陸曉敏， 茅寧瑩

(中國藥科大學(xué) 國際醫(yī)藥商學(xué)院， 南京 211198)

國家重大科技項(xiàng)目聚焦科技發(fā)展前沿領(lǐng)域及人民生活迫切需求，旨在從微觀技術(shù)突破和宏觀創(chuàng)新體系優(yōu)化上實(shí)現(xiàn)國家創(chuàng)新能力的提升。以科技重大專項(xiàng)為抓手，集中力量搶占科技制高點(diǎn)，解決重大瓶頸問題，大力提升國家產(chǎn)業(yè)競爭力，是黨中央、國務(wù)院著眼發(fā)展全局做出的重大戰(zhàn)略決策。

“重大新藥創(chuàng)制”科技重大專項(xiàng)(以下簡稱為“新藥專項(xiàng)”)中期評(píng)價(jià)報(bào)告顯示，新藥專項(xiàng)“十一五”和“十二五”期間創(chuàng)發(fā)成果顯著，基本完成既定考核目標(biāo)。但在創(chuàng)新性和技術(shù)水平要求較高的項(xiàng)目上，存在一定的延期現(xiàn)象：未通過任務(wù)驗(yàn)收的有9項(xiàng)，退補(bǔ)材料后驗(yàn)收課題33項(xiàng)，終止課題2項(xiàng)[1]。此外，受新冠疫情的影響，約有315項(xiàng)關(guān)鍵性臨床試驗(yàn)面臨延期或終止風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加深了新藥研發(fā)項(xiàng)目的延期率[2]。目前，國家重大科技項(xiàng)目主要采用績效管理模式，即在立項(xiàng)階段就明確規(guī)定了本研究項(xiàng)目所需要達(dá)成的考核指標(biāo)，通過考察具體量化的指標(biāo)完成度，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目本身的績效優(yōu)化。新藥專項(xiàng)科研項(xiàng)目延期或終止的管理現(xiàn)狀證明，單一靜態(tài)化的項(xiàng)目管理理念似乎難以匹配不斷發(fā)展變化的管理現(xiàn)實(shí)，專項(xiàng)管理更需要發(fā)展和完善動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

為此，以新藥專項(xiàng)為研究對(duì)象，剖析國家重大科技項(xiàng)目延期頻發(fā)的內(nèi)在誘因——“研發(fā)導(dǎo)向”和“舉國體制”的矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家重大科技項(xiàng)目的流動(dòng)性約束，調(diào)和項(xiàng)目管理的“目標(biāo)實(shí)現(xiàn)性”和研發(fā)活動(dòng)的“難以預(yù)見性”的矛盾。

1 重大科技項(xiàng)目管理的核心目標(biāo)與實(shí)質(zhì)分析

1.1 重大科技項(xiàng)目的核心目標(biāo)

國家重大科技項(xiàng)目始終堅(jiān)持“產(chǎn)出重大品種、滿足重要需求、解決重點(diǎn)問題”的“三重”原則，在任務(wù)部署中重點(diǎn)解決民眾現(xiàn)實(shí)中所迫切需要解決的問題。國家重大科技項(xiàng)目是一個(gè)多學(xué)科緊密配合、多部門綜合保障的復(fù)雜系統(tǒng)工程。在目標(biāo)設(shè)計(jì)上，重大科技項(xiàng)目具有強(qiáng)烈的“需求導(dǎo)向性”和“技術(shù)攻堅(jiān)性”。同時(shí)，因其固有的國家屬性，在項(xiàng)目規(guī)劃上更突出了“全局性”“發(fā)展性”和“可實(shí)現(xiàn)性”，旨在通過具體項(xiàng)目的布局實(shí)施，產(chǎn)出具體的成果，促進(jìn)國家科技創(chuàng)新實(shí)力的提升。

1.2 重大科技項(xiàng)目的管理實(shí)質(zhì)

目前項(xiàng)目管理主要有兩種研究范式：對(duì)項(xiàng)目內(nèi)容進(jìn)行管理(project management，PM)和對(duì)項(xiàng)目流程進(jìn)行管理(management of projects，MoP)。前者強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目本身的復(fù)雜性，通過解構(gòu)與細(xì)分項(xiàng)目任務(wù)以明確各板塊項(xiàng)目管理重點(diǎn)[3]；后者強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目發(fā)展的流程性，基于全流程視角構(gòu)建階段式的項(xiàng)目計(jì)劃以提升項(xiàng)目管理績效[4]。重大科技項(xiàng)目出于管理資源的“有限性”與“全局性”，在管理上更側(cè)重對(duì)項(xiàng)目流程的管理，即在立項(xiàng)規(guī)劃之初就明確本實(shí)施期內(nèi)的產(chǎn)出目標(biāo)，通過指標(biāo)考核的手段來衡量項(xiàng)目的實(shí)施績效。近年來，日益復(fù)雜的研發(fā)體系與不斷變化的研發(fā)環(huán)境使得項(xiàng)目管理人員開始認(rèn)識(shí)到，純粹的目標(biāo)導(dǎo)向難以匹配不穩(wěn)定、不可預(yù)測的項(xiàng)目環(huán)境，碎片化的項(xiàng)目管理模式僅能對(duì)單一項(xiàng)目進(jìn)行績效提升而難以實(shí)現(xiàn)整體創(chuàng)新，如何平衡重大科研項(xiàng)目的“操作性”和“戰(zhàn)略性”是項(xiàng)目管理理論變革的重點(diǎn)。

項(xiàng)目管理最終處理的是人的動(dòng)態(tài)性與相互作用[5]。項(xiàng)目管理理論將減少不確定性作為主要研究焦點(diǎn)，其基本假設(shè)在于：一個(gè)項(xiàng)目的成功計(jì)劃與執(zhí)行取決于對(duì)目標(biāo)、資源、方法和其他可能影響項(xiàng)目生命周期因素的高度確定性[6]。因此，項(xiàng)目管理可以簡單總結(jié)為從一個(gè)確定的階段轉(zhuǎn)入一個(gè)新的不確定的階段[7]。其管理要點(diǎn)在于在“正確的時(shí)間”向“正確的人”傳達(dá)“正確的知識(shí)”。

面對(duì)VUCA(volatility、uncertainty、complexity、ambiguity)的新時(shí)代特色，學(xué)術(shù)界對(duì)重大科技項(xiàng)目的管理更強(qiáng)調(diào)通過動(dòng)態(tài)管理決策對(duì)不確定性加以約束，從原先對(duì)時(shí)間、成本和質(zhì)量的三重約束機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)項(xiàng)目的多維動(dòng)態(tài)管理。

2 高不確定性下傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式的挑戰(zhàn)

2.1 高不確定性帶來的時(shí)間管理挑戰(zhàn)

一個(gè)項(xiàng)目從最初想法提出到最終結(jié)果產(chǎn)出通常經(jīng)過立項(xiàng)、中期、結(jié)項(xiàng)3個(gè)階段。

政府導(dǎo)向的項(xiàng)目管理因其“全局性”和“可實(shí)現(xiàn)性”，在申報(bào)項(xiàng)目之前需發(fā)布本項(xiàng)目期內(nèi)的規(guī)劃指南，明確各時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)的考核指標(biāo)，力爭在項(xiàng)目各階段期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)切實(shí)的產(chǎn)出效益。研發(fā)導(dǎo)向下的項(xiàng)目管理因研發(fā)過程中的失敗率較高，從而導(dǎo)致在既定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，其產(chǎn)出效益不同。同時(shí)，研發(fā)導(dǎo)向的科研項(xiàng)目更強(qiáng)調(diào)對(duì)結(jié)果的應(yīng)用，一定程度上擴(kuò)大了項(xiàng)目管理的范疇，如圖1所示。

圖1 項(xiàng)目管理時(shí)間要素分析

國家重大科技項(xiàng)目的第一重管理挑戰(zhàn)即是對(duì)管理時(shí)間的挑戰(zhàn)，管理范疇的不重疊與管理節(jié)點(diǎn)劃分理念的偏差致使項(xiàng)目管理者難以確定“正確的時(shí)間”。

1)周期。政府導(dǎo)向的科技項(xiàng)目在項(xiàng)目開展之初就明確規(guī)定了本項(xiàng)目的研究時(shí)間，到期未完成則予以中止，強(qiáng)調(diào)了在特定時(shí)間階段內(nèi)的科研活動(dòng)。研發(fā)導(dǎo)向的科技項(xiàng)目，在產(chǎn)出成果之后還面臨著上市審評(píng)和產(chǎn)業(yè)化研究的管理階段，沒有成功上市或商業(yè)化價(jià)值不高的成果將面臨再次研究，強(qiáng)調(diào)了應(yīng)用視角和成果導(dǎo)向。

2)節(jié)點(diǎn)。政府導(dǎo)向的科技項(xiàng)目，明確規(guī)定了對(duì)科研項(xiàng)目的“年度規(guī)劃”“五年規(guī)劃”等關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)上的產(chǎn)出考核指標(biāo)，其對(duì)于立項(xiàng)、中期和結(jié)項(xiàng)考核的劃分大多按照時(shí)間維度。研發(fā)導(dǎo)向的科技項(xiàng)目在各研究階段所耗費(fèi)的時(shí)間均不可預(yù)測，考核劃分大多按照研究進(jìn)展，即在前中期需完成理論研究和預(yù)研制，中后期需完成應(yīng)用性研究和產(chǎn)業(yè)化研究。

2.2 高不確定性帶來的人員管理挑戰(zhàn)

人是項(xiàng)目管理的重點(diǎn)，項(xiàng)目管理活動(dòng)最終的落腳點(diǎn)在于管理“人”和“人的活動(dòng)”。

政府導(dǎo)向的項(xiàng)目管理僅針對(duì)管理者、承擔(dān)單位和負(fù)責(zé)人的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，搭建了宏觀的管理框架。而研發(fā)導(dǎo)向的項(xiàng)目管理則基于全流程視角，對(duì)研發(fā)環(huán)節(jié)上下游所涉及的各類創(chuàng)新主體都進(jìn)行較為細(xì)致的規(guī)劃，力爭疏通研發(fā)鏈、構(gòu)建“政產(chǎn)學(xué)研金介用”的管理體系，如圖2所示。

圖2 項(xiàng)目管理人員要素分析

國家重大科技項(xiàng)目從政策導(dǎo)向上出臺(tái)了專門針對(duì)立項(xiàng)考核和結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收的規(guī)范性文件，但基于激發(fā)創(chuàng)新活力的視角，并未對(duì)過程管理進(jìn)行政策性約束，且在各類科研績效管理指導(dǎo)性文件中還提出“減少檢查頻次”等要求，在監(jiān)管力度上呈現(xiàn)出“兩頭大、過程輕、中期管理略有起伏”的管理趨勢，如圖3所示。

圖3 政府導(dǎo)向的項(xiàng)目管理監(jiān)管力度

比起政府導(dǎo)向的“放寬監(jiān)管、促進(jìn)創(chuàng)新”，研發(fā)導(dǎo)向的項(xiàng)目管理更強(qiáng)調(diào)對(duì)全過程的管控。出于對(duì)安全性和有效性的考量，其監(jiān)管的整體力度要強(qiáng)于宏觀的項(xiàng)目管理，趨勢上較為平穩(wěn)，僅在重要考核節(jié)點(diǎn)上有更為嚴(yán)苛的要求，如圖4所示。

圖4 研發(fā)導(dǎo)向的項(xiàng)目管理監(jiān)管力度

國家重大科技項(xiàng)目的第二重管理挑戰(zhàn)即是對(duì)管理人員的挑戰(zhàn)：①選擇正確的人。大型科研項(xiàng)目的機(jī)動(dòng)性與政府財(cái)政資助項(xiàng)目的針對(duì)性。②實(shí)施正確的管理。約束型與激勵(lì)型的科研項(xiàng)目管理博弈。

2.2.1 人員范疇

政府主導(dǎo)的項(xiàng)目管理，通過宏觀管理體系架構(gòu)與骨干研究人員激勵(lì)以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的人員管理，追求穩(wěn)定與精準(zhǔn)施治。同時(shí)，技術(shù)要求也更傾向于對(duì)整體的項(xiàng)目管理能力，諸如財(cái)務(wù)管理、人才激勵(lì)等能力的培養(yǎng)。

研發(fā)項(xiàng)目人員組成的隨機(jī)性與不確定性較強(qiáng)，追求實(shí)時(shí)性與變更管理。高技術(shù)性的研發(fā)項(xiàng)目也要求管理人員掌握必要的技術(shù)認(rèn)知，以醫(yī)藥領(lǐng)域?yàn)槔?，管理者需要?duì)藥品的安全性、有效性和經(jīng)濟(jì)性有一個(gè)清楚的認(rèn)知，才能正確地評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)際績效。

2.2.2 人員管理細(xì)節(jié)

政府主導(dǎo)的項(xiàng)目管理突出日常管理的自主性和重要節(jié)點(diǎn)的管控。研發(fā)導(dǎo)向的項(xiàng)目管理則以產(chǎn)業(yè)鏈為管理視角，其技術(shù)要求相較于前者更為嚴(yán)苛，且管理幅度波動(dòng)較小。

2.3 高不確定性帶來的成果管理挑戰(zhàn)

2.3.1 產(chǎn)出形式的差異性

《科學(xué)技術(shù)成果鑒定辦法》中將科技成果分為科學(xué)理論、應(yīng)用技術(shù)、軟科學(xué)。當(dāng)前政府導(dǎo)向的科技成果分類以上述分類為主，從宏觀視角構(gòu)建了學(xué)術(shù)、商業(yè)和政治的成果體系。

研發(fā)類產(chǎn)出不同于一般科技成果，其目的導(dǎo)向較為突出，即研發(fā)活動(dòng)基于迫切的需求、成果產(chǎn)出強(qiáng)調(diào)實(shí)際的運(yùn)用，需要從成果轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用角度加以區(qū)分，強(qiáng)化對(duì)應(yīng)用類項(xiàng)目的投入，并將其細(xì)分為基礎(chǔ)理論、臨床應(yīng)用和商業(yè)開發(fā)。

2.3.2 產(chǎn)出評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

科研活動(dòng)最終的落腳點(diǎn)在于解決實(shí)際問題，脫離實(shí)際的研究在項(xiàng)目進(jìn)行中應(yīng)當(dāng)及時(shí)中止。不同的分類導(dǎo)向致使對(duì)其評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)也不盡相同：①政府導(dǎo)向的評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)數(shù)量和質(zhì)量，旨在產(chǎn)出又多又好的科技成果；②研發(fā)導(dǎo)向的評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)相符性、創(chuàng)新性和實(shí)用性，不過分追求數(shù)量，以完成率替代具體的產(chǎn)出數(shù)量，但突出了對(duì)成果的創(chuàng)新價(jià)值的評(píng)價(jià)，如圖5所示。

圖5 項(xiàng)目管理成果要素分析

2.3.3 產(chǎn)出績效標(biāo)準(zhǔn)

政府導(dǎo)向更注重項(xiàng)目的完成度、研發(fā)導(dǎo)向更關(guān)注技術(shù)的創(chuàng)新性，長此以往難免陷入“唯效”和“唯新”的誤區(qū)。但由于科技成果轉(zhuǎn)化的不確定性，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益顯現(xiàn)的時(shí)間滯后性，在項(xiàng)目管理階段難以全面地衡量知識(shí)的正確性。

國家重大科技項(xiàng)目的第三重挑戰(zhàn)來自成果管理，雙方都是問題導(dǎo)向的創(chuàng)新活動(dòng)，但其產(chǎn)出形式略為不同。政府導(dǎo)向的項(xiàng)目管理，自立項(xiàng)之初就明確規(guī)定了產(chǎn)出成果的數(shù)量與預(yù)計(jì)的產(chǎn)出效益。研發(fā)導(dǎo)向的項(xiàng)目成果不確定性較強(qiáng)。研發(fā)失敗的風(fēng)險(xiǎn)致使在既定的時(shí)間難以產(chǎn)出既定數(shù)量的成果，成果轉(zhuǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)使得在規(guī)劃的改革年限內(nèi)難以有可觀的產(chǎn)出效益。

2.4 小結(jié)

國家重大科技項(xiàng)目是一個(gè)高不確定性雜糅的復(fù)雜系統(tǒng)，出于政府績效考核和公開監(jiān)督的管理需求，需要針對(duì)確定的問題，通過確定的項(xiàng)目，在確定的時(shí)間內(nèi)，得到確定的產(chǎn)出。而研發(fā)則是一個(gè)具有高度不確定性的活動(dòng)，兩者在時(shí)間、人員和產(chǎn)出之間的矛盾碰撞構(gòu)成了國家重大科技項(xiàng)目管理的挑戰(zhàn)，如圖6所示。

圖6 高不確定性下傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式的挑戰(zhàn)

1)研發(fā)過程的高失敗率挑戰(zhàn)了“確定的時(shí)間”，同時(shí)由于創(chuàng)新類研發(fā)項(xiàng)目的高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有技術(shù)水平可能難以衡量產(chǎn)出的安全、有效和經(jīng)濟(jì)適用，延長了“產(chǎn)出”成為“成果”的時(shí)間。

2)舉國體制的科研項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)對(duì)項(xiàng)目管理的“瘦身”，但研發(fā)項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)技術(shù)網(wǎng)絡(luò)的“鋪開”。國家重大科技項(xiàng)目的管理往往陷于緊縮型和寬松型的管理博弈，過嚴(yán)抑制了創(chuàng)新活力、過寬則難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出目標(biāo)，管理強(qiáng)度的矛盾沖突挑戰(zhàn)了管理細(xì)節(jié)的確定性。

3)科研項(xiàng)目最終的成果產(chǎn)出是通過將“看不見的知識(shí)”轉(zhuǎn)化為“看得見的成果”，通過成果的運(yùn)用以直接作用于現(xiàn)實(shí)的問題。但實(shí)際上，“看不見的成果”也能間接作用于問題的靶點(diǎn)以緩解現(xiàn)實(shí)的難題，難以在立項(xiàng)之初就確定成果數(shù)量及形式。其次，即使產(chǎn)出與目標(biāo)相匹配，仍需較長的時(shí)間來產(chǎn)生切實(shí)的效益，成果轉(zhuǎn)化與成果實(shí)現(xiàn)的不確定性增加了管理負(fù)擔(dān)。

理論層面上政府主導(dǎo)與研發(fā)管理確在時(shí)間、人員和成果管理上存在一定的矛盾沖突，反映在實(shí)際層面上的國家重大科技項(xiàng)目管理癥結(jié)，在近幾年也慢慢顯現(xiàn)。新藥專項(xiàng)以藥物研發(fā)的高不確定性與重大專項(xiàng)的高確定性，在這一管理實(shí)踐中尤為突出。

3 新藥專項(xiàng)項(xiàng)目管理挑戰(zhàn)的實(shí)證分析

3.1 新藥專業(yè)目標(biāo)定位帶來的時(shí)間管理挑戰(zhàn)

根據(jù)歐洲藥物創(chuàng)新計(jì)劃(Innovative Medicines Initiative，IMI)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，現(xiàn)階段新藥研發(fā)的成功率堪憂，約為0.01%～0.02%。臨床研究研發(fā)成本占比高達(dá)65%，一旦失敗很難在短時(shí)間內(nèi)找到解決的方法，綜合來看從臨床試驗(yàn)Ⅰ期到最終的申請(qǐng)獲批成功率僅為9.60%，見表1。

表1 新藥研發(fā)各階段成功率及成本占比

數(shù)據(jù)來源：歐洲藥物創(chuàng)新計(jì)劃(IMI)。

以化合物研究為視角，從化合物篩選到最終產(chǎn)業(yè)化是一個(gè)漫長的過程，如圖7所示。其中，發(fā)現(xiàn)研究和臨床前研究階段，雖淘汰率和失敗率較高，但由于該階段處于項(xiàng)目的起步階段，失敗成本較低，各自僅需要花費(fèi)2～3年的時(shí)間。藥物臨床研究一旦研制失敗是對(duì)整個(gè)項(xiàng)目框架的調(diào)整，故其所需時(shí)間較長，一般需要花費(fèi)6～7年的時(shí)間。

新藥研發(fā)的高失敗率使得在既定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上難以得到預(yù)期的產(chǎn)出，較高的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也增加了審評(píng)負(fù)擔(dān)，由于缺乏對(duì)顛覆性創(chuàng)新物質(zhì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，拖慢了創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目成果的進(jìn)程，進(jìn)一步加重了項(xiàng)目的時(shí)間成本。

圖7 新藥研發(fā)流程及時(shí)間控制

3.2 放管服行政體制下的管理模式與醫(yī)藥創(chuàng)新屬性間的沖突

3.2.1 以項(xiàng)目為中心、以市場為導(dǎo)向、以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為最終目標(biāo)的寬松型管理體系

新藥專項(xiàng)的管理以項(xiàng)目為主要?jiǎng)澐种攸c(diǎn)，各管理小組基于項(xiàng)目視角進(jìn)行全項(xiàng)目周期的管理，主要起到組織項(xiàng)目立項(xiàng)、督促項(xiàng)目執(zhí)行、監(jiān)督項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化的輔助性管理效能，如圖8所示。

圖8 新藥專項(xiàng)管理體系

同時(shí)，在專項(xiàng)的項(xiàng)目選擇上，“十一五”期間專項(xiàng)以定向委托和擇優(yōu)委托為主，“十二五”和“十三五”期間則更強(qiáng)調(diào)對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的招標(biāo)或其他后補(bǔ)助形式，放寬了對(duì)項(xiàng)目限制，在選擇上傾向于已經(jīng)有一定科研基礎(chǔ)、能夠產(chǎn)生切實(shí)的市場效益的科研項(xiàng)目，如圖9所示。專項(xiàng)通過滾動(dòng)支持的項(xiàng)目管理手段，放寬了對(duì)項(xiàng)目的限制，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

圖9 新藥專項(xiàng)立項(xiàng)管理趨勢

宏觀管理需求旨在激發(fā)創(chuàng)新活力，以項(xiàng)目周期為管理思路，強(qiáng)調(diào)科研項(xiàng)目來源于市場、應(yīng)用于市場、被市場所監(jiān)管。為攻克重大技術(shù)難題，可進(jìn)行一定的“加速”“減免”“優(yōu)先”等寬松型管理策略。

3.2.2 以技術(shù)為中心、以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向、以安全有效為最終目標(biāo)的精細(xì)化管理體系

與前者全項(xiàng)目周期管理所不同的是，藥物創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)的是藥品的全生命周期，其管理范疇延伸到了項(xiàng)目結(jié)束后，包括注冊監(jiān)管、采購使用和醫(yī)保支付等政策，在管理上強(qiáng)調(diào)了有效性、安全性和經(jīng)濟(jì)適用性，如圖10所示。

圖10 藥物創(chuàng)新管理體系

藥物創(chuàng)新不僅是研發(fā)新藥，更重要的是讓新藥切實(shí)走進(jìn)市場、發(fā)揮療效。為此，在管理上更傾向于以技術(shù)為中心，對(duì)每一步的技術(shù)要求有著明確的管理指南，確保新藥的安全有效；其次注重新藥的覆蓋面與可及性，以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，充分發(fā)揮各創(chuàng)新主體的作用，旨在構(gòu)建短期戰(zhàn)略性合作聯(lián)盟與長期的產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新體系。

微觀產(chǎn)業(yè)特性旨在充分發(fā)揮各創(chuàng)新主體的創(chuàng)新效能，以生命周期為管理思路，強(qiáng)調(diào)藥品“研得好、用得好”。為使患者“用得上藥、用上好藥”，需進(jìn)行多次“飛檢”“談判”等精細(xì)化管理。

綜上所述，宏觀的寬松型與微觀的精細(xì)化必將導(dǎo)致新藥專項(xiàng)管理的矛盾沖突。根據(jù)《科技重大專項(xiàng)中期評(píng)估綜合報(bào)告》顯示，專項(xiàng)的技術(shù)創(chuàng)新市場導(dǎo)向機(jī)制亟待完善：①寬松型管理框架缺乏對(duì)創(chuàng)新任務(wù)的深度理解，容易出現(xiàn)“任務(wù)式創(chuàng)新”和“依賴式創(chuàng)新”。②理想化的協(xié)同創(chuàng)新模式“最優(yōu)的技術(shù)”與“最佳的生產(chǎn)聯(lián)合”精準(zhǔn)匹配，往往實(shí)際泛用性不強(qiáng)。如何平衡“政府介入”與“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”之間的管理占比，是新藥專項(xiàng)管理的重點(diǎn)。

3.3 靜態(tài)化指標(biāo)考核忽視了對(duì)項(xiàng)目全過程的動(dòng)態(tài)管理需求

對(duì)新藥專項(xiàng)2013年和2019年的年度報(bào)告、2014年中期評(píng)估報(bào)告的分析顯示，評(píng)估方案以“投入-產(chǎn)出”為基本評(píng)價(jià)思路，以量化描述性分析為主，剖析新藥專項(xiàng)的產(chǎn)品研發(fā)、關(guān)鍵技術(shù)和創(chuàng)新體系建設(shè)，僅針對(duì)取得重大突破的創(chuàng)新產(chǎn)品，以案例的形式呈現(xiàn)其創(chuàng)新績效，見表2。同時(shí)，總結(jié)報(bào)告中也多次強(qiáng)調(diào)了其考核指標(biāo)大多“來源于新藥創(chuàng)制重大專項(xiàng)2008—2010年階段實(shí)施計(jì)劃的考核指標(biāo)和任務(wù)安排計(jì)劃部分”。

表2 新藥專項(xiàng)各類報(bào)告評(píng)價(jià)重點(diǎn)

當(dāng)前新藥專項(xiàng)總結(jié)考核更多的是用立項(xiàng)的考核指標(biāo)來評(píng)估現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)出成果，由于未來預(yù)見性的不足，其指標(biāo)本身就存在著一定的偏差。同時(shí)，過分具體化的數(shù)量型指標(biāo)容易誘導(dǎo)項(xiàng)目管理部門追求項(xiàng)目數(shù)量、忽視項(xiàng)目質(zhì)量，進(jìn)一步惡化了專項(xiàng)課題“小、散、全”的弊病。長此以往，雖然單個(gè)來看，每年的專項(xiàng)課題都有一定的科技成果，但實(shí)際上并未對(duì)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的革新做出切實(shí)的貢獻(xiàn)。

3.4 小結(jié)

確定的管理框架與不確定的項(xiàng)目實(shí)踐相互及內(nèi)部之間的矛盾對(duì)立，最終導(dǎo)致新藥專項(xiàng)并未實(shí)現(xiàn)“重、大、?！钡陌l(fā)展目標(biāo)。當(dāng)前以項(xiàng)目目標(biāo)為導(dǎo)向，以避免風(fēng)險(xiǎn)為手段的靜態(tài)項(xiàng)目管理因果策略，似乎難以滿足新藥專項(xiàng)這一具有高度不確定性與復(fù)雜性的科學(xué)活動(dòng)。新藥專項(xiàng)更需要以手段為導(dǎo)向，減少項(xiàng)目的不確定性和模糊性，以期在演變的環(huán)境中通過合作聯(lián)盟創(chuàng)造新的市場。為此，如何轉(zhuǎn)變管理思維，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)約束是當(dāng)前學(xué)術(shù)界研究的重點(diǎn)。

4 基于新藥專項(xiàng)管理的優(yōu)化策略

4.1 從源頭上弱化項(xiàng)目不確定性影響

基于前述可以看出，當(dāng)前新藥專項(xiàng)的靜態(tài)化因果管理理念似乎只能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的過程成功、管理成功與產(chǎn)品成功，單一靜態(tài)化的指標(biāo)考核僅能得出項(xiàng)目投產(chǎn)轉(zhuǎn)化的績效，并不能看出專項(xiàng)產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。同時(shí)，不確定性的研發(fā)環(huán)境更挑戰(zhàn)著考核指標(biāo)的全面性與準(zhǔn)確性，項(xiàng)目管理理念亟待進(jìn)一步的優(yōu)化轉(zhuǎn)變。

以“奏效理論”為主導(dǎo)的新型項(xiàng)目管理理念強(qiáng)調(diào)“有限理性源于對(duì)不確定性的感知，在可以控制未來的程度上，我們無需預(yù)測它”[8]。在重大科技項(xiàng)目的實(shí)施過程中，由高不確定性所帶來的管理挑戰(zhàn)是不可避免的，政府規(guī)制導(dǎo)致創(chuàng)新自主性抑制、精細(xì)化技術(shù)創(chuàng)制引致管理煩苛，在“政府機(jī)制”與“市場機(jī)制”雙雙失靈的現(xiàn)實(shí)之下，唯一確定的管理要素就是重大科技項(xiàng)目的核心戰(zhàn)略目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破。為此，在技術(shù)突破過程中，需要承認(rèn)意外，以手段為導(dǎo)向，利用手邊資源建立資源池，預(yù)先承諾可承擔(dān)的損失，并通過合作的方式實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破[9]。

在新藥專項(xiàng)的管理上，需要充分發(fā)揮各醫(yī)藥創(chuàng)新主體的效能，在實(shí)施中強(qiáng)調(diào)對(duì)技術(shù)路線的考察，在實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)最終目標(biāo)的前提基礎(chǔ)上，可接受一定程度的成本耗損。同時(shí)，也可結(jié)合因果管理決策，在項(xiàng)目前期由奏效邏輯主導(dǎo)，明確項(xiàng)目的技術(shù)導(dǎo)向；中期由因果邏輯主導(dǎo)，強(qiáng)化過程管理和績效考核；后期實(shí)現(xiàn)兩種決策理論的平衡轉(zhuǎn)化，以最終實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略成功[10]。

4.2 實(shí)現(xiàn)市場導(dǎo)向下的奏效型組織

項(xiàng)目管理理念的變革帶來了項(xiàng)目管理組織的調(diào)整，新型組織管理體系應(yīng)將項(xiàng)目的戰(zhàn)略成功作為第一要義，為了實(shí)現(xiàn)某一具體領(lǐng)域內(nèi)的顛覆性創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)不斷挖掘前沿性與全局性的研究問題，引入針對(duì)性研究項(xiàng)目小組，同時(shí)對(duì)研究進(jìn)展的先進(jìn)性與實(shí)際應(yīng)用價(jià)值進(jìn)行考核，通過項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)進(jìn)入與退出機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)新型管理需求下的奏效型組織。

借鑒美國國防部高級(jí)研究計(jì)劃局(DARPA)的管理模式，項(xiàng)目經(jīng)理人作為DARPA的創(chuàng)新核心，在熟悉當(dāng)前創(chuàng)新形勢的前提下，需識(shí)別當(dāng)前所需關(guān)鍵核心技術(shù)，以確保項(xiàng)目研究需求能有效進(jìn)行傳達(dá)[11]。同時(shí)，其組織架構(gòu)一直隨著長期戰(zhàn)略變遷而靈活調(diào)整完善，集中體現(xiàn)在應(yīng)對(duì)短期戰(zhàn)略要點(diǎn)的臨時(shí)性特殊項(xiàng)目辦公室。這一動(dòng)態(tài)化的組織架構(gòu)可以避免機(jī)構(gòu)長期固化性帶來的組織記憶僵化而導(dǎo)致的認(rèn)識(shí)新事物能力受到限制，從而使得組織始終能夠洞察高新技術(shù)最前沿，聚焦關(guān)鍵問題設(shè)置相應(yīng)技術(shù)辦公室，把握科技方向。同時(shí)，在項(xiàng)目創(chuàng)意產(chǎn)生之初到項(xiàng)目最終的確立這一全過程均不采用同行評(píng)議，其認(rèn)為同行評(píng)議無法篩選出真正具有獨(dú)特創(chuàng)意的技術(shù)，而是將項(xiàng)目經(jīng)理人的個(gè)人興趣與研發(fā)任務(wù)結(jié)合，發(fā)揮其主觀積極性，實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破[12]。

4.3 項(xiàng)目不確定性控制對(duì)策

當(dāng)前新藥專項(xiàng)的項(xiàng)目管理模式更多的是由國家提出具體的發(fā)展方向，項(xiàng)目小組針對(duì)指南提出細(xì)化的立項(xiàng)建議，屬于一種“被動(dòng)創(chuàng)新”，科研項(xiàng)目對(duì)政府管理的依賴性較強(qiáng)，未能從真正意義上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的自主權(quán)。為構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展與技術(shù)需求之間的橋梁，落實(shí)有效創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)從項(xiàng)目不確定性控制上，實(shí)現(xiàn)“主動(dòng)創(chuàng)新”。

1)時(shí)間管理。靈活運(yùn)用創(chuàng)新模式，及時(shí)追蹤項(xiàng)目成果。完善數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目信息進(jìn)行追蹤管理，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)及研究重點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，避免重復(fù)性或無效性研究，盡量減少因技術(shù)壁壘和信息溝通等因素所產(chǎn)生的不必要時(shí)間耗損。

2)人員管理。對(duì)于相似的戰(zhàn)略目標(biāo)，當(dāng)前重大專項(xiàng)更多的是“一個(gè)方向一個(gè)項(xiàng)目”的管理現(xiàn)實(shí)，顯然不符合高新技術(shù)所具有的高不確定性的特征，應(yīng)采取多團(tuán)隊(duì)、多技術(shù)路線的競爭性資助，由項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)決斷，促使項(xiàng)目之間產(chǎn)生良性的競爭關(guān)系。通過這樣的一種有限管理，深度落實(shí)項(xiàng)目戰(zhàn)略成功的核心原則和創(chuàng)新價(jià)值，平衡政府管理和有效創(chuàng)新。

3)成果管理?，F(xiàn)階段知識(shí)產(chǎn)權(quán)分析評(píng)議已具備一定基礎(chǔ)，但評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性和泛用性有待加強(qiáng)。首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變評(píng)價(jià)方式，對(duì)于具有顛覆性創(chuàng)新的科技項(xiàng)目，將同行評(píng)議意見僅作為參考，建立“同行評(píng)議+項(xiàng)目官員”的并行式評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)具有顛覆性的非共識(shí)項(xiàng)目研發(fā)。面對(duì)路徑不明確、結(jié)果非共識(shí)的高新技術(shù)項(xiàng)目，只有堅(jiān)持轉(zhuǎn)化導(dǎo)向才能實(shí)現(xiàn)最終的創(chuàng)新績效。在項(xiàng)目設(shè)立之初設(shè)想其基本的應(yīng)用需求，并在技術(shù)研發(fā)過程中建立與需求單位的聯(lián)系，一旦出現(xiàn)未能進(jìn)行轉(zhuǎn)化的技術(shù)，及時(shí)分析并調(diào)整成果轉(zhuǎn)化方案，力求技術(shù)高效率轉(zhuǎn)化。

5 小結(jié)

新型項(xiàng)目管理需求下國家重大科技項(xiàng)目管理有著高度的不確定性：高失敗率和高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)挑戰(zhàn)了正確的項(xiàng)目時(shí)間；高臨時(shí)性和高技術(shù)要求挑戰(zhàn)了正確的項(xiàng)目人員；成果轉(zhuǎn)化固有難點(diǎn)和效益的時(shí)間滯后性挑戰(zhàn)了正確的項(xiàng)目產(chǎn)出。從而使得由“確定的問題”、通過“確定的過程”、導(dǎo)出“確定的產(chǎn)出”，這一理想的項(xiàng)目管理框架變得具有高度“不確定性”。

以新藥專項(xiàng)為例，舉國體制的科研項(xiàng)目也面臨著“確定性”與“不確定性”的管理沖突。來自內(nèi)部研發(fā)和外部產(chǎn)業(yè)環(huán)境雙重不確定性沖擊，使得新藥專項(xiàng)從任務(wù)部署、技術(shù)創(chuàng)新、創(chuàng)新聯(lián)盟、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上都略有偏頗，亟待進(jìn)一步的改革優(yōu)化。

分析借鑒國內(nèi)外管理實(shí)踐，為實(shí)現(xiàn)不確定性環(huán)境下的動(dòng)態(tài)管理，應(yīng)從理論變革與組織優(yōu)化等方面進(jìn)行綜合管控，以在盡可能弱化新藥專項(xiàng)不確定性影響的情況下，加強(qiáng)專項(xiàng)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，提升管理績效。