王志通

(蘭州大學(xué)歷史文化學(xué)院，甘肅蘭州 730020)

“黑錯”為藏語音譯，意為羚羊。該地即今甘肅省甘南藏族自治州合作市，又被稱為“羚城”，是新中國成立后甘南地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)中心。(1)《甘南藏族自治州概況》編寫組： 《甘南藏族自治州概況》，甘肅民族出版社1987年版，第18頁。可在新中國成立之前，黑錯僅是屬夏河縣的一個小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國家權(quán)力初步延展至此。1954年4月，甘南工委和自治區(qū)政府將甘南首府定于黑錯，一個小鎮(zhèn)直接升格為州府，完成了跨越式轉(zhuǎn)身。(2)參見黃茂： 《抗戰(zhàn)時期李旭旦甘南藏區(qū)開發(fā)思想初探》，《青海民族研究》2016年第1期。其實(shí)，早在1941年，著名人文地理學(xué)家和區(qū)域地理學(xué)家李旭旦實(shí)地考察甘南時，就預(yù)見了這一跳躍式升級，指出黑錯“來日當(dāng)可為整個洮西之政治中心地”(3)李旭旦筆下的“洮西”與甘南地區(qū)大致相當(dāng)，為方便敘述，筆者統(tǒng)一使用“甘南地區(qū)”。參見李旭旦： 《西北科學(xué)考察紀(jì)略》，《地理學(xué)報(bào)》1942年第9卷。。這一預(yù)見載諸報(bào)端不久，甘肅省政府便開始籌議在黑錯設(shè)立新治作為甘肅西南部地區(qū)一個新的行政單位?！昂阱e設(shè)治”的籌議雖在1945年流產(chǎn)，但它是國民政府加強(qiáng)邊疆地區(qū)政權(quán)建設(shè)的一部分。有鑒于此，筆者利用甘肅省檔案館所藏檔案，梳理國民政府對“黑錯設(shè)治”籌議的經(jīng)過，以個案形式展示以往學(xué)界很少注意的政區(qū)正式調(diào)整前官員們進(jìn)行調(diào)查、規(guī)劃、商討和研判的歷史過程，分析設(shè)治遭遇困境的原因，揭示國家權(quán)力在甘南地區(qū)籌設(shè)新治的背后隱伏著眾建分勢和政教分離的構(gòu)想，“黑錯設(shè)治”籌議最終流產(chǎn)反映了抗戰(zhàn)時期國家權(quán)力推動邊疆地區(qū)政區(qū)調(diào)整遭遇的種種困境和地方文化對官方?jīng)Q策的重要影響。

一、 認(rèn)識： 對黑錯等地的實(shí)地查勘

整合邊疆政治，促進(jìn)邊疆社會發(fā)展，加強(qiáng)邊疆與內(nèi)地的融合，一直是國民政府構(gòu)建現(xiàn)代民族國家需要面對和解決的重要問題。尤其在邊疆危機(jī)日益加劇的背景下，國民政府著手規(guī)劃新的行政區(qū)域，設(shè)置高層政區(qū)，首先在內(nèi)蒙古地區(qū)設(shè)立熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)3個特別行政區(qū)。1928年，國民政府實(shí)施訓(xùn)政，內(nèi)政部提出“應(yīng)將特別區(qū)次第改省，以昭劃一”(4)紀(jì)靄士： 《察哈爾與綏遠(yuǎn)》，上海文化建設(shè)月刊社1937年版，第17頁。，原甘肅省分為甘肅省、青海省、寧夏省，熱綏察3個特別行政區(qū)分別改為熱河省、察哈爾省、綏遠(yuǎn)省，并在川西高原籌設(shè)西康省。1939年1月，西康省正式建立，標(biāo)志著國民政府在邊疆治理過程中設(shè)置高層政區(qū)正式完成。(5)郭飛平、段金生： 《制衡與牽制： 南京國民政府治理邊疆的政治策略——以邊疆行政區(qū)域的新規(guī)劃為中心》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。隨著高層政區(qū)的設(shè)置，治所建立、幅員規(guī)定、邊界劃定和政區(qū)層級細(xì)化的逐步推進(jìn)，統(tǒng)縣政區(qū)和縣級政區(qū)的規(guī)劃、確定、調(diào)整等接踵而至。

在甘肅省西南部的甘南地區(qū)，國民政府于1928年設(shè)立夏河縣(由1927年成立的拉卜楞設(shè)治局改設(shè))、1937年設(shè)立卓尼設(shè)治局。它們與原有的臨潭縣共同構(gòu)成了甘南地區(qū)的縣級行政單位。隨著國家權(quán)力逐漸深入甘南地區(qū)，臨潭、夏河、卓尼三縣局在實(shí)際運(yùn)作中越來越多地面臨政教勢力錯綜復(fù)雜、地方文化多元并存、縣域幅員遼闊、疆界犬牙交錯等治理難題。

黑錯是甘南地區(qū)交通要沖(圖1)，與東之臨潭、東南之卓尼、西南之郎木寺、西之拉卜楞和北之臨夏各地距離相當(dāng)，是前往上述諸地考察者的必經(jīng)之地，地理學(xué)家李旭旦首先指出黑錯的區(qū)域政治中心屬性。1941年上半年，中國自然科學(xué)社組織西北科學(xué)考察團(tuán)，專門調(diào)查甘肅、青海、四川交界地區(qū)的自然資源和地理環(huán)境，為森林、皮毛等資源的開發(fā)提供參考，支持抗戰(zhàn)大后方建設(shè)和邊疆建設(shè)。(6)《中華自然科學(xué)社籌組西北考察團(tuán)，考察森林、羊毛及墾殖事業(yè)》，《申報(bào)》1941年8月30日，第11版；《中華自然科學(xué)社概況》，《申報(bào)》1948年10月9日，第8版。中央大學(xué)地理系教授李旭旦任考察團(tuán)團(tuán)長，浙江大學(xué)教授任美鍔(地理學(xué)者)、中央大學(xué)教授郝景盛(森林學(xué)者)和四川大學(xué)教授張松蔭(畜牧學(xué)者)為團(tuán)隊(duì)成員。(7)《西北科學(xué)考察團(tuán)出發(fā)考察》，《圖書月刊》1941年第1卷第6期。7月10日，考察團(tuán)一行從重慶出發(fā)，9月4日下午4時，李旭旦和張松蔭從卓尼完科洛西行抵達(dá)黑錯，并夜宿該地。李旭旦看到這個邊徼小鎮(zhèn)是一個宗教中心，黑錯寺壯麗堂皇，層樓重迭，尤其是九層高的、紅色的米拉日巴佛閣遠(yuǎn)遠(yuǎn)地宣示著宗教權(quán)威的在場。附生于寺院的集鎮(zhèn)與黑錯寺一溝相隔，被稱為“漢莊”，民眾數(shù)百人，多是在此設(shè)店經(jīng)商為生的漢回民眾。國家權(quán)力的觸角已開始延伸至此。黑錯衛(wèi)生院、國民小學(xué)都已建立，1941年6月，由中央和省政府主導(dǎo)的夏(河)、臨(潭)、卓(尼)三縣(局)保安行政會議就在此召開，保甲制度隨之推行。基于地理、交通和社會基礎(chǔ)等條件，李旭旦極具預(yù)見性地指出黑錯將成為整個甘南地區(qū)的政治中心地。(8)李旭旦： 《西北科學(xué)考察紀(jì)略》，《地理學(xué)報(bào)》1942年第9卷。

圖1 黑錯及周邊地形圖資料來源： 據(jù)甘肅省地圖集編纂辦公室編印《中華人民共和國甘肅省地圖集》(甘肅省地圖集編纂辦公室1975年版，第2頁)改繪；同時參考1934年北平大北印書局印《甘肅地理沿革圖表》“甘肅青海寧夏合圖(三十)”。

甘肅省政府為加強(qiáng)對甘南地區(qū)的控制，于次年計(jì)劃在黑錯籌設(shè)縣治。筆者雖無法確定李旭旦的卓見是否影響政府官員對黑錯的政治潛力、前景的認(rèn)知和定位，但國民政府對“黑錯設(shè)治”的動議在時間上與之前后相承。

政府調(diào)整行政區(qū)劃、設(shè)立新的行政單位之前，遴派干員深入實(shí)地進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，實(shí)為必不可少之舉。從國民政府籌議“黑錯設(shè)治”的歷程來看，甘肅省政府先后三次派員進(jìn)行了較為詳細(xì)的實(shí)地調(diào)查。

第一次實(shí)地勘查活動自1943年1月28日開始，至3月10日結(jié)束，歷時42天，主持此次勘查活動的是甘肅省政府秘書李漢儀。他在調(diào)查結(jié)束后呈遞給甘肅省民政廳廳長王漱芳的報(bào)告較為詳細(xì)地反映了此次調(diào)查的具體內(nèi)容，包括黑錯的地理空間、自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況、歷史沿革、政教形態(tài)及其與周邊勢力的關(guān)系等。他堅(jiān)定支持“黑錯設(shè)治”，理由主要有三點(diǎn)。一是促進(jìn)藏民文化發(fā)展；二是夏河和卓尼兩縣(局)幅員遼闊，一經(jīng)設(shè)治可加強(qiáng)對地方社會的控制，免除當(dāng)前弊??；三是黑錯寺與拉卜楞寺兩大寺院集團(tuán)之間的明爭暗斗歷史久遠(yuǎn)，“黑錯設(shè)治”有助于相對弱勢的黑錯寺“脫離拉卜楞羈絆，當(dāng)更傾心政府，為國效忠”。(9)《擬請黑錯設(shè)治一案俟戰(zhàn)后再行核辦乞核示由(1945年4月2日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。對于如何設(shè)治，他上呈三點(diǎn)意見。一是“擬在黑錯設(shè)治，則應(yīng)置縣，毋須經(jīng)歷設(shè)治局之過程”。二是“縣府之建筑，應(yīng)相當(dāng)堂皇，不宜因陋就簡，致為藏民輕視。雖不能與寺院之建筑相比擬，最低限度要超乎在藏區(qū)福音堂之建筑以上”。三是設(shè)縣的名稱不宜沿用“黑錯”這個藏語名，應(yīng)按內(nèi)地城鎮(zhèn)命名習(xí)慣，以“洮源”比較恰當(dāng)，因?yàn)殇影l(fā)源于西傾山，就在該境。(10)《據(jù)本府秘書李漢儀呈赍勘查黑錯設(shè)治圖說一案令仰遵照由(1943年3月24日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。三日后，民政廳長王漱芳收到李漢儀呈遞的勘查報(bào)告和調(diào)查圖說，一面上報(bào)省政府主席谷正倫，一面轉(zhuǎn)飭第一區(qū)行政督察專員，征詢意見，還“擬約集征詢熟悉當(dāng)?shù)厍樾握哐杏憽?11)《據(jù)本府秘書李漢儀呈赍勘查黑錯設(shè)治圖說一案令仰遵照的訓(xùn)令(1943年3月27日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。?？僧?dāng)時夏河陌務(wù)與卓尼北山兩部落因草山糾紛引發(fā)了歷時數(shù)年的大規(guī)模械斗(12)參見王志通： 《藏族部落邊界沖突與權(quán)力博弈——以1940年代陌務(wù)與北山的草山糾紛為例》，《青海民族研究》2018年第3期。，加之甘南農(nóng)民起義已成燎原之勢，不僅攪動整個甘肅南部的社會秩序，還成為甘肅省各級官員集中精力應(yīng)對的重大難題。所以，“黑錯設(shè)治”的籌議遂被擱置。

第二次勘查活動由第一區(qū)行政督察專員胡受謙于1944年2月主持，這是對民政廳復(fù)令核議的具體回應(yīng)。對上級命令愆延一年有余，實(shí)非胡受謙之本意，乃地方事務(wù)煩瑣及其輕重緩急所致，故他在復(fù)文開篇便加以解釋： 收到具報(bào)核奪在黑錯設(shè)立新治的指令后，他本應(yīng)立即派員實(shí)地勘查，早日呈復(fù)，“惟以在此特殊區(qū)域，為求將來施政便利計(jì)，設(shè)治地點(diǎn)之選定務(wù)求適當(dāng)”(13)⑥ 《奉令核議黑錯設(shè)治一案請鑒核由(1944年3月25日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。。恰逢草山糾紛和農(nóng)民起義初步平息，地方局勢基本控制，他便親自查勘相關(guān)地區(qū)。他認(rèn)為，在涉藏地區(qū)設(shè)治并非像內(nèi)地調(diào)整行政區(qū)劃那樣簡單，“須重歷史性，而地理關(guān)系、交通設(shè)備、文化程度、武力控制，尤應(yīng)顧及”⑥。甘南地區(qū)本屬邊疆地區(qū)，地形復(fù)雜、交通不便、信息閉塞，民族、宗教多樣，內(nèi)部和外部的關(guān)系也十分繁復(fù)。當(dāng)時區(qū)域社會內(nèi)部關(guān)系的形成和基本平衡的格局是經(jīng)過數(shù)十年乃至數(shù)百年才達(dá)成的，一旦被調(diào)整或打破，就會牽一發(fā)而動全身。(14)參見馬曉軍： 《甘南宗教演變與社會變遷》，甘肅人民出版社2007年版，第311—316頁。

胡受謙勘查和復(fù)議“黑錯設(shè)治”與李漢儀存在明顯差別，李漢儀是單就“黑錯設(shè)治”進(jìn)行勘查和提議，胡受謙則是將“黑錯設(shè)治”作為在甘南地區(qū)籌設(shè)眾多新縣治的一個事例來對待。1943年10月，也就是李漢儀呈遞“黑錯設(shè)治”報(bào)告之后半年，時在甘南地區(qū)處理草山糾紛的甘肅省保安處秘書劉騫向省主席谷正倫和保安處長吉簡章致電，認(rèn)為省府可借機(jī)對甘南地區(qū)進(jìn)行整理開發(fā)，建議在黑錯、卓尼設(shè)治局屬迭部和臨潭縣屬郎木寺“擇一地籌設(shè)新治”，既可防止藏民之間的械斗，又可便利施政，以助邊疆開發(fā)。(15)《劉騫致谷正倫、吉簡章等電(1943年10月9日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223；《電仰迅速核議黑錯設(shè)立新治一案并勘查郎木寺及疊部二地以何地宜于設(shè)治由(1943年11月29日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。故而，籌議在迭部和郎木寺地區(qū)設(shè)治與“黑錯設(shè)治”同被納入在甘南地區(qū)規(guī)劃新治的議題之中。

所以，胡受謙奉令履勘的地點(diǎn)更多，所提意見亦是基于整個甘南地區(qū)而言。經(jīng)多方論證和審慎考慮，他認(rèn)為“郎木寺及疊(迭)部兩地以之設(shè)治，似覺條件欠缺，不甚相宜”，提出在黑錯設(shè)立新治“最為相宜”(16)② 《奉令核議黑錯設(shè)治一案請鑒核由(1944年3月25日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。。因?yàn)楹阱e雖為夏河縣屬一個小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但其重要地位早得到省、專署、縣局官員和學(xué)者們的一致認(rèn)可，往來文件中也多對黑錯冠以“本省西南邊區(qū)之重地”的修飾之辭。從空間距離看，黑錯“至郎木寺不過三日行程，其位置介于夏河、卓尼兩縣之間”②，且“位洮西草地之中心，西去拉卜楞，北去臨夏，南去卓尼，東去臨潭，均二日程”(17)李旭旦： 《西北科學(xué)考察紀(jì)略》，《地理學(xué)報(bào)》1942年第9卷。。從地形條件看，“黑錯乃一大盆地，較拉卜楞寬廣數(shù)倍”(18)于式玉： 《黑錯、臨潭、卓尼一帶旅行日記》，《于式玉藏區(qū)考察文集》，中國藏學(xué)出版社1990年版，第137頁。，且在建的岷夏公路“必須經(jīng)過此地，且可接通松潘，實(shí)為交通之孔道”。從軍事控制看，黑錯是上述三個地點(diǎn)中有省政府保安隊(duì)駐扎的唯一之處，且已奠定了治安基礎(chǔ)，加之該地已多次舉行過區(qū)域性行政會議。(19)黑錯事變平息后，有省屬保安部隊(duì)駐扎該地，以資鎮(zhèn)懾。參見李永瑞： 《夏河縣志(殘卷)》，王俊英主編： 《甘南史料叢編(拉卜楞部分)》，甘南州印刷廠1992年印刷，第221頁。黑錯作為一個普通小鎮(zhèn)，能成為甘南地區(qū)重要會議舉行之地，此多被記入外來考察者的文論中。參見馬無忌： 《甘肅夏河藏民調(diào)查記》，文通書局1947年版，第35頁；李旭旦： 《西北科學(xué)考察紀(jì)略》，《地理學(xué)報(bào)》1942年第9卷。從政治基礎(chǔ)看，該地有“通識文字者，各寺院喇嘛及各地頭目，多數(shù)傾向政府”(20)《奉令核議黑錯設(shè)治一案請鑒核由(1944年3月25日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。。從邊疆建設(shè)看，在該地創(chuàng)辦學(xué)校可提升藏民文化水平，加強(qiáng)對該地的控制則可“安邊圉圍，一舉數(shù)得”“西可削弱拉卜楞，東可鎮(zhèn)懾舊城”(21)《擬請黑錯設(shè)治一案俟戰(zhàn)后再行核辦乞核示由(1945年4月2日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。。

此外，黑錯還擁有多種族群和文化交流共生的集鎮(zhèn)基礎(chǔ)，具備作為縣治的條件。1942年，于式玉記載了當(dāng)?shù)氐募?zhèn)狀況，“市面蕭條，只有盆地中心有三條小街道。戶數(shù)不過三四百，商戶也只有幾家小雜貨鋪，售賣零用物品”(22)于式玉： 《黑錯、臨潭、卓尼一帶旅行日記》，《于式玉藏區(qū)考察文集》，第137頁。。雖然她的筆端展現(xiàn)出黑錯的集鎮(zhèn)規(guī)模較小，但這個生長在游牧社會的固定市場擁有很大的潛能。黑錯“每月有市集三次，期為陰歷初八、十五、二十九等日，逢期時數(shù)十里以內(nèi)之番民均來交易”，每逢法會、重大宗教節(jié)日之時，臨時市場的規(guī)模更大，其經(jīng)濟(jì)腹地遠(yuǎn)超內(nèi)地普通縣城。(23)王樹民： 《夏河日記》，《曙庵文史續(xù)錄》，中華書局2004年版，第458頁?？梢?，擬選黑錯為新縣治之地并非貿(mào)然之舉，其背后蘊(yùn)含著種種必然性。

因此，新任民政廳廳長趙龍文(24)前任廳長王漱芳在岷縣巡視時跌崖身亡。趙龍文，1902年生，浙江義烏人，畢業(yè)于東南大學(xué)地理系，與胡宗南、戴笠關(guān)系甚好，1943年接任甘肅省民政廳長，其后為省政府主席谷正倫所倚重。收到胡的報(bào)告，認(rèn)為：“該專署所呈原則，不無見地。擬將郎木寺及疊(迭)部兩地設(shè)治一案，無庸置議，至黑錯一切條件既較優(yōu)越，所呈原則亦屬可行，應(yīng)即在該地區(qū)籌設(shè)新治。”(25)《據(jù)第一區(qū)專署呈復(fù)核議黑錯等地設(shè)治一案情形到府理合簽請鑒核由(1944年5月8日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。

省府官員雖然基本確定在“黑錯設(shè)治”的條件較為成熟，但并不知曉黑錯及周邊地區(qū)的各方面詳情，故再次下令第一區(qū)行政督察專署，對“新治”轄境、面積、人口、經(jīng)濟(jì)、文化、交通、宗教、風(fēng)俗習(xí)慣、名勝古跡、物產(chǎn)、氣候和糧賦等方面內(nèi)容詳細(xì)調(diào)查明確，列表呈報(bào)，并預(yù)計(jì)黑錯“新治”于1944年下半年正式成立。(26)《據(jù)呈奉令核議黑錯設(shè)治一案祈簽核等情令仰遵照由(1944年5月22日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。正是這份命令才有了第三次實(shí)地勘查。

第三次實(shí)地勘查由第一區(qū)行政督察專署職員王伯英主持。(27)《為檢赍夏河縣屬黑錯設(shè)治圖說祈電鑒核辦由(1944年11月)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。他于1944年6月7日前往，“除臨潭所屬之雙岔、郎木寺等處因道途不靖，無法達(dá)任務(wù)外，余如夏河所屬之重要村鎮(zhèn)及卓尼所屬完科洛一帶均曾前后到達(dá)，詳細(xì)查勘，于七月五日返岷”，前后共29天。(28)④⑤ 《甘肅省第一區(qū)行政督察專員兼保安司令公署勘查黑錯設(shè)治說明書(1944年7月)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。他遵令將上述各方面情形具報(bào)，撰寫設(shè)治說明書和繪具圖說。他還對新治施政提出幾點(diǎn)建議： 主張?jiān)O(shè)縣而非設(shè)治局，建立規(guī)?；趾甑目h政府，完善行政建置，重視地方行政人員的遴選和訓(xùn)練以及加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。④

從呈交的報(bào)告看，王伯英的調(diào)查更加翔實(shí)，抓取了“黑錯”的詳實(shí)情況。他調(diào)查了黑錯及周邊幾個鄉(xiāng)的糧賦數(shù)額，注意到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)前景。就種植農(nóng)業(yè)而言，“黑錯與陌務(wù)之間土地肥沃，可耕可種，形成盆地，農(nóng)產(chǎn)物宜種大豆、燕麥、馬鈴薯、小麥、青稞、菜籽等”；就畜牧業(yè)而言，該區(qū)多蓄養(yǎng)牛、羊和馬，皮毛、牛奶和酥油都是出產(chǎn)大宗，僅和平、信義二鄉(xiāng)的羊毛年產(chǎn)就可達(dá)三十萬余斤；就林業(yè)而言，西倉、雙岔一帶猶為原始森林，松柏巨抱，森林中亦產(chǎn)蘑菇、麝香、鹿茸、狐皮、猞猁等，“陌務(wù)、黑錯二鄉(xiāng)之黃白蘑菇、柳花菜、龍頭菜、龍須菜質(zhì)最佳”。⑤可見，該地特產(chǎn)種類較多，資源潛力較大，如若善加開發(fā)，獲利將頗豐裕。王伯英認(rèn)識到位于農(nóng)牧交錯地帶的黑錯的經(jīng)濟(jì)類型具有復(fù)合性和多樣性。不像李漢儀，他調(diào)查的時間更長，卻完全將注意力放在種植農(nóng)業(yè)上，忽視了涉藏地區(qū)社會民眾多以畜牧產(chǎn)品為生的經(jīng)濟(jì)實(shí)況。(29)李漢儀僅關(guān)注到該地所產(chǎn)青稞除自給外，還可供應(yīng)拉卜楞一部分，菜籽每年可向臨夏輸出約兩千擔(dān)，“小麥、燕麥、豌豆、蠶豆、馬鈴薯等，則純?yōu)樽越o而已”。參見《據(jù)本府秘書李漢儀呈赍勘查黑錯設(shè)治圖說一案令仰遵照由(1943年3月24日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。他戴著農(nóng)業(yè)社會的“經(jīng)濟(jì)濾鏡”，自然不能發(fā)現(xiàn)該地牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的巨大潛力。

王伯英評估了當(dāng)?shù)夭孛裆鐣恼位A(chǔ)，所得結(jié)果與李漢儀和胡受謙的略有不同。省府官員認(rèn)為，該地屬邊陲重地，“居民多屬藏族，以游牧為生。近年以來，戶口逐漸增加，惟以地區(qū)遼闊，縣府控制難周，以致年來械斗迭起，影響地方治安極巨”(30)《為黑錯設(shè)治局令仰前往實(shí)地勘查核議具赍以憑核辦由(1943年1月)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。。李漢儀認(rèn)為該地“一般藏民已知縣長系地方行政官吏”，尚不知設(shè)治局長亦是地方行政官吏，加之“藏民之部落思想，牢未可破，尤其封建勢力殘余猶存”，對他們的政治意識不宜估計(jì)過高，但不可忽視而有所低估。胡受謙認(rèn)為黑錯治安基礎(chǔ)已經(jīng)奠定，寺院喇嘛和部落頭目“多數(shù)傾向政府”，前途可期。(31)《奉令核議黑錯設(shè)治一案請鑒核由(1944年3月25日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。王伯英則認(rèn)為，黑錯之地學(xué)校已建、岷(縣)夏(河)公路初告完竣，但民風(fēng)剽悍，部落沖突十分常見，而普通藏民對政府的印象亦參差不齊，有的藏民“腦海中已稍印有政府”，有的“不知有政府，亦不知‘秦歟？漢歟？將近代歟？’”一遇機(jī)會便武裝劫掠，以致亂源難除。(32)《甘肅省第一區(qū)行政督察專員兼保安司令公署勘查黑錯設(shè)治說明書(1944年7月)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223?？梢?，較之李漢儀和胡受謙而言，王伯英的評估更為全面真實(shí)地反映地方民眾的政治意識，即藏民對國家和政府的認(rèn)知存在眾多差別。

經(jīng)過三次詳細(xì)全面的實(shí)地調(diào)查，甘肅省政府對黑錯地區(qū)甚至甘南地區(qū)的整體形勢有了充分認(rèn)識。從前后三次的調(diào)查結(jié)果看，王伯英的調(diào)查最為翔實(shí)，李漢儀的調(diào)查較為具體，胡受謙的調(diào)查具有宏觀性和指導(dǎo)性。他們皆是直接奉上級命令深入實(shí)地，對籌設(shè)黑錯“新治”負(fù)有專責(zé)，彼此存在時間上的承續(xù)性和內(nèi)容上的一致性。他們獲取的材料和圖說為省府官員提供了資政報(bào)告，所提的意見和建議堅(jiān)定了“黑錯設(shè)治”籌議，以致省政府初定于1944年底要完成新治成立工作。

二、 規(guī)劃： 新政區(qū)逐漸成形

新治必然擁有轄境。從進(jìn)行實(shí)地調(diào)查的諸位官員呈遞的幾份報(bào)告及其他官員的意見來看，黑錯“新治”轄區(qū)的確定經(jīng)過了調(diào)查提議—討論—再調(diào)查提議—省府審議的反復(fù)過程。

最先調(diào)查的李漢儀認(rèn)為，黑錯“新治”的轄境應(yīng)包括夏河縣屬黑錯、陌務(wù)、上下卡加，卓尼設(shè)治局屬北山上治三旗、日扎尕日旗、協(xié)藏溝、車壩溝、綠竹溝，以及臨潭縣屬雙岔等部落，“東西最大距離為一百公里，估計(jì)全面積約六千平方公里”，人口(包括喇嘛在內(nèi))約1.2萬戶，3.6萬—4萬人。(33)③ 《據(jù)本府秘書李漢儀呈赍勘查黑錯設(shè)治圖說一案令仰遵照由(1943年3月24日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。有人提出新治應(yīng)東延到臨潭縣冶力關(guān)，西展至夏河縣西倉部落，西南則以西傾山與青海為界，比李提議的范圍，東西綿延更長，所轄面積更大。③對此，胡受謙提出不同看法。他認(rèn)為“管轄地區(qū)似以黑錯、陌務(wù)、嘉木關(guān)、雙岔、郎木寺、上下卡加、阿木去乎等七處為鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)”，基本是從夏河、臨潭兩縣境內(nèi)析出新區(qū)。卓尼設(shè)治局所屬北山的宗教向不統(tǒng)一(一部分屬夏河拉卜楞寺，一部分屬卓尼禪定寺)，又與陌務(wù)宿仇甚深，“且黑錯至北山長約二百余里，控制不易，故北山各旗，以仍歸卓尼為便”(34)《奉令核議黑錯設(shè)治一案請鑒核由(1944年3月25日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。。胡受謙雖出任第一區(qū)行政督察專員不久，但所提意見反映了他調(diào)查認(rèn)真且迅速知曉地方概況，還表明了他能從更廣闊的視野去把握“黑錯設(shè)治”問題。因此他認(rèn)為省政府正在籌議將卓尼設(shè)治局所屬黑番四旗劃撥西固縣，如再將北山各旗劃走，卓尼設(shè)治條件則又欠缺。

對于以上三種意見，省府并未予以決定，而是將“新治轄境區(qū)域”“新治面積”和“新治人口”等作為第三次調(diào)查的重點(diǎn)內(nèi)容，要求“專署派員會同有關(guān)各該縣局長勘查”“新治區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保、甲、戶口各若干，共計(jì)若干，查明填注”。(35)《據(jù)奉令核議黑錯設(shè)治一案祈簽核等情令仰遵照由(1944年5月22日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。王伯英實(shí)地調(diào)查后，認(rèn)為新治“應(yīng)劃歸各縣局之部分以夏河地區(qū)為最大，臨潭次之，卓尼又次之”，綜合了李、胡的意見。將夏河屬黑錯、陌務(wù)、上下卡加、信義、和平等五鄉(xiāng)劃入，臨潭之雙岔、郎木寺劃入，卓尼屬綠竹鄉(xiāng)和“完科洛(北山鄉(xiāng)屬)至洮北魚古河口亦應(yīng)劃入”，總轄境六千多平方公里。對此，卓尼設(shè)治局局長劉修月存有異議，認(rèn)為該局轄境皆為楊土司屬地，歷史悠久，部落觀念頗深，無法劃割。(36)《甘肅省第一區(qū)行政督察專員兼保安司令公署勘查黑錯設(shè)治說明書(1944年7月)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。

省政府經(jīng)反復(fù)審議，基本采納了王伯英的意見，確定新治區(qū)域包括夏河之黑錯、陌務(wù)、卡加、和平、信義五鄉(xiāng)，臨潭之雙岔、郎木寺等地，卓尼北山、綠竹等鄉(xiāng)，總?cè)丝趦扇f左右。(37)《擬請將黑錯設(shè)治一案俟戰(zhàn)后再行核辦乞核示由(1945年4月2日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。從夏、臨、卓三縣(局)各析一地，以鄉(xiāng)為單位整體劃入(38)各鄉(xiāng)行政范圍完全依從各部落，而部落之間的邊界并不完全按照山脈、河流來劃分，甚至有些部落之間并無明確界線。參見王志通： 《藏族部落邊界沖突與權(quán)力博弈——以1940年代陌務(wù)與北山的草山糾紛為例》，《青海民族研究》2018年第3期。，解決了臨潭大塊飛地的行政區(qū)劃問題，使部分地區(qū)的行政邊界趨于平整，但并不能觸及臨潭與卓尼之間地壤嵌錯和疆界紛亂的癥結(jié)痼弊?？傊?，黑錯“新治”成為省政府規(guī)劃的新區(qū)，被賦予了新的含義和期望，并從廣袤的甘南地區(qū)中凸顯出來，象征著一個“新生命”。然而，這個新生命的疆界確定不是依從山脈、河流等自然分界線，也不僅是著眼于解決臨潭飛地和方便行政管理，其背后還潛藏著“眾建分勢”和政教分離的構(gòu)想。

三、 構(gòu)想：“眾建分勢”與政教分離

前述李旭旦于1941年9月指出黑錯具有區(qū)域政治中心的屬性，他所指黑錯的四方并非簡單的幾個行政中心，而更多地指向了幾種政教勢力。

位于黑錯北部的臨夏是回族軍閥故鄉(xiāng)，被青海馬步芳集團(tuán)牢牢控制，是他向甘南地區(qū)滲透的重要基地。(39)青海馬家軍閥與拉卜楞寺之間仇恨甚深，臨夏成為其攻防的戰(zhàn)略要地。他與臨潭舊城的伊斯蘭教勢力保持良好關(guān)系。參見Joseph F. Rock， Tibetan-Moslem war in West Kan-su， Arnold Arboretum Archives of Harvard University， JP. Transcribed RIF19-1t； Lipman Jonathan Neaman， The Border World of Gansu， 1895-1935， PhD dissertation， Stanford University， 1981， p.244； Paul K， Nietuoski， Labrang Monastery， A Tibetan Buddhist Community on the Inner Asian Borderlands， 1709-1958， Plymouth： Rowman & Littlefield Publishers， Inc.， 2011， pp.176-177；《臨潭西道堂大事記》第6、8、9集，手稿本(1946—1949)，甘肅省圖書館藏。臨夏和位于黑錯東邊的臨潭舊城鎮(zhèn)，回族人口眾多，伊斯蘭教勢力龐大，其中西道堂、格底目和伊赫瓦尼等教派勢力攢聚一起，彼此雖有內(nèi)爭，但對異教勢力提防甚嚴(yán)。(40)丁汝俊等： 《臨潭回族史》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第12頁。位于黑錯西邊的夏河與位于黑錯東南的卓尼，大多數(shù)居民為藏族，藏傳佛教勢力深厚，擁有政教合一歷史傳統(tǒng)，其中，夏河/拉卜楞地區(qū)是以拉卜楞寺為中心的教權(quán)統(tǒng)攝政權(quán)的政教合一制，卓尼地區(qū)是以卓尼土司為中心政權(quán)統(tǒng)攝教權(quán)的政教合一制，兩者存有內(nèi)在差異，彼此獨(dú)立。(41)參見楊紅偉： 《藏傳佛教格魯派上師論與甘青藏區(qū)政合一制》，《青海民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。在現(xiàn)實(shí)政治中，代表新型國家權(quán)力的夏河縣政府和卓尼設(shè)治局雖已先后設(shè)立多年，但并不能成為地方權(quán)力的主導(dǎo)，拉卜楞保安司令部和洮岷路保安司令部實(shí)為披著新裝的傳統(tǒng)政教勢力，牢牢地控制著地方社會。(42)夏河縣權(quán)力薄弱常見于到此考察游歷的記錄中。參見張其昀： 《夏河縣志》，成文出版社1970年版，第12頁；馬鶴天： 《甘青藏邊區(qū)考察記》，甘肅人民出版社2003年版，第49頁；馬無忌： 《甘肅夏河藏民調(diào)查記》，文通書局1947年版，第42頁；王志通： 《獸疫防治與畜種改良： 南京國民政府時期甘南藏區(qū)牧業(yè)建設(shè)研究》，《中國農(nóng)史》2021年第1期。卓尼設(shè)治局權(quán)力難張，參見陸泰安： 《洮州紀(jì)略——一個農(nóng)村工作者的報(bào)導(dǎo)》，《西北通訊》1947年第6期?？梢姡阱e夾處于幾種政教勢力之間，生存空間有限。

面對四方的政教勢力，黑錯受拉卜楞政教勢力的影響尤大。在拉卜楞寺擴(kuò)張勢力的路途中，“新治區(qū)”內(nèi)黑錯寺、沙溝寺等是重要阻礙。在宗教系統(tǒng)上，黑錯寺和沙溝寺與青海省同仁縣的隆務(wù)寺結(jié)成聯(lián)盟，形成勢力龐大的寺院集團(tuán)和地域性的安全聯(lián)盟。(43)參見楊紅偉： 《晚清循化廳所轄藏區(qū)的部落沖突與演進(jìn)》，《中國藏學(xué)》2009年第4期；王志通： 《權(quán)力網(wǎng)絡(luò)與保甲制度在甘南藏區(qū)推行遭遇的阻力》，《青海民族研究》2019年第2期。拉卜楞寺隨著地位升高和屬寺增多，以其為核心的寺院集團(tuán)和安全聯(lián)盟形成，進(jìn)而兩大聯(lián)盟之間因資源爭奪而隔閡甚多，“時而暗中摩擦，致而發(fā)生事端，影響地方治安特甚且巨”(44)④ 《據(jù)本府秘書李漢儀呈赍勘查黑錯設(shè)治圖說一案令仰遵照由(1943年3月24日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223；扎扎： 《拉卜楞寺的社會政教關(guān)系——拉卜楞寺發(fā)展策略研究》，青海民族出版社2002年版，第139—148、310—320頁。。所以，李漢儀認(rèn)為“黑錯設(shè)治”實(shí)有暗助黑錯一方之意，“黑錯本部以能脫離拉卜楞勢力范圍則甚愿意”④。胡受謙更是認(rèn)為“黑錯西有拉卜楞，勢力雄厚，東有舊城，潛勢日滋”，黑錯設(shè)治“既可由近及遠(yuǎn)，本固枝榮，并可控制甘川青邊區(qū)門戶”，又可分割夏河、卓尼的藏傳佛教勢力，還可震懾臨潭舊城的伊斯蘭教勢力。(45)⑧ 《奉令核議黑錯設(shè)治一案請鑒核由(1944年3月25日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。

從錯綜復(fù)雜的政教勢力版圖中劃設(shè)新治區(qū)域，扶助勢力相對弱小的黑錯一方，削弱勢力相對強(qiáng)大的拉卜楞和卓尼兩方，實(shí)有“眾建分勢”和相互制衡之意。從省府劃定的“新治區(qū)”來看，夏河被劃走的區(qū)域最大，這將直接削減拉卜楞和夏河縣的勢力范圍。卓尼北山一帶的藏民號稱“卓尼口外四旗之精兵”(46)《據(jù)本府秘書李漢儀呈赍勘查黑錯設(shè)治圖說一案令仰遵照由(1943年3月24日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。，組建了洮岷路保安司令部獨(dú)立營，擔(dān)任北山頭目兼任獨(dú)立營營長的麻周曾率部在博峪事變中表現(xiàn)驍勇，迅速將嘩變部隊(duì)打垮(47)參見王志通： 《“改土歸流”還是“改土設(shè)流”——1937年甘肅“博峪事變”再考察》，《中國邊疆史地研究》2019年第1期。。所以，將北山一帶劃入“新治區(qū)”既可削弱洮岷路保安司令部的實(shí)力，又便于舒緩卓尼地區(qū)的政教紛爭和改善當(dāng)?shù)鼗靵y的政治生態(tài)。臨潭所轄雙岔、郎木寺一帶與之形成甌脫之勢，頗難治理，以致第一區(qū)專署和臨潭歷任官員中少有親履者。王伯英也因缺乏軍力保護(hù)和交通不靖而未能親臨考察，道聽當(dāng)?shù)夭孛癫柯溆^念甚重，“未受文化感染”⑧“時出劫掠，尤對公務(wù)員、軍人之履其境者更為仇視”(48)《甘肅省第一區(qū)行政督察專員兼保安司令公署勘查黑錯設(shè)治說明書(1944年7月)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。。官員們一致贊成將屬于臨潭飛地的雙岔、郎木寺一帶撥入“新治區(qū)”內(nèi)，是為加強(qiáng)對這片“化外之地”的行政管理與控制。

可見，黑錯“新治”建立在擁有紛繁復(fù)雜的政教權(quán)力系統(tǒng)且此疆彼界犬牙交錯之地，體現(xiàn)新型國家權(quán)力加強(qiáng)對邊疆社會進(jìn)行滲透和控制的努力。設(shè)立新治實(shí)為國家權(quán)力在權(quán)力叢集的甘南地區(qū)構(gòu)建一種政治地理表達(dá)形式，它扶植了黑錯一方勢力，削弱了拉卜楞和卓尼兩方勢力，加強(qiáng)了國家權(quán)力對雙岔、郎木寺等地區(qū)的管控。這表明了黑錯“新治”隱藏著“眾建分勢”的統(tǒng)治策略，與漢文帝時賈誼提出“眾建諸侯而少其力”策略有異曲同工之處。事實(shí)上，中央政府在邊疆地區(qū)施行“眾建分勢”的統(tǒng)治策略具有悠久傳統(tǒng)和歷史延續(xù)性。如元朝對高麗的控制就從未放棄眾建分勢的政治策略(49)參見畢奧南： 《乃顏—哈丹事件與元麗關(guān)系》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)(文史哲版)》1997年第3期。，明朝在西藏封賞了眾多法王以控制佛教亦屬“眾建分勢”(50)周齊： 《明代關(guān)于朵甘、烏斯藏的佛教政策》，湛如： 《華林》第1卷，中華書局2001年版，第262—267頁。。清朝借用并沿襲了這一制度，繼續(xù)在西藏封賜眾多活佛，以達(dá)到分立與制衡的效果。(51)參見楊紅偉： 《沙溝總管設(shè)置與清代循化廳所轄藏區(qū)族群政策》，《史學(xué)月刊》2012年第12期。甘肅省政府主導(dǎo)在黑錯籌設(shè)新治延續(xù)了傳統(tǒng)中國的邊疆治理策略，但也有新變化。因?yàn)楦拭C省政府控制甘南地區(qū)主要借重拉卜楞保安司令部、洮岷路保安司令部等傳統(tǒng)政教勢力，設(shè)立黑錯“新治”則是采用國家政權(quán)建設(shè)的新方式去分化傳統(tǒng)勢力，進(jìn)而達(dá)到削弱強(qiáng)大舊有勢力、新舊勢力相互制衡的效果。這表明了國家權(quán)力向邊疆地區(qū)推進(jìn)的趨勢，也表明了國家統(tǒng)馭邊疆的策略正經(jīng)歷著從倚重傳統(tǒng)政教權(quán)力到倚重現(xiàn)代政權(quán)的轉(zhuǎn)向。

此外，“黑錯設(shè)治”還暗寓了政教分離的大膽構(gòu)想。黑錯“新治區(qū)”內(nèi)并無大規(guī)模穆斯林村莊，政教分離主要就藏傳佛教政教合一體系而言。

圖2 “黑錯”及周邊地區(qū)政教形勢示意圖

黑錯“新治區(qū)”內(nèi)絕大多數(shù)都是藏民，他們說藏語，篤信藏傳佛教，其中格魯派勢力獨(dú)大。(52)據(jù)新中國成立初期統(tǒng)計(jì)，甘南地區(qū)格魯派寺院196處，寧瑪派寺院8處，薩迦派寺院2處，苯教寺院9處。參見中共甘肅省委統(tǒng)戰(zhàn)部編： 《甘肅宗教》，甘肅人民出版社1989年版，第146頁。格魯派雖是該地當(dāng)陽稱尊的教派，但所屬各大寺院彼此之間又存在分殊，設(shè)治方案所劃撥的諸鄉(xiāng)的宗教歸屬亦有不同。卓尼屬綠竹鄉(xiāng)和北山鄉(xiāng)大部分的宗教系統(tǒng)歸屬卓尼禪定寺；夏河屬陌務(wù)鄉(xiāng)的陌務(wù)寺、陌務(wù)舊寺、岡察寺等8座寺院，卡加鄉(xiāng)的扎希寺和卡加舊寺2座寺院，信義鄉(xiāng)的嘉木關(guān)寺、和平鄉(xiāng)的木多寺、臨潭屬西倉鄉(xiāng)的西倉寺、雙岔鄉(xiāng)的茂居寺4座寺院與卓尼北山鄉(xiāng)另一部分寺院皆為拉卜楞寺的屬寺；夏河屬黑錯鄉(xiāng)的黑錯寺、卡加鄉(xiāng)的沙溝寺等與青海同仁縣的隆務(wù)寺在歷史上形成了寺院聯(lián)盟；(53)楊紅偉、張克非： 《晚清循化藏區(qū)的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制——以光緒十五年拉卜楞寺與隆務(wù)寺沖突為中心》，《江漢論壇》2008年第6期。臨潭屬的郎木寺又自成一體?？梢?，“新治區(qū)”至少囊括了藏傳佛教拉卜楞寺、隆務(wù)寺、禪定寺和郎木寺四大寺院系統(tǒng)。

一旦黑錯“新治”設(shè)立，各鄉(xiāng)將脫離原有政教合一體系，行政上歸屬“黑錯”新治，宗教歸屬照舊。換言之，黑錯“新治”設(shè)立就會推動轄境內(nèi)大部分地區(qū)走上政教分離及其新變化之路，進(jìn)而改變整個甘南地區(qū)藏傳佛教政教勢力的格局。

同時，在當(dāng)時政學(xué)兩界看來，要想真正推進(jìn)邊疆民族地區(qū)的政教分離，還須借助國民教育。20世紀(jì)上半葉，前往甘南地區(qū)考察的內(nèi)地知識分子無不喟嘆當(dāng)?shù)孛褡遄诮涛幕亩鄻臃睆?fù)。多元歧異的民族宗教文化成就了該地的邊疆印象和邊疆色彩，邊疆的窎遠(yuǎn)、偏僻和閉塞又成為這些外來“他者”眼中的弊病。邊疆民族的“落后”和“原始”狀態(tài)亟待開發(fā)，急需邊疆建設(shè)力量的“援助”和改善。(54)參見顧頡剛著，達(dá)浚、張科點(diǎn)校： 《西北考察日記》，甘肅人民出版社2002年版，第220頁；范長江： 《塞上行》，大公報(bào)館1937年版，第21頁。因此，各級政府官員都對“新治區(qū)”國民教育概況有所關(guān)注。甘肅省府要求第一區(qū)行政督察專署查明“新治區(qū)”內(nèi)“學(xué)校數(shù)目及全年教育經(jīng)費(fèi)數(shù)目各若干元，共計(jì)若干元”，造冊上報(bào)。(55)《據(jù)呈奉令核議黑錯設(shè)治一案祈簽核等情令仰遵照由(1944年5月22日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。王伯英遵令查得黑錯鄉(xiāng)有1所中心國民學(xué)校，約120名學(xué)生，每年教育經(jīng)費(fèi)11 712元，學(xué)校規(guī)模大、設(shè)備全，堪稱夏河縣“各級國民學(xué)校之模范”(56)李永瑞： 《夏河縣志(殘卷)》，王俊英主編： 《甘南史料叢編(拉卜楞部分)》，第252—253頁。；卡加鄉(xiāng)有1所保國民學(xué)校，學(xué)生35人，每年經(jīng)費(fèi)2 515元；陌務(wù)鄉(xiāng)有1所保國民學(xué)校，學(xué)生33人，每年經(jīng)費(fèi)2 515元。雙岔、郎木寺和北山、綠竹等地皆無學(xué)校。故而，他提議在設(shè)治以后應(yīng)加速設(shè)立大規(guī)模藏民學(xué)校，“及早實(shí)現(xiàn)藏民文化思想之進(jìn)步與轉(zhuǎn)變”(57)《甘肅省第一區(qū)行政督察專員兼保安司令公署勘查黑錯設(shè)治說明書(1944年7月)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。?？梢?，他們還希望通過發(fā)展國民教育，來幫助邊疆民族掙脫舊有宗教思維而成為現(xiàn)代國民，進(jìn)而從根本上實(shí)現(xiàn)政教分離。

從上可知，“黑錯設(shè)治”的籌議并非簡單的政區(qū)調(diào)整，它既為便于行政管理和社會控制，又有扶植甘南地區(qū)中勢力較弱者、削弱勢力較強(qiáng)者的“眾建分勢”之意，還有更改整個甘南地區(qū)政教勢力格局的用意，尤其隱伏著推進(jìn)部分地區(qū)政教分離的目的。此外，他們還試圖以國民教育為先導(dǎo)，完成化“邊民”成俗民的邊疆建設(shè)。這表明國民政府推進(jìn)邊疆建設(shè)時，不僅從王朝政治治理邊疆的策略中汲取營養(yǎng)、經(jīng)驗(yàn)和智慧，還使用現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的新形式，兩者加以結(jié)合，展現(xiàn)出了邊疆治理策略的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向。

四、 籌議設(shè)治的困境

當(dāng)調(diào)查和規(guī)劃都顯得水到渠成，省政府即將發(fā)文使“黑錯設(shè)治”成為定局之時，如雪片般的意見被呈遞至甘肅省民政廳。不同身份、不同職能和不同立場者對“黑錯設(shè)治”提具不同看法，發(fā)出不同聲音。

贊成意見均來自深入相關(guān)地方進(jìn)行調(diào)查的政府官員。對黑錯地方社會而言，他們都是外來者，所提意見和建議皆為“他者”觀察的結(jié)果。他們以政府立場自上而下地看待甘南地方社會，試圖通過設(shè)立新治加強(qiáng)對地方社會的控制。

反對之聲均來自甘南本地人士。他們從自身立場出發(fā)，自下而上地反映和表達(dá)內(nèi)心主張，所借用的都是保護(hù)民眾利益的名義。對于本地精英人物和政教勢力者而言，他們反對在黑錯設(shè)立新治既可減少新型國家權(quán)力的叢集和增長，維護(hù)自身在地方社會的傳統(tǒng)利益，又可減輕設(shè)立機(jī)構(gòu)和強(qiáng)化控制而給民眾帶來的負(fù)擔(dān)。

首先是來自黑錯寺襄佐饒巴的反對。李漢儀等認(rèn)為黑錯寺等能在設(shè)治中獲益，定會予以支持，可意外的是黑錯寺首先發(fā)表反對意見。1944年9月10日，黑錯寺襄佐饒巴將反對意見上呈甘肅省民政廳。通過政府報(bào)告可知，他呈文的反對理由為“黑錯地廣人稀，供應(yīng)困難，請免予設(shè)治，以蘇民困”(58)②③④ 《擬請黑錯設(shè)治一案俟戰(zhàn)后再行核辦乞核示由(1945年4月2日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。。

其次是來自“新治區(qū)”民眾的反對。1944年10月31日，黑錯、和平、信義和陌務(wù)等鄉(xiāng)民代表將反對意見遞交夏河縣政府，再上達(dá)甘肅省政府。該地民眾呈達(dá)的反對意見與黑錯寺襄佐饒巴的大意相同，即停止在黑錯設(shè)立新治，“以免邊民疾苦”②。

再次是來自夏河各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部落的反對。1944年11月29日，夏河各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部落民眾代表二十余人具名呈請勿在黑錯設(shè)新治，將呈訴理由交給三民主義青年團(tuán)甘肅省支團(tuán)部干事會，轉(zhuǎn)給甘肅省民政廳。民眾的具名意見很翔實(shí)，理由主要分為五點(diǎn)：“(1) 夏河設(shè)縣條件原本不夠，地瘠民貧，人力、財(cái)力兩感不足； (2) 夏河全縣十四鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口五萬余，除喇嘛即老幼廢疾者外，實(shí)際生產(chǎn)份子不過萬人，平均每鄉(xiāng)鎮(zhèn)只千余人，供應(yīng)政府已極困難。黑錯設(shè)縣割夏河大半，加重負(fù)擔(dān)，力實(shí)難勝； (3) 夏河游牧區(qū)域占全縣三分之二以上，以畜牧不知改良，年來生產(chǎn)銳減； (4) 抗建時期，厲行節(jié)約，不必要之機(jī)關(guān)，迭令裁減，黑錯在夏河縣境，實(shí)不應(yīng)再設(shè)新治； (5) 以黑錯曾有事變，為防患未然，請移夏河縣治于黑錯?！雹圩詈笫莵碜岳防闼聵I(yè)哇阿旺的反對。1944年12月2日，拉卜楞寺業(yè)哇阿旺將反對意見交給國民黨夏河縣黨部書記長張尚瀛，由張呈遞甘肅省臨時參議會，最后由參議會咨函甘肅省民政廳。④實(shí)際上，業(yè)哇阿旺早在幾天前就作為夏河縣民眾代表在反對意見上簽名，此次再以個人名義遞交意見，更注重和強(qiáng)調(diào)其宗教身份，為政教勢力發(fā)聲。此次呈遞的意見與聯(lián)名呈文意見相同。用不同身份呈遞意見，代表了來自不同勢力和不同方向上的表達(dá)力量。

值得注意的是，甘南地區(qū)的最大政教勢力并未發(fā)出強(qiáng)烈的反對聲音，這些勢力包括第五世嘉木樣活佛、拉卜楞保安司令黃正清和洮岷路保安司令楊復(fù)興，以及臨潭舊城的伊斯蘭教勢力等，這與李漢儀的預(yù)計(jì)基本吻合。(59)《據(jù)本府秘書李漢儀呈赍勘查黑錯設(shè)治圖說一案令仰遵照由(1943年3月24日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。至于他們是否參與對民眾聲音的搜集和操控，筆者未能查到實(shí)據(jù)，不敢妄言。(60)筆者在一位官員的報(bào)告中看到，他聽到黃正清搜集民眾反對聲音的傳言，但并不能確定是否屬實(shí)。并且，本受“扶持”的黑錯寺政教勢力卻反對設(shè)立新治成為令人費(fèi)解之處，其實(shí)這說明他們尚能應(yīng)付來自拉卜楞一方的壓力，這與李漢儀的猜測有所偏差。同時，黑錯政教勢力認(rèn)識到國家權(quán)力借此滲透，不僅不會幫助傳統(tǒng)政教勢力的擴(kuò)展，反而會危及自身利益。

權(quán)力上位者必須對此做出權(quán)衡。他們對贊成和反對聲音進(jìn)行整理、統(tǒng)合、比較和商討，然后針對實(shí)情做出決定。民政廳廳長趙龍文最后認(rèn)為“黑錯設(shè)治”條件不夠，尤其地方財(cái)力有限，“勢必仰賴國庫補(bǔ)助，值此國家行政預(yù)算緊縮之際，困難必大”，加之政教紛歧，“深恐引起重大糾紛，實(shí)與戰(zhàn)時安定后方之旨不合”。(61)《擬請黑錯設(shè)治一案俟戰(zhàn)后再行核辦乞核示由(1945年4月2日)》，甘肅省檔案館藏，全宗號： 15，目錄號： 9，案卷號： 223。1945年4月初，趙龍文提請暫從緩辦，等抗戰(zhàn)勝利之后再行核辦，省主席谷正倫予以簽準(zhǔn)?！昂阱e設(shè)治”的籌議就此流產(chǎn)。

“黑錯設(shè)治”的籌議未能成功是眾多因素促成的結(jié)果。首先，抗戰(zhàn)背景下財(cái)政困難限制了“黑錯設(shè)治”。當(dāng)時中國政府的財(cái)政收入和支出都急劇減少，面臨著物資短缺和通貨膨脹的難題，就連兵工企業(yè)也受蹙于經(jīng)費(fèi)短缺。(62)[美] 費(fèi)正清主編，楊品泉等譯： 《劍橋中華民國史(上、下卷)》，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第113、585頁。一旦黑錯“新治”成立，就需要一筆數(shù)額不小的建設(shè)費(fèi)和開辦費(fèi)，隨之而來的是每年的日常經(jīng)費(fèi)。所以，夏河民眾反對理由中有抗戰(zhàn)時期財(cái)力不足，國家各處都厲行節(jié)約，民政廳長等也首先以財(cái)政困難為由提出“黑錯設(shè)治”的條件不夠。

其次，深切感知經(jīng)費(fèi)奇缺的各級官員和深受通貨膨脹所累的民眾都不希望“黑錯設(shè)治”加劇地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。自1942年保甲制度推行后，甘南民眾的錢糧負(fù)擔(dān)加重，1943—1944年又遭受地方亂局和嚴(yán)重干旱的影響，生存危機(jī)加劇。(63)參見王志通： 《權(quán)力網(wǎng)絡(luò)與保甲制度在甘南藏區(qū)推行遭遇的阻力》，《青海民族研究》2019年第2期。加之，“新治區(qū)”人口少、糧賦更少，一旦設(shè)治，夏河、卓尼和“新治區(qū)”內(nèi)等民眾負(fù)擔(dān)會繼續(xù)增加，這是民眾反對理由中出現(xiàn)次數(shù)最多者。同時，無論黨部、政府和軍方等各級公務(wù)員、知識分子，還是普通民眾，貧困化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，“大批中下級公務(wù)員的生活日益赤貧化，就是那些戰(zhàn)前高高在上的高級公務(wù)員也深刻體會到基層平民的困苦生活”。(64)鄭會欣： 《抗戰(zhàn)時期后方高級公務(wù)員的生活狀況——以王子壯、陳克文日記為中心》，《近代史研究》2018年第2期；陸漢文： 《現(xiàn)代性與生活世界的變遷： 20世紀(jì)二三十年代中國城市居民日常生活的社會學(xué)研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版。一旦設(shè)治，就會面臨國庫補(bǔ)助少、多靠省庫劃撥的問題，這也會對甘肅省各級公務(wù)員生活帶來影響，他們很不愿意日益赤貧的生活雪上加霜。

第三，地方人士非常注重意見的策略性表達(dá)，發(fā)出了強(qiáng)烈的反對聲音。一是他們在意見表達(dá)時借重民眾的呼聲，從“設(shè)治區(qū)”部落民眾，擴(kuò)及夏河縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾。不過，卓尼和臨潭方面的聲音缺少，雙岔、郎木寺和北山等地民眾成為無聲者，此乃表達(dá)的缺憾和不足。這也反映了該地自然和人文環(huán)境復(fù)雜，難以形成完全統(tǒng)一的聲音。二是從民眾的經(jīng)濟(jì)能力和負(fù)擔(dān)入手，促使地方政府對經(jīng)濟(jì)成本進(jìn)行核算。“設(shè)治區(qū)”生齒有限，地瘠民貧，人力和財(cái)力均不能滿足新設(shè)縣治的要求。在抗戰(zhàn)建國的關(guān)鍵時期，國家財(cái)政窘蹙，如此陳情直指政府軟肋，以致深陷錢糧奇缺之困的各級官員不得不有所重視。三是他們倚靠中央和國家政策，提出反對聲音?？箲?zhàn)時期，政府一再提出厲行節(jié)約，迭令裁撤不必要的機(jī)關(guān)，以減輕政府運(yùn)行的財(cái)政負(fù)擔(dān)。他們認(rèn)為如果在沒必要設(shè)治之地強(qiáng)設(shè)新治，必然違背中央大政方針及其初衷，這具有借中央大旗拒絕地方措置之意。四是當(dāng)意見一致時，他們有捐棄前嫌之胸懷，頗具“兄弟鬩于墻，外御其辱”地方實(shí)踐的色彩。拉卜楞寺和黑錯寺矛盾甚深，但他們先后以個人和集體名義表達(dá)反對設(shè)治之聲。陌務(wù)部落與黑錯寺剛在“黑錯事變”中兵戎相見，但為反對“黑錯設(shè)治”，他們卻能統(tǒng)合意見，具名聯(lián)署。五是他們上陳意見時，注重從不同渠道呈達(dá)，意在讓不同機(jī)構(gòu)、不同職能的黨政系統(tǒng)知曉他們的意見和明白他們的心聲。從轉(zhuǎn)遞路徑來看，夏河縣政府、國民黨夏河縣黨部、甘肅省臨時參議會和三民主義青年團(tuán)甘肅省支團(tuán)部干事會均涉入其中。六是重復(fù)表達(dá)意見，以增強(qiáng)反對的呼聲。實(shí)際上，所有反對意見均在第三份意見的五條之內(nèi)，但他們“復(fù)述”性表達(dá)，借助多種轉(zhuǎn)遞渠道，可給省政府帶來“大范圍、多方面”反對的感覺和心理壓力。

第四，省政府擔(dān)心引起地方亂局，危及抗戰(zhàn)大后方的安定。甘南地區(qū)民族、宗教關(guān)系十分復(fù)雜，不同類型的權(quán)勢力量聚集，相互纏繞、彼此博弈。1918年底，青海馬麟等率軍前往拉卜楞，拉卜楞政教勢力進(jìn)行抵抗，雙方多次戰(zhàn)爭，回藏沖突愈演愈烈，歷時九年。1927年，拉卜楞設(shè)治局成立后，新型國家權(quán)力與地方傳統(tǒng)政教勢力相互博弈。1928年“河湟事變”引起地方大規(guī)模戰(zhàn)爭。1935—1936年，長征紅軍兩次過境甘南，地方勢力明爭暗斗。(65)王志通： 《國民黨軍圍堵長征紅軍與西北地方勢力的應(yīng)對——以魯大昌、楊積慶為例》，《青海民族研究》2020年第2期。1937年卓尼爆發(fā)“博峪事變”，國民政府施行“改土設(shè)流”后，新型國家權(quán)力、傳統(tǒng)政治權(quán)力和宗教權(quán)力反復(fù)較量。(66)王志通： 《土流并存、政教紛爭與權(quán)勢轉(zhuǎn)移： 1938—1943年甘肅卓尼地區(qū)的政治生態(tài)》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2022年第2期。1942年，夏河和卓尼部落民眾因保甲組織的編查和推行攪擾地方社會原有秩序，發(fā)生大規(guī)模爭斗。與此同時，卓尼北山和夏河陌務(wù)兩個藏族部落則因草山糾紛爆發(fā)長達(dá)數(shù)年的邊界沖突。1943年，甘南農(nóng)民起義攪動甘南地區(qū)地域秩序。(67)王志通： 《中華民族共同體意識的初步形成： 1943年甘南地區(qū)漢、回、藏族民眾聯(lián)合反抗國民政府統(tǒng)治》，《青海民族研究》2022年第1期；丁汝俊主編： 《甘南革命史略》，甘肅人民出版社1995年版，第139—145頁。前后相接的族際沖突、族內(nèi)矛盾，使得甘南地方秩序十分脆弱和敏感，稍有不慎就會引起地方變亂，給國民政府的邊疆治理和抗戰(zhàn)大后方穩(wěn)定帶來了諸多困難。這些現(xiàn)實(shí)例證足夠引起甘肅各級政府的高度警覺。甘南地區(qū)不同身份人士可捐棄前嫌，不約而同地反對“黑錯設(shè)治”，使得地方政府必須重新研判、極端重視。如果他們強(qiáng)行推進(jìn)，只會造成地方秩序更加紊亂，危及抗戰(zhàn)大后方的安定，他們不得不有所權(quán)衡。所以趙龍文提請暫從緩辦的重要理由是深懼“引起重大糾紛”。

另外，還需重新考量拉卜楞政教勢力的影響力。一旦黑錯“設(shè)治”，拉卜楞政教勢力受損最大，而拉卜楞政教勢力的影響正在此時達(dá)到前所未有的高度。1944年初，黃正清率領(lǐng)拉卜楞代表團(tuán)赴渝致敬中樞，得到各界的歡迎和贊揚(yáng)，與蔣介石、何應(yīng)欽、孫科等國民政府黨政軍高層建立直接聯(lián)系，黃正清被任命為軍事參議院少將參議，拉卜楞寺主嘉木樣活佛被任命為蒙藏委員會委員。(68)《拉卜楞致敬團(tuán)在陪都覲見元首，獻(xiàn)旗獻(xiàn)機(jī)致敬》，《邊疆服務(wù)》1944年第5期；《任免事項(xiàng)》，《中央日報(bào)》1944年2月9日，第2版。拉卜楞政教勢力及影響力的劇增，甘肅省政府也就不得不重新研判“黑錯設(shè)治”的規(guī)劃及其可行性和后果。

五、 結(jié) 語

著名歷史地理學(xué)者周振鶴很早提出“要研究政治過程對地理區(qū)域變遷的影響”，提醒學(xué)界要注意政治過程與地理區(qū)域變遷之間的關(guān)系。(69)周振鶴： 《建構(gòu)中國歷史政治地理學(xué)的設(shè)想》，《歷史地理》第15輯，上海人民出版社1999年版，第13頁。實(shí)際上，地方政府通過行政區(qū)劃的設(shè)定和調(diào)整來加強(qiáng)控制，就屬于一個政治過程，政府官員的查勘、商議和規(guī)劃，既是政區(qū)調(diào)整的一些環(huán)節(jié)，也是這一政治過程中的一些環(huán)節(jié)。無論政區(qū)設(shè)定和調(diào)整成功與否，都反映政府加深地方社會認(rèn)知的實(shí)情，飽含政府強(qiáng)化地方社會控制的用意，蘊(yùn)藏國家權(quán)力推動區(qū)域社會變遷的目的。目前學(xué)界對民國時期政區(qū)調(diào)整的研究成果十分豐富，主要關(guān)注政區(qū)調(diào)整成功的事實(shí)，很少涉及政區(qū)調(diào)整“胎死腹中”的案例，也沒有充分注意到政區(qū)正式調(diào)整(包括析置新區(qū)劃)前官方進(jìn)行的實(shí)地勘察、精心規(guī)劃、可行性論爭等歷史細(xì)節(jié)。(70)參見周振鶴主編，傅林祥、鄭寶恒著： 《中國行政區(qū)劃通史·中華民國卷》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版。目前僅見喬素玲的文章涉及了地方紳民發(fā)聲后一度使得建縣計(jì)劃流產(chǎn)，涉及時間為明中葉至清初，地點(diǎn)為廣東花縣。參見喬素玲： 《基層政區(qū)設(shè)置中的地方權(quán)力因素——基于廣東花縣建縣過程的考察》，《中國歷史地理論叢》2010年第1輯。恰好，抗戰(zhàn)時期甘肅各級政府在黑錯籌設(shè)新治就是設(shè)縣失敗的事例，整個過程都發(fā)生于正式設(shè)治之前。本文利用檔案資料再現(xiàn)了實(shí)地勘查、設(shè)治可行性論爭的具體過程，中央政府從未介入其中，完全是由甘肅省、第一區(qū)行政督察專署、夏河和卓尼等縣(局)主導(dǎo)或參與。這表明設(shè)立一個新縣份并非完全來自頂層設(shè)計(jì)，作為地方層級的省政府具有很強(qiáng)的話語權(quán)，直接決定政區(qū)調(diào)整的醞釀、實(shí)施、擱置和成敗。

筆者將“黑錯設(shè)治”放置在國民政府推進(jìn)邊疆治理的歷史脈絡(luò)中去理解，甘肅省政府主導(dǎo)甘南地區(qū)的政區(qū)調(diào)整就屬于國民政府提升邊疆治理能力的宏大議題。甘肅各級政府籌議“黑錯設(shè)治”遭遇多種困境，就表明邊疆民族地方社會行政改制十分復(fù)雜，地方政教傳統(tǒng)、民族宗教文化等在政區(qū)格局形成過程中發(fā)揮了十分關(guān)鍵的作用。文化因素很少被政區(qū)調(diào)整研究者加以考慮(71)張偉然在討論1949年后行政區(qū)劃調(diào)整時關(guān)注到方言、風(fēng)俗等文化因素。參見張偉然： 《歸屬、表達(dá)、調(diào)整： 小尺度區(qū)域的政治命運(yùn)——以“南灣事件”為例》，《歷史地理》第21輯，上海人民出版社2006年版，第190—191頁。，“黑錯設(shè)治”這一案例體現(xiàn)出文化因素在政區(qū)劃分和調(diào)整的過程中并非絲毫不起作用，尤其在邊疆民族地區(qū)，它的影響力尤其大，甚至超過自然地理、資源稟賦和行政運(yùn)作需要等因素。從“黑錯設(shè)治”失敗中，也能看到當(dāng)時的決策者和甘南地區(qū)不同身份人士都十分在意地方文化因素。

甘肅各級官員試圖從夏河、臨潭、卓尼三縣局中析置黑錯“新治”，其基本前提是國家權(quán)力深入甘南地區(qū)后，對地域社會秩序、政教系統(tǒng)、民族關(guān)系、宗教聯(lián)系、部落傳統(tǒng)、語言和風(fēng)俗習(xí)慣等文化狀況的理解加深。他們在規(guī)劃、設(shè)計(jì)黑錯“新治”時，有意扶持黑錯、削弱周邊勢力，以達(dá)到“眾建分勢”和推進(jìn)“新治區(qū)”政教分離及其新變化的效果。無論是認(rèn)識基礎(chǔ)，還是精心規(guī)劃和大膽構(gòu)想，都是圍繞甘南地域文化來展開。甘南本地人士在表達(dá)反對聲音時，也注意從政教精英、部落民眾的文化身份來展開。雖然他們主要從經(jīng)濟(jì)角度陳述反對理由，但讓政府官員憂懼的則是他們表達(dá)反對聲音背后的地方文化秩序和格局。他們反對成功，也填補(bǔ)了邊疆民族成功反對政區(qū)調(diào)整的案例較為缺乏的研究空白。(72)目前僅有關(guān)于內(nèi)地的一些案例，參見徐文彬： 《社會史視野下的政區(qū)變動——以建國后松政縣的兩度分合為例》，《中國歷史地理論叢》2013年第3輯等。“黑錯設(shè)治”的失敗，實(shí)質(zhì)是國家權(quán)力試圖借助政區(qū)調(diào)整來控制邊疆社會面臨的諸多困境和自身存在的不足。在民族宗教文化關(guān)系錯綜復(fù)雜的地區(qū)，國家權(quán)力通過單方面規(guī)劃、設(shè)想來調(diào)整政區(qū)無法改變既有地方文化關(guān)系格局，也無法改變不同政教勢力底定的地域秩序。