李學(xué)峰 吳姍姍 岳奇

摘?要：經(jīng)過30年穩(wěn)定與快速發(fā)展，國際南極旅游組織協(xié)會（IAATO）已成為擁有116家運營商的非政府行業(yè)協(xié)會組織，在南極的國際治理、南極的旅游業(yè)發(fā)展領(lǐng)域具有巨大影響力與話語權(quán)。在IAATO成立后，南極旅游業(yè)總體呈現(xiàn)穩(wěn)步增長態(tài)勢，2019年南極游客數(shù)量達到創(chuàng)記錄的74401人。通過與南極國際組織的密切合作，在為南極游客提供陸海空一體化服務(wù)與安全保障的基礎(chǔ)上，IAATO也一直致力于制定南極旅游標準、規(guī)范與指南，為各國南極科學(xué)考察的順利開展提供后勤支持，保護南極脆弱的生態(tài)環(huán)境，為南極旅游的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。文章著重分析了我國南極旅游市場在管理法律法規(guī)體系、IAATO商業(yè)運行、市場規(guī)則制定方面存在的問題，并提出相應(yīng)對策建議。

關(guān)鍵詞：南極旅游;國際南極旅游組織協(xié)會;南極條約協(xié)商會議

中圖分類號：F590.3文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2022）15-0079-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.079

1?國際南極旅游組織協(xié)會概述

1991年，由7家來自美國、澳大利亞、新西蘭的南極探險活動經(jīng)營團體，聯(lián)合創(chuàng)立了國際南極旅游組織協(xié)會（International?Association?of?Antarctica?Tour?Operators，IAATO），其宗旨為提倡、促進和實踐安全、對環(huán)境負責的私營團體南極旅游。[1]目前，IAATO由來自全球48家會員、63家準會員與5家臨時會員等116家運營商與9個專題委員會、7個工作小組、1個秘書處共同組成。[2]這些運營商成員在南極條約與IAATO指導(dǎo)下，共享飛機與船舶等設(shè)備、監(jiān)管與導(dǎo)游等人力資源，共同開展針對工作人員與游客的培訓(xùn)，制定并遵守南極旅游相關(guān)規(guī)范，發(fā)展更高的環(huán)保標準，保障南極科學(xué)考察，保護南極生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建了可持續(xù)的南極商業(yè)旅游網(wǎng)絡(luò)，每年為數(shù)萬名來自全世界的游客提供陸、海、空全面游覽服務(wù)。[3]經(jīng)過30年穩(wěn)定與快速發(fā)展，IAATO已成為一個全球性、非營利性的南極旅游聯(lián)盟，同時也是在南極條約體系框架內(nèi)唯一得到認可的非政府南極旅游管理組織，在南極的國際治理、南極的旅游業(yè)發(fā)展領(lǐng)域具有巨大影響力與話語權(quán)。[4]

IAATO?與南極條約協(xié)商會議（ATCM）、國家南極局局長理事會（COMNAP）、南極研究科學(xué)委員會（SCAR）、南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會（CCAMLR）等重要南極國際性政府間組織機構(gòu)建立了緊密合作關(guān)系。自1994年以來，IAATO作為受邀專家參與南極條約協(xié)商會議，就與南極旅游有關(guān)問題提供專家咨詢意見，并定期向ATCM報告南極旅游的最新數(shù)據(jù)與研究成果，向各成員國傳達ATCM關(guān)于南極旅游所形成的措施決議，以促進關(guān)于南極人類活動管理的討論，推動國家政府間與國際組織間、科學(xué)界與旅游界的南極旅游國際合作。[4]

2?南極旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

南極商業(yè)旅游興起于20世紀50年代末，智利和阿根廷的海軍艦艇在執(zhí)行科考站補給任務(wù)時，每年運載約500名付費游客前往南設(shè)得蘭群島。1969年，世界第一艘專門運送游客的南極旅游船“Lindblad?Explorer”建成，將南極探險、旅游、教育融為一體，真正意義上開啟了南極旅游的發(fā)展之路。20世紀80年代末，已有4家公司開展南極船基旅游。1985年，首個南極商業(yè)旅游航班開通，將游客帶往一個季節(jié)性的內(nèi)陸野外營地，進行攀登、滑雪探險和其他冒險活動。1991年，南極旅游運營商達到7家，擁有10條旅游船，約有6400名游客訪問南極。

在IAATO成立后，南極旅游業(yè)總體呈現(xiàn)穩(wěn)步增長態(tài)勢，在有數(shù)據(jù)統(tǒng)計的1980年為780人，1999年第一次突破1萬人，2003年達2萬人，2005年快速超過3萬人，2007年超過4萬人，達到峰值46265人。之后，受全球金融危機的巨大沖擊和國際海事組織（IMO）禁止在南極洲使用和運輸重燃料油的影響，南極游客數(shù)量急劇下降，經(jīng)歷了漫長的停滯期。2011年后南極旅游業(yè)開始逐步恢復(fù)，2016年才重新恢復(fù)2007年的水平，并在2017年游客數(shù)量首次超過5萬人。據(jù)IAATO最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019年南極游客數(shù)量達到創(chuàng)記錄的74401人。[5]南極旅游人數(shù)的顯著增長，與IAATO在其中發(fā)揮的推動作用密切相關(guān)，在保證旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的同時，IAATO一直在維護游客的安全、保護南極的原始生態(tài)環(huán)境不受人為侵害。當然，由于2020年至今全球新冠肺炎疫情危機對出行的限制所導(dǎo)致的旅游業(yè)重創(chuàng)，在未來幾年可以預(yù)見南極旅游人數(shù)將出現(xiàn)斷崖式下滑。1980—2019年，全球南極旅游游客人數(shù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)見圖1。[6]

傳統(tǒng)意義上，南極游客主要來自北美、澳大利亞、英國等英語系國家，但越來越多來自世界新興市場的游客開始涌入南極，游客人口結(jié)構(gòu)受到全球社會經(jīng)濟因素的顯著影響。[2]2004年，南極游客數(shù)量排名前七的國家依次為美國、英國、德國、澳大利亞、加拿大、日本與荷蘭，而2018年前七名分別為美國、中國、澳大利亞、英國、德國、加拿大與法國。由此可見，南極國家旅游的組成并沒有發(fā)生過大的變化，美國依舊排在第一位，游客數(shù)量占到32%。而最顯著的變化來自中國，我國南極旅游人數(shù)急劇增加，已躍升為世界第二位，我國2011年游客數(shù)量僅為1158人，而2018年則達到8219人，目前游客人數(shù)占到全球南極游客的15%。南極旅游方式以船基為主，南極旅游活動的登陸點主要集中在南極半島地區(qū)，多是由阿根廷或智利乘船前往。

3?國際南極旅游組織協(xié)會的重要貢獻

南極旅游是目前人類和平利用南極最主要的方式。隨著南極旅游的快速發(fā)展，如何科學(xué)規(guī)范管理南極旅游、保護南極脆弱的生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)南極旅游的可持續(xù)發(fā)展成為國際社會的重要關(guān)切。[7]IAATO?正在努力通過制定廣泛的業(yè)務(wù)程序和準則，以建立起系統(tǒng)的南極旅游標準體系，主要內(nèi)容包括：南極旅游指南，上岸人員數(shù)量的規(guī)定和限制要求，最低員工與乘客比例要求，特定地點和活動指南，海洋野生動物觀察指南，訪問前后活動報告，乘客、機組人員和工作人員簡報，預(yù)防外來物種入侵措施，船舶調(diào)度和船舶通信程序，緊急醫(yī)療疏散計劃，應(yīng)急計劃等。[4]

通過開展與南極條約協(xié)商會議、南極研究科學(xué)委員會、國家南極局局長理事會等南極國際組織的密切合作，IAATO主要貢獻還包括：評估南極旅游趨勢，確定研究領(lǐng)域，主動應(yīng)對挑戰(zhàn);在許多不同的國家和國際平臺上與政府合作，支持負責任的南極旅游管理和監(jiān)管;定期審查和制定指導(dǎo)方針、行為守則和程序，以保護南極及其野生動物，其中包括野生動物觀察、保護特定地點、廢物管理、禁止遠程駕駛飛機系統(tǒng)娛樂用途、防止引入非本地物種等標準;對所有IAATO成員的操作實施強制性的定期觀測方案;使用定制的基于網(wǎng)絡(luò)的船舶調(diào)度數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，幫助作業(yè)者在每個作業(yè)季節(jié)之前和期間規(guī)劃行程;與南極研究科學(xué)委員會合作，開展南極半島系統(tǒng)保護規(guī)劃研究;推出IAATO極地指南，為所有南極專業(yè)人員和游客提供IAATO和南極條約體系相關(guān)信息的“一站式商店”服務(wù);通過全面的簡報和多語言的教學(xué)視頻短片，提高游客對其在南極洲的義務(wù)的認識;使用基于網(wǎng)絡(luò)的IAATO船舶跟蹤系統(tǒng)，并與覆蓋南大洋的五個海上救援協(xié)調(diào)中心共享，以提高搜索和救援能力;提供在線現(xiàn)場工作人員評估和認證計劃;繼續(xù)積極參與國際海事組織極地守則的持續(xù)實施;與國家南極局局長理事會合作，開展IAATO獎學(xué)金計劃。[2]

4?我國南極旅游市場存在的問題

全球南極旅游業(yè)快速發(fā)展，我國作為南極旅游的新興市場，近年訪問南極人數(shù)已躍居世界第二，僅次于美國。我國儼然成了南極旅游的“消費大國”。然而，在南極旅游一片欣欣向榮的表面，還存在一系列的潛在問題，如南極旅游與南極環(huán)境保護之間的矛盾、南極游客環(huán)保意識的不足、IAATO規(guī)則體系受到非成員旅游運營商的挑戰(zhàn)等。由于我國南極旅游發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，存在的問題更為顯著，主要包括南極旅游管理法律法規(guī)體系亟須完善、被IAATO商業(yè)運行市場排除在外、南極旅游話語權(quán)缺失等。

在南極旅游法律制度建設(shè)方面，國際社會已形成了以《南極條約》《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》與南極條約協(xié)商會議各項措施為核心，以南極條約協(xié)商會議各項決議、IAATO行業(yè)規(guī)則、國際海事組織船舶規(guī)則為輔助的相對完善的南極旅游活動管理的國際法規(guī)與規(guī)章制度。[8]我國一直在努力建立南極旅游管理制度，以加強對南極旅游活動的規(guī)范管理，此外我國相關(guān)極地管理部門也出臺一系列關(guān)于南極旅游的指導(dǎo)文件，然而，我國目前尚未完成國內(nèi)南極立法，造成南極旅游活動依然缺乏法律層面的保障和依據(jù)。在南極旅游商業(yè)運行層面，中國僅有一家企業(yè)加入IAATO會員，南極旅游的核心資源被國外游輪和航空公司牢牢掌握，中國旅游企業(yè)在南極旅游市場商業(yè)份額中所占甚微，這源于后來者的身份，也源于對南極旅游規(guī)則的不熟悉，這就需要我國極地管理部門與旅游企業(yè)共同努力，與IAATO積極開展合作以盡快適應(yīng)南極旅游規(guī)則，提高我國旅游企業(yè)核心競爭力與市場參與度，真正融入南極旅游商業(yè)聯(lián)盟，保護我國南極旅游商業(yè)利益。[9]在南極旅游話語權(quán)方面，這其實是我國南極治理的整體問題，不僅僅在南極旅游這個方面，西方牢牢把控南極事務(wù)的局面很難在短時間內(nèi)得到解決，我國只能繼續(xù)加強南極科學(xué)考察與基礎(chǔ)科學(xué)研究，更好地“認識南極”，更多的發(fā)出“保護南極”的聲音，爭取我國自身“利用南極”的合理權(quán)益不受侵害。南極旅游作為一個相對新興的行業(yè)，其實是一個非常好的“利用南極”的突破口，但是前提依舊是完善我國自身的法律體系，增加旅游企業(yè)的市場角色，逐步提升我國在南極旅游規(guī)則制定的話語權(quán)。[10]

綜上所述，我國正努力著手規(guī)范南極旅游市場，加強南極旅游制度建設(shè)，致力于成為南極旅游重要的“管理大國”，以有效參與南極旅游規(guī)則制定，增強南極事務(wù)話語權(quán)，切實維護我國南極權(quán)益，保證南極的和平與穩(wěn)定。

參考文獻：

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[4]?李春雷.南極旅游治理政策研究[J].中國旅游評論，2021（1）：109-117.

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[6]?IAATO.?Data?&?Statistics?[EB/OL].[2021-07-29].https：//iaato.org/information-resources/data-statistics/.

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[8]?劉昕暢，鄒克淵.國際法框架下中國南極旅游規(guī)制的立法研究[J].太平洋學(xué)報，2016，24（2）：17-26.

[9]?張振振，陳晨，馮濤.南極旅游的發(fā)展和對我國的建議[J].海洋開發(fā)與管理，2019，36（6）：59-62.

[10]?熊娜.全球治理視域下的中國南極旅游治理思考[J].中國旅游評論，2019（3）：130-135.

[基金項目]國家海洋局極地考察辦公室南北極環(huán)境綜合考察評估與管理項目“南北極國際治理與新秩序構(gòu)建的中國路徑”（項目編號：Y2210JD02）;天津市留學(xué)人員科技活動啟動項目擇優(yōu)資助計劃“南極海洋空間規(guī)劃編制”（項目編號：Y2200OF01）;國家海洋技術(shù)中心科技創(chuàng)新基金項目“南極菲爾德斯半島空間規(guī)劃分區(qū)體系研究”（項目編號：Y2200Z001）。

[作者簡介]李學(xué)峰（1987—），男，漢族，內(nèi)蒙古包頭人，博士研究生，助理研究員，研究方向：南北極政策與規(guī)劃。