摘?要:文章從PPP項目全生命周期績效考核管理的角度出發(fā),分析了PPP項目開展績效考核管理的目的是:將績效管理理念貫穿于項目管理工作全過程、建立PP項目管理執(zhí)行監(jiān)控體系和構(gòu)建PPP項目績效評價體系。闡述了基于全生命周期績效考核的PPP項目管理的優(yōu)化策略是:豐富PPP項目開展績效評價的層次、優(yōu)化PPT項目績效評價流程、賦予PPP項目績效評價指標(biāo)權(quán)重、明確PPP項目績效評價指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)、PPP項目績效評價指標(biāo)評價方法和及時總結(jié)績效評價經(jīng)驗并合理利用,為將來PPP項目的管理提供了參考。
關(guān)鍵詞:PPP項目;項目管理;全生命周期
中圖分類號:F811.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1005-6432(2022)15-0112-03
DOI:10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.112
1?PPP項目管理概述
1.1?PPP項目內(nèi)涵
PPP有多種釋義:公私合營關(guān)系、公私機構(gòu)合作、民營開放式公共服務(wù)、公共民營等,在歐美等各國都沒有一個統(tǒng)一的解釋。聯(lián)合國開發(fā)計劃署指出,它是指一種合作形式,主要包括組織政府、營利性企業(yè)和非營利組織三種。如果一個項目需要完成時,政府不會推脫責(zé)任,而是與各個部門共同承擔(dān)其中包括私營部門,并需要區(qū)分清楚各個部門的責(zé)任和融資風(fēng)險。歐盟委員會認(rèn)為,PPP是指一種合作關(guān)系,其中只包括公共部門和私營部門這兩個部門,其目的是公共項目或服務(wù)將被提供。
許多機構(gòu)和專家從不同角度給出的PPP概念中,雖然PPP表述并沒有完全一致,但可以看出PPP的一些共同特點:一是公私兩者的聯(lián)合。二是合作內(nèi)容包括公共產(chǎn)品或其相關(guān)的服務(wù)。三是公私之間需要進(jìn)行利益共享。四是共同承擔(dān)相關(guān)的風(fēng)險。
1.2?PPP項目特點
PPP項目具有參與主體多、行業(yè)范圍廣、周期長、專業(yè)復(fù)雜、投資額大、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點?,F(xiàn)階段,PPP項目的主體在項目的長期合作中,需要根據(jù)各自的職能和職責(zé)對PPP項目進(jìn)行績效管理。第一個“P”是在行政效率方面應(yīng)該盡量提高,并且相關(guān)的質(zhì)量和服務(wù)水平需要提高,降低一定的財政風(fēng)險;第二個“P”主要是對社會資本的績效管理最大化,為企業(yè)轉(zhuǎn)型做準(zhǔn)備,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
1.3?PPP項目管理
PPP項目管理是指在一定限度的資源的前提下,政府、社會資本和項目公司需要利用一定的辦法或者有關(guān)的理論,對完成項目的全過程進(jìn)行合理地管理,如最開始要做計劃,指揮和組織相關(guān)部門,如果想要追求最大化的公共利益,就必須從項目的開始到結(jié)束始終進(jìn)行跟蹤。
2?PPP項目開展績效考核管理的目的
2.1?將績效管理理念貫穿于項目管理工作全過程
績效管理是根據(jù)設(shè)定的目標(biāo),通過設(shè)定一系列方法并對其進(jìn)行評估而實現(xiàn)既定目標(biāo)的管理。國外相關(guān)的績效部門對其解釋為:“所有設(shè)定的信息都是為績效目標(biāo)服務(wù),合理的對相關(guān)資源進(jìn)行配置,如果在配置過程中有誤差或者沖突時需要對預(yù)先設(shè)置的目標(biāo)進(jìn)行改變,從而最終實現(xiàn)目標(biāo)的管理。”
2018年,國家相關(guān)部門印發(fā)的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出,盡快建立和完善有關(guān)的預(yù)算績效管理體系,使其覆蓋范圍更大更廣,合理地對相關(guān)資源進(jìn)行配置并提高其效益,增強國家有關(guān)部門的公信力和執(zhí)行力。
政府績效管理的主要工作內(nèi)容有預(yù)算績效管理。預(yù)算管理模式以支出結(jié)果為導(dǎo)向,根據(jù)黨中央和國務(wù)院大學(xué)對加強政府績效和預(yù)算績效管理的一般要求,應(yīng)加強預(yù)算支出的責(zé)任和效率,逐步建立以績效考核為手段、結(jié)果應(yīng)用為保障的績效導(dǎo)向體系,完善預(yù)算管理,優(yōu)化資源配置和控制是以節(jié)約成本為目標(biāo)的中國特色預(yù)算績效管理體系,提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平,涵蓋所有財政資金,貫穿預(yù)算編制建設(shè)、實施和監(jiān)督的全過程。
黨的十九大報告指出“完善相關(guān)的預(yù)算制度讓其更加透明更加科學(xué)更加全面,加強績效管理”,這與科學(xué)發(fā)展觀的相關(guān)內(nèi)容相契合,也符合行政體制改革的相關(guān)措施。
如果要想實現(xiàn)有效的績效考核管理,那么需要對項目管理理念、模式、管理手段和配套政策進(jìn)行創(chuàng)新,只有這樣才能更好地使全過程績效考核獲得發(fā)展,這也是以后PPP項目的發(fā)展方向。只有將科學(xué)的理論指導(dǎo)與不斷地創(chuàng)新實踐相結(jié)合,才能更好地進(jìn)行全過程績效考核。提高投資決策相關(guān)的能力,增加工程建設(shè)組織模式,促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展,是建筑業(yè)健康發(fā)展的必然要求。PPP項目的回報機制主要包括政府有關(guān)的支付機制、相關(guān)的補貼機制,以及必需的用戶支付機制,但是這些都應(yīng)該權(quán)衡一下政府支出效率。要用公共服務(wù)績效相關(guān)的結(jié)論去評價政府支出責(zé)任的履行情況。PPP項目應(yīng)該包含相關(guān)的預(yù)算績效管理,以激勵相容績效目標(biāo)為指導(dǎo),提高質(zhì)量和效率,對PPP項目實施范圍更大的績效監(jiān)督。公開有關(guān)預(yù)算支出的情況,建立“目標(biāo)預(yù)算、質(zhì)量效益”制度,完善“預(yù)算執(zhí)行”制度,預(yù)算績效管理機制的全過程是對預(yù)算完成情況的監(jiān)控,即“評價結(jié)果的反饋,反饋結(jié)果的應(yīng)用”。
在項目采購之前要進(jìn)行一系列的工作,比如有關(guān)工作的識別,項目可行性分析,相關(guān)的審批情況,采購目錄的咨詢,對所有采購前的工作進(jìn)行細(xì)化和分工。從最開始階段就要使用全生命周期管理,打破以前有關(guān)的建設(shè)理念,從滿足未來運營的角度考慮項目建設(shè)的區(qū)位、規(guī)模、內(nèi)容和投資;實現(xiàn)政企合作的目標(biāo),提高資金使用效率和公眾滿意度;開展項目風(fēng)險管理,以保證PPP項目投資決策的正確性和可行性;提高相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量和項目的服務(wù)水平,涵蓋所有財政資金,貫穿預(yù)算編制建設(shè)、實施和監(jiān)督的全過程,提高工程的使用功能和質(zhì)量;政府有責(zé)任和義務(wù)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。
項目執(zhí)行階段包括建設(shè)期和運營期。根據(jù)制定的公開方案,檢查預(yù)定績效達(dá)標(biāo)情況,并寫入有關(guān)的報告中。為減少政府的債務(wù)負(fù)擔(dān),提高相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量和項目的服務(wù)水平,確保公眾不受損失,政府應(yīng)該定位好在PPP項目中的角色。在項目的全生命周期中要不斷創(chuàng)新相關(guān)的監(jiān)督與考核機制。
項目移交階段,根據(jù)在項目的全生命周期中績效監(jiān)控的報告,并對該項目作出最終的綜合評價,包括有關(guān)的成本效益、可持續(xù)性、相關(guān)的模式應(yīng)用等,根據(jù)評價結(jié)果編寫PPP項目報告。通過提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平,有序規(guī)范PPP項目移交階段。
2.2?建立PPP項目管理執(zhí)行監(jiān)控體系
針對PPP項目管理相關(guān)的執(zhí)行監(jiān)控體系在建立的過程中以目標(biāo)為參考,實時監(jiān)控PPP項目進(jìn)展情況,研究PPP項目管理方面的資金使用情況和評價其效率的高低,評價在執(zhí)行過程中相關(guān)的目標(biāo)運行情況,糾正管理偏差,促使完成PPP項目管理目標(biāo)。
2.3?構(gòu)建PPP項目績效評價體系
建立PPP項目績效評價機制,針對PPP項目全過程需要整理出所有的信息,研究有關(guān)PPP項目績效目標(biāo)的考核方法與運行情況,對執(zhí)行情況、執(zhí)行效率做出評價,提高PPP項目的實施效率和效果,促進(jìn)其對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)和改進(jìn),不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。
3?基于全生命周期績效考核的PPP項目管理的優(yōu)化策略
3.1?豐富PPP項目開展績效評價的層次
一是PPP項目要定期進(jìn)行績效評價。綜合評價一般分月、季、年進(jìn)行。項目管理和運行情況需要對績效考核進(jìn)行反映。二是PPP項目建設(shè)到中間階段進(jìn)行考核。除了項目定期進(jìn)行績效評估以外,每隔一段時間還要進(jìn)行中期考核,其中包括資金使用情況、運行情況以及相關(guān)的服務(wù)情況。針對出現(xiàn)的偏差要及時采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。三是移交后的項目還要繼續(xù)進(jìn)行評價??己私Y(jié)果對于未來PPP項目管理具有重要意義。
3.2?優(yōu)化PPP項目績效評價流程
PPP項目績效評價過程一般包括編寫相應(yīng)的績效評價方案、找出評價標(biāo)準(zhǔn)、比較出更好的評價方法等。針對整個流程進(jìn)行優(yōu)化,主要策略和方法包括平衡計分卡、邏輯框架法、模糊物元法。
3.3?賦予PPP項目績效評價指標(biāo)權(quán)重
在評價指標(biāo)體系中,不同的指標(biāo)所占的比重不同。為了準(zhǔn)確的真實的反映實際情況,對不同的指標(biāo)賦予不同的權(quán)重,這個過程非常重要,它直接會影響到最終結(jié)果是否準(zhǔn)確,更影響PPP項目績效評價的質(zhì)量。權(quán)重本身非??陀^地表達(dá)出相應(yīng)指標(biāo)的屬性。
在確定PPP項目績效評價相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重大小時,要根據(jù)其指標(biāo)重要程度來定量確定,以體現(xiàn)不同指標(biāo)在評價中的作用。德爾菲法、經(jīng)驗估計是確定指標(biāo)權(quán)重最常用的方法。
3.4?明確PPP項目績效評價指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)
績效評價指標(biāo)大體有兩種相同原則和自身特性。相同指標(biāo)原則應(yīng)該通過相應(yīng)的程序、投入與產(chǎn)出比、最終的結(jié)果等幾個環(huán)節(jié)定義為一級指標(biāo),通過項目收益情況、使用率、大眾認(rèn)可程度等定義為二級指標(biāo);自身特性指標(biāo)是聯(lián)系每個PPP項目本身的情況、預(yù)算績效情況定義為三級指標(biāo)。
PPP項目績效評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是指檢查項目績效目標(biāo)與項目實際完成程度的對比。這就需要針對不同的PPP項目情況制定不同的標(biāo)準(zhǔn),但還要結(jié)合相同行業(yè)的情況以及有關(guān)專家的意見。大體包括:①行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),可以對比國家有關(guān)部門制定的數(shù)據(jù)來判定。②規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn),以項目本身制訂的目標(biāo)、計劃以及開始的資金情況設(shè)置最開始的評價標(biāo)準(zhǔn)。③歷史標(biāo)準(zhǔn),對比同一屬性的歷史數(shù)據(jù)制定。
3.5?PPP項目績效評價指標(biāo)評價方法
PPP項目績效評價的具體方法包括成本效益分析法、比較法、因子分析法、公眾評價法等??冃гu價方法的選擇需要堅持定量優(yōu)先、簡單有效的原則。假如在定量的基礎(chǔ)上不能很直觀地反映項目績效情況,就去定性的研究項目績效評價,進(jìn)而提高相關(guān)的評價正確率。根據(jù)評價對象的具體情況,可以采用一種或多種方法進(jìn)行績效評價。①成本效益分析是指在一定的時間范圍內(nèi),統(tǒng)計支出情況與收益情況,并且對其數(shù)值進(jìn)行比對,從中得到相應(yīng)的評價結(jié)果。②比較法是指統(tǒng)計支出的來源不同,比如部門不同、地域不同,再通過使用效果、以前收支情況,來確定績效目標(biāo)的評估情況。③因子分析法是通過研究判斷外部因素和內(nèi)部因素的情況,評價績效目標(biāo)真實情況。④公眾評價法是通過對大眾的調(diào)查情況再結(jié)合專家相關(guān)的評價意見等對當(dāng)前項目進(jìn)展情況進(jìn)行評價,進(jìn)而得到績效目標(biāo)。
3.6?及時總結(jié)績效評價經(jīng)驗并合理利用
通過對PPP項目預(yù)算績效管理有關(guān)情況分析,有關(guān)部門針對相關(guān)的情況得出一定的經(jīng)驗,建立相應(yīng)的制度和完善必要的措施,從而達(dá)到提高PPP項目管理水平,并且強化相應(yīng)的責(zé)任,最終降低支出的目的,用得到的結(jié)論來指導(dǎo)未來PPP項目的有關(guān)預(yù)算。包括:①將績效評估結(jié)果應(yīng)用于政府支出預(yù)算。②平常的工作中必須利用上績效考核結(jié)果,并且讓其指導(dǎo)日常預(yù)算,完善相應(yīng)的反饋體系,重視績效考核結(jié)果對未來的工作的參考,發(fā)現(xiàn)問題后要及時向有關(guān)部門反饋,并針對相應(yīng)問題進(jìn)行改正,這可以為提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平提供重要依據(jù)。③在項目的全生命周期中要不斷創(chuàng)新相關(guān)的監(jiān)督與考核機制。同時,建立PPP項目績效評價結(jié)果信息公開機制,加強社會監(jiān)督。
4?結(jié)論
PPP項目投資額大、合作周期長、專業(yè)多、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜,PPP項目全生命周期管理改變了傳統(tǒng)項目設(shè)計與建設(shè)脫節(jié)、建設(shè)與運營分離、分段管理、不趨同的弊端。
PPP項目全生命周期管理是從項目目標(biāo)確立、建設(shè)理念、行為過程和結(jié)果應(yīng)用等方面建立起來的,全生命周期管理的核心理念是引入第三方專業(yè)機構(gòu),提供規(guī)范化、系統(tǒng)化、整體化、持續(xù)性的技術(shù)支持為PPP項目的整個生命周期提供咨詢服務(wù)。全生命周期績效評價體系給PPP項目的社會投資者帶來了機遇和挑戰(zhàn)。通過實施PPP項目的全生命周期管理,促使在投資前進(jìn)行全方位的規(guī)劃,投資后進(jìn)行更精細(xì)的管理,可以不斷提高項目風(fēng)險的可預(yù)測性、可控性和可評估性,進(jìn)一步提高項目的整體綜合效益。
研究PPP項目管理方面的資金使用情況和評價其效率的高低,評價在執(zhí)行過程中相關(guān)的目標(biāo)運行情況,糾正管理偏差,促使完成PPP項目管理目標(biāo)為減少政府的債務(wù)負(fù)擔(dān),提高PPP項目質(zhì)量和服務(wù)水平,確保公眾不受損失,政府應(yīng)該定位好在PPP項目中的角色,優(yōu)化公共資源配置,節(jié)約公共支出成本,這完全符合PPP模式的政策導(dǎo)向和本質(zhì)。
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[作者簡介]覃志勇(1982—),男,漢族,湖南常德人,本科,研究方向:工程咨詢。