王麗男

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

當前，自然資源管理體制改革日趨完善，為適應中央提出的生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展理念和要求，2017年10月8日，第三次全國國土調查工作正式啟動，以2019年12月31日為標準時點取得階段性成果。三調成果顯示，我國多數(shù)地區(qū)耕地后備資源漸趨緊張，未來將無法持續(xù)滿足經(jīng)濟建設和生態(tài)文明建設的占用需求，堅守18億畝紅線的耕地保護壓力越來越大，如何拓展補充耕地途徑，有效履行占補平衡政策，維持可耕土地動態(tài)平衡迫在眉睫。

目前，對補充耕地潛力的研究相對薄弱，且在耕地占卜平衡工作實施過程中所參考的制度標準存在以下問題：城鄉(xiāng)發(fā)展與耕地保護之間的矛盾更加顯著，建設用地侵占農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)象嚴重，耕地數(shù)量大幅消減；可耕優(yōu)質耕地規(guī)模日趨減少，整體耕地質量急劇降低；追求數(shù)量忽略質量，數(shù)量平衡質量不平衡問題突出；耕地后備資源短缺后續(xù)儲備能力不足，違法買賣占補平衡指標行為愈烈。

一、補充耕地潛力分析

1.傳統(tǒng)耕地補充途徑及存在問題

傳統(tǒng)耕地補充的方式主要有三種，包括土地開發(fā)、土地整理和省域內補充耕地指標調劑[1,2]。

土地開發(fā)：是通過補充耕地實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的一種有效途徑。為了滿足人們生產(chǎn)和生活日益增長的需求而采用一定的科技手段，將未利用土地資源開發(fā)成宜農(nóng)地（如旱地、水田等）的活動[3,4]，著重將宜耕土地變?yōu)檗r(nóng)用地或耕地。

土地整理：是在一定區(qū)域內，利用工程、經(jīng)濟等手段對土地利用結構進行調整和重新分配，以達到提高土地質量或利用效率，改善土地利用結構和生活生產(chǎn)條件，保證糧食安全的的行為方式[5,6]。

省域內補充耕地指標調劑：是指在省域范圍內，由國土資源主管部門監(jiān)督協(xié)助，從具有較高補充耕地能力的區(qū)域選取一定數(shù)量、質量的耕地，劃入到本省域內補充耕地能力不足且后備資源短缺的區(qū)域代為保護的易地有償交易。

傳統(tǒng)依賴土地開發(fā)和整理項目補充耕地的方式存在著很多弊端和不足：投資巨大、項目周期長、實施難度較大等問題；對宜耕低丘緩坡進行開發(fā)的方式，破壞了該區(qū)域原本的植被覆蓋結構和生物物種體系，可能導致水土流失的問題更加嚴峻；省域內補充耕地指標易地交易給后續(xù)監(jiān)管工作帶來不便，增加了監(jiān)管不力的風險。

2.基于三調成果的補充耕地潛力分析

（1）理論基礎

參考“二調”成果公布后頒布的國土資廳發(fā)〔2009〕70號文件中指出，根據(jù)第二次全國土地調查成果確定耕地數(shù)量增加的地區(qū)，在省級國土資源行政主管部門核定后，并滿足土地利用規(guī)劃最低指標要求的前提下，對在修訂的《土地管理法》以后實施的單位或個人自行開墾、未納入“二調”統(tǒng)計范疇也未公開標示過的新增耕地圖斑，經(jīng)過申請、調查、評定、確認之后可用于耕地占卜平衡[7]。同理，基于第三次國土調查新增耕地可用于耕地占補平衡的政策，以緩解各地耕地占補平衡壓力，助力各地社會經(jīng)濟發(fā)展。

（2）潛力分析

針對傳統(tǒng)補充耕地方式存在的諸多問題，提取“二調”成果為未利用地或其他農(nóng)用地（不包括有林地、公益林地和基本草原），且未納入耕地保護范圍，經(jīng)農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行開墾，“三調”成果為耕地的現(xiàn)狀耕地的范圍，制作補充耕地潛力區(qū)，以此作為日后立項的基礎或者通過出臺相應政策直接實現(xiàn)占補平衡。 “二調”成果為旱地或水澆地，“三調”成果為水田的現(xiàn)狀耕地，一并納入自墾耕地范圍（單獨成塊的自墾耕地地塊規(guī)模應不少于400平方米，與周邊原有耕地連片的不受限制）。技術流程如圖1。

圖1 基于三調成果的補充耕地潛力區(qū)制作流程圖

國務院發(fā)布的《中華人民共和國水土保持法實施條例》和《中共中央、國務院關于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》中規(guī)定， 25°坡度以上坡耕地，不適宜種植作物，因為容易造成水土流失且產(chǎn)量過低，要全部退耕還林還牧；《自然保護區(qū)管理條例》中規(guī)定，禁止在自然保護區(qū)范圍內實施開墾活動，要保持生態(tài)系統(tǒng)功能的穩(wěn)定性、連續(xù)性和生物種類的多樣性；生態(tài)保護紅線是維護國家生態(tài)安全的需要，在此基礎上才能構建結構完整、功能穩(wěn)定的生態(tài)安全格局，從而維護國家生態(tài)安全，因此是必須嚴格保護的區(qū)域，不宜作為補充耕地潛力區(qū)；采礦權范圍內由于開采行為會導致農(nóng)用地耕作層被破壞，是耕地嚴重毀壞無法耕種；已規(guī)劃的允許建設區(qū)是一定時期內城鄉(xiāng)建設、發(fā)展規(guī)劃擬選址的范圍，也是規(guī)劃建設用地指標預完成兌現(xiàn)的區(qū)域，不宜作為補充耕地潛力區(qū)；退耕還林還草制度的提出是國家從可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，改善生態(tài)環(huán)境，追求社會經(jīng)濟效益最大化而做出的重大戰(zhàn)略決策，因此該范圍內不宜作為補充耕地潛力區(qū)。

二、項目例證分析

1.數(shù)據(jù)來源

選取朝陽縣某鎮(zhèn)作為研究區(qū)，通過第三次全國國土調查耕地地類與第二次土地調查未利用地或其他農(nóng)用地（不包括有林地、公益林地和基本草原）數(shù)據(jù)進行疊加分析，并扣除允許建設區(qū)、25°以上坡耕地、采礦權、自然保護區(qū)、生態(tài)紅線、退耕還林等范圍內圖斑，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位篩選出符合占補平衡要求的自墾耕地地塊。其中涉及其他草地圖斑327個，面積118.9172公頃；其他林地圖斑8個，面積3.4836公頃；內陸灘涂圖斑2個，面積0.9857公頃；河流水面圖斑15個，面積3.4823公頃；溝渠圖斑4個，面積1.2346公頃（表1）。

表1 農(nóng)民自墾耕地潛力分析成果表（節(jié)選）

2.結果分析

（1）朝陽縣平均海拔300米，境內丘巒起伏，山脈縱貫，河流沖積形成既有連綿起伏的中低山，又有溝壑低橫的丘陵和沿河緩平的沖積平原，地形較為復雜。山區(qū)與丘陵相對高度為300~600米，平地40萬畝、坡地71.4萬畝、山地25.7萬畝[8]。其山地、坡地地形造就了朝陽縣具備了一定補充耕地潛力，如通過減小田坎系數(shù)，則可增加耕地。

（2）農(nóng)民自行開墾是主要原因。由于平原面積少，為追求收益，農(nóng)民自主開發(fā)意向強烈，朝陽縣農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值亦呈同比上漲趨勢。

三、結語

2021年8月26日，“三調”數(shù)據(jù)成果正式公布，距離“二調”完成已經(jīng)十年有余，我國整體的國土空間規(guī)劃、土地利用情況都發(fā)生了巨大的變化，如何有效地深度挖掘使其更好地服務各行各業(yè)，找到準確的切入點是解決后續(xù)研究中一些問題的關鍵。

稿 約

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