逐漸高于最優(yōu)支出占比;教育支出實(shí)際占比在2010—2020年一直圍繞著最優(yōu)財(cái)政支出比重上下波動(dòng);醫(yī)療衛(wèi)生支出實(shí)際占比在2014年之前低于最優(yōu)支出比重，在2014年之后平穩(wěn)上升且高于最優(yōu)支出比重;一般公共服務(wù)支出占比在2010—2014年逐年下降，此后處于低于最優(yōu)支出規(guī)模的小幅波動(dòng)狀態(tài)。第二，

（1）民生財(cái)政分項(xiàng)支出最優(yōu)比重差異明顯。通過測算遼寧省2010—2020年的數(shù)據(jù)得出，民生財(cái)政總支出的最優(yōu)比重為50.780%，其中，社會(huì)保障和就業(yè)財(cái)政支出最優(yōu)比重為21.270%，教育財(cái)政支出最優(yōu)比重為13.790%，醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出最優(yōu)比重為5.350%，一般公共服務(wù)財(cái)政支出最優(yōu)比重為10.370%。（2）民生財(cái)政分項(xiàng)支出實(shí)際占比圍繞最優(yōu)比重呈波動(dòng)狀態(tài)。從實(shí)際情況看，社會(huì)保障和就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、一般公共服務(wù)每年財(cái)政支出不是固定不變的，而是隨著不同年份的重大民生事項(xiàng)發(fā)生變化，總體基本圍繞最優(yōu)比重合理波動(dòng)。社會(huì)保障和就業(yè)實(shí)際財(cái)政支出占比在2010—2013年逐年下降，但從2014年開始占比逐漸提升，并且近年來逐漸高于最優(yōu)財(cái)政支出比重;教育實(shí)際財(cái)政支出占比在2010—2020年一直圍繞最優(yōu)財(cái)政支出比重上下波動(dòng);醫(yī)療衛(wèi)生實(shí)際財(cái)政支出占比在2014年之前低于最優(yōu)財(cái)政支出比重，在2014年之后平穩(wěn)上升且高于最優(yōu)比重;一般公共服務(wù)實(shí)際財(cái)政支出占比在2010—2014年逐年下降，此后處于低于最優(yōu)財(cái)政支出比重的小幅波動(dòng)狀態(tài)。（3）民生財(cái)政支出受疫情影響巨大。

疫情的沖擊使經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐放緩，直接對(duì)地區(qū)財(cái)政收入及民生財(cái)政可用資金規(guī)模產(chǎn)生影響，使高、中、低三種增長模式下的民生財(cái)政總支出平均增速由正常情況下約10%縮減到疫情影響下的約6%。

基于本文的研究結(jié)論，筆者認(rèn)為，以遼寧省為例，研究民生財(cái)政支出最優(yōu)路徑對(duì)我國東北地區(qū)、西北地區(qū)以及與遼寧省民生問題相似、歷史負(fù)擔(dān)較重的區(qū)域會(huì)有良好的借鑒意義。從東北三省來看，三地存在地域相近、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相似的特點(diǎn)，民生財(cái)政支出規(guī)模也會(huì)遇到相似的困境和問題。本文使用遼寧省的數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，測算的結(jié)果可以為這些地區(qū)提供可選擇的民生財(cái)政支出增長模式。當(dāng)前，更應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展兩項(xiàng)工作，堅(jiān)持“穩(wěn)增長”和“防風(fēng)險(xiǎn)”并重，保持財(cái)政政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性，保持適度的財(cái)政支出強(qiáng)度和支出規(guī)模，在著力保障和改善基本民生的基礎(chǔ)上，增加財(cái)政支出并調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)?；诖?，筆者提出如下政策建議：

第一，準(zhǔn)確把握民生財(cái)政支出方向。（1）拓寬創(chuàng)業(yè)就業(yè)渠道?！笆奈濉睍r(shí)期，相關(guān)地區(qū)應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)和投資等政策對(duì)就業(yè)的支持，擴(kuò)大人才吸引的支持力度，健全就業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)政策的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策支持體系，開發(fā)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，加大對(duì)高校畢業(yè)生、失業(yè)職工和農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)支持。（2）鞏固并完善扶貧成果。“十四五”時(shí)期，應(yīng)將現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、旅游扶貧、金融扶貧、兜底就業(yè)扶貧等增強(qiáng)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力的政策手段加以總結(jié)并繼續(xù)完善，實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接。（3）改善健康投入機(jī)制?！笆奈濉睍r(shí)期應(yīng)相應(yīng)地調(diào)整醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出投入方向，支持“全民健康”建設(shè)，加快衛(wèi)生健康領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，探索“醫(yī)防結(jié)合”相應(yīng)的體制機(jī)制，守住居民健康防線。

第二，合理增加民生財(cái)政支出總量?！笆奈濉睍r(shí)期，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和社會(huì)民生事業(yè)目標(biāo)間的平衡，相關(guān)地區(qū)預(yù)算部門應(yīng)繼續(xù)壓減“三公經(jīng)費(fèi)”等一般性支出，同時(shí)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與各民生項(xiàng)目規(guī)劃有效調(diào)節(jié)支出結(jié)構(gòu)，將財(cái)政民生增加量控制在合理區(qū)間，整合財(cái)政資源，保障重點(diǎn)領(lǐng)域，促進(jìn)民生領(lǐng)域財(cái)政資金使用由分散到集中，漸進(jìn)提升公共服務(wù)支出、教育支出等重點(diǎn)民生項(xiàng)目在地方財(cái)政總支出中的比重。

第三，降低民生財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)不斷增長的民生需求和日益龐大的民生財(cái)政支出規(guī)模，僅僅依靠財(cái)政資金難以有效保障所有民生項(xiàng)目的正常發(fā)展，因而需要多途徑補(bǔ)充民生資金，同時(shí)防范部分民生項(xiàng)目的過度支出。（1）創(chuàng)新民生財(cái)政支出模式，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。從遼寧省的數(shù)據(jù)可以看出，一般公共服務(wù)實(shí)際財(cái)政支出明顯低于最優(yōu)財(cái)政支出比重，“十四五”時(shí)期，相關(guān)地區(qū)應(yīng)通過財(cái)政補(bǔ)貼、貼息和稅收優(yōu)惠等方式鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共服務(wù)供給，提高財(cái)政資金的邊際收益，將新增財(cái)力向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，從而增加公共服務(wù)的供給水平，使人民群眾獲得更多的選擇權(quán)。（2）關(guān)注和防范社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)?！笆奈濉睍r(shí)期，應(yīng)進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌所需的外部環(huán)境，并積極爭取更多的中央財(cái)政補(bǔ)助金，建立更具科學(xué)性、動(dòng)態(tài)性的養(yǎng)老基金支出調(diào)整機(jī)制。同時(shí)，大力發(fā)展個(gè)人商業(yè)保險(xiǎn)，努力構(gòu)建起科學(xué)合理的多支柱社會(huì)保險(xiǎn)體系，從而在一定程度上減輕社會(huì)保障項(xiàng)目支出對(duì)財(cái)政資金的依賴度。

第四，加強(qiáng)民生財(cái)政支出績效管理?！笆奈濉睍r(shí)期，財(cái)政改革的重要目標(biāo)之一就是實(shí)現(xiàn)民生財(cái)政支出的全面績效管理。（1）制定民生財(cái)政支出績效評(píng)估指標(biāo)、完善評(píng)估流程和方法，對(duì)民生財(cái)政項(xiàng)目支出績效測評(píng)做到細(xì)化、實(shí)化和具體化。（2）做好績效結(jié)果評(píng)估，應(yīng)將智庫專家、中介機(jī)構(gòu)、民眾評(píng)議等外部力量系統(tǒng)性、規(guī)范性地引入預(yù)算管理流程中，實(shí)現(xiàn)評(píng)估的公正合理。（3）加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，完善問責(zé)機(jī)制，提高預(yù)算績效評(píng)價(jià)約束力。（4）將部分預(yù)算管理權(quán)限下放給支出部門，以增加績效預(yù)算管理的靈活性和針對(duì)性。

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Study on the Optimal Scale of Fiscal Expenditures for

People's Livelihoods and the Practical Paths

—— Taking Liaoning Province as an Example

Bian shu， Liu Yi-yang， Zhang Ming-zhi

（School of Public Administration，Liaoning University， Shenyang 110036， China）

Abstract：Conditional on the natural efficiency of government expenditure proposed by Barrow， this paper uses a modified Cobb-Douglas function to measure the optimal share of livelihood fiscal sub-expenditures in total fiscal expenditures from the perspective of long-term endogenous economic growth using data from Liaoning Province. The results show that， for example， the optimal share of fiscal expenditures for social security and employment in Liaoning Province is 21.270%， the optimal share of education is 13.790%， health care is 5.350%， and general public services is 10.370%， while the optimal share of total fiscal expenditure on people's livelihood is 50.780%. From the comparison with the actual fiscal expenditure in Liaoning Province， it can be seen that the actual fiscal expenditure on social security and employment and health care has exceeded the optimal fiscal expenditure scale， while the actual fiscal expenditure on education and general public services is slightly lower than the optimal fiscal expenditure scale. Based on this， the author gives a plan for the growth of fiscal expenditure on people's livelihood in the 14th Five-Year Plan period， and proposes countermeasures such as accurately grasping the direction of fiscal expenditure on people's livelihood， reasonably increasing the total amount of fiscal expenditure on people's livelihood， reducing the risk of fiscal expenditure on people's livelihood， and strengthening the performance management of fiscal expenditure on people's livelihood.

Key words： people's finance; optimal expenditure size; Cobb-Douglas function

（責(zé)任編輯：徐雅雯）