□ 中國民航管理干部學院 杜鳴曉 楊志東 劉 磊/文

隨著通用航空運行總量增加、空中游覽等新興飛行項目增多，通用航空發(fā)生事故、征候頻率較高，引起了社會廣泛關(guān)注，對民航行業(yè)造成了負面影響?；谕ê狡髽I(yè)安全能力整體較弱、安全管理體系落實能力缺失的現(xiàn)實情況，加之民航行政機關(guān)對通航企業(yè)安全監(jiān)管和指導缺乏明確的參考依據(jù)等窘?jīng)r，迫切需要加強對通用航空領(lǐng)域安全管理的深入研究，更需要通航企業(yè)與民航行政機關(guān)相互配合、共同提高通用航空安全水平。

厘清通用航空的概念

歐美等航空業(yè)發(fā)達國家的通航產(chǎn)業(yè)起步早，管理經(jīng)驗相對豐富。為了更好地吸收或借鑒國外通用航空管理經(jīng)驗、明確國外通航安全監(jiān)管和安全管理的對象，本文首先需要厘清通用航空的概念。

（一）我國立法中的通用航空概念

《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱“《民用航空法》”）第一百四十五條規(guī)定，通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學實驗、教育訓練、文化體育等方面的飛行活動?！锻ㄓ煤娇诊w行管制條例》第三條也明確將通用航空定義為除軍事、警務、海關(guān)緝私飛行和公共航空運輸飛行的航空活動，即按照《小型航空器商業(yè)運輸運營人運行合格審定規(guī)則》（CCAR-135-R2）和《民用航空器駕駛員學校合格審定規(guī)則》（CCAR-141-R1）運行的民用航空活動都屬于我國《民用航空法》規(guī)定的通用航空范疇。其運行類別包括短途運輸、公務航空、空中游覽、空中作業(yè)、飛行訓練、工業(yè)航空、農(nóng)業(yè)航空、航空科研（如新飛機試飛）、醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災等。

（二）國際民用航空組織的通用航空概念

國際民航組織（ICAO）將其管理對象分為運輸航空、通用航空和航空作業(yè)（Air Work），適用不同的標準與建議措施（SARPs）。國際民航組織定義的通用航空和航空作業(yè)，均屬于我國語境下的通用航空概念。因此，在研究國際民航組織有關(guān)通用航空管理標準與建議措施時，需同時關(guān)注適用于通用航空和航空作業(yè)的規(guī)范。

（三）美國的通用航空概念

美國通用航空的概念與國際民航組織的概念一致，分為運輸航空、通用航空和航空作業(yè)，同樣窄于我國對通用航空的定義。

美國將通用航空定義為面向普通消費者的飛行應用，包括私人與娛樂飛行、訓練飛行、空中的士（Air Taxi）、空中游覽（Air Tour）、航空醫(yī)療、公務航空等。其中，公務航空分為有付費飛行員的公務航空和沒有付費飛行員的公務航空兩類。根據(jù)飛行目的和是否需要履行運輸合同這兩個主要差異點，兩類航空在運行時需要遵守不同的飛行規(guī)則。

美國語境下的航空作業(yè)，包括農(nóng)林噴灑、直升機外載荷飛行、航空測繪、物探等工業(yè)應用等我國語境下的通用航空業(yè)務。

（四）歐洲航空安全局的通用航空概念

歐洲航空安全局（EASA）將民用航空分為商業(yè)航空運輸、非商業(yè)運行、特殊運行三類進行管理。非商業(yè)運行主要包括私人飛行和訓練飛行兩類。特殊運行類民用航空包括空中廣告、巡邏、農(nóng)業(yè)、航展、跳傘、航空攝影、外載荷等，這類業(yè)務通常不是以提供交通運輸服務而是以完成某項特定任務為飛行目的。歐洲航空安全局在安全管理上不區(qū)分大型飛機公共航空運輸承運人和小型航空器商業(yè)運輸運營人，部分商業(yè)航空運輸、非商業(yè)運行和特殊運行都均屬于我國語境下的通用航空。

歐洲語境下的通用航空，其基本內(nèi)涵是將航空器應用于個人的娛樂、飛行訓練或體育愛好者的不盈利、不取酬飛行，涵蓋的類別窄于我國民航立法中的通用航空范疇。

我國通用航空安全管理存在的不足

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國通用航空企業(yè)目前普遍缺乏建立安全管理體系的能力，民航行政機關(guān)囿于監(jiān)管力量不足對通航企業(yè)難以實現(xiàn)全面監(jiān)管、亟需明確精準監(jiān)管的分類依據(jù)。民航行政機關(guān)通航監(jiān)管難度大的主要原因是我國通用航空范疇廣，導致通航企業(yè)運行特點多樣、難以對通航運行的主要風險實施監(jiān)管。

（一）通用航空概念涵蓋范圍廣增加了安全管理難度和壓力

通過比較研究中國、國際民用航空組織、美國、歐洲航空安全局對通用航空的概念，我國是惟一一個將作業(yè)飛行納入通用航空范疇的國家。人工增雨、森林滅火等作業(yè)類飛行的任務特點決定其飛行的風險高于運輸類飛行。我國《民用航空法》等法律法規(guī)沒有區(qū)分運輸類通用航空和作業(yè)類通用航空，給民航行政機關(guān)和通航企業(yè)的安全管理增加難度。法律上定義通用航空較為籠統(tǒng)，還會導致社會公眾誤解民航安全，忽視作業(yè)類飛行本質(zhì)上的風險。

（二）通用航空企業(yè)尚不具備普遍建立（等效）安全管理體系的能力

囿于人力、財力等因素，通航企業(yè)普遍建立完全的安全管理體系并不現(xiàn)實。但是，有能力建立安全管理體系或者等效安全管理體系的通航企業(yè)應當建立相應的安全管理體系。尚沒有能力建立安全管理體系的通航企業(yè)，必須建立有效的風險管理制度，這是航空企業(yè)安全管理的最低要求。

（三）民航行政機關(guān)施行精準監(jiān)管缺乏充分依據(jù)

民航局提出通航安全管理要“簡政放權(quán)、以放為主、分類管理”。在以放管服為主的通航管理政策下同樣需要對通航企業(yè)進行安全指導。監(jiān)管資源的稀缺性決定民航行政機關(guān)對通航安全指導需要將政府資源投入最為關(guān)鍵的安全風險環(huán)節(jié)，實行分類分級差異化監(jiān)管。但是，監(jiān)管資源如何分配尚缺乏充分的依據(jù)。

基于監(jiān)管效能的通用航空安全管理工作的提升路徑

針對上述通航安全管理的不足，結(jié)合我國通航運行現(xiàn)狀和安全管理能力，下文從提高我國通航安全管理工作水平的五個途徑，嘗試回答“管什么”和“如何管”兩個問題。

（一）建立航空作業(yè)服務對象行業(yè)管理機關(guān)和民航管理機關(guān)的雙重監(jiān)管機制

人工增雨、森林滅火、農(nóng)林噴灑等航空作業(yè)，其作業(yè)性質(zhì)決定這類飛行的風險高于運輸類。作業(yè)類飛行具有以飛行為手段，為氣象、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行業(yè)提供專業(yè)服務的特點，屬于出于國家公共利益的飛行活動，國際民航組織均把航空作業(yè)與通用航空運輸定為兩類目的與性質(zhì)不同的飛行活動。本文認為，我國可以借鑒美國、歐洲航空安全局等國家和地區(qū)民航管理機構(gòu)的域外經(jīng)驗，根據(jù)飛行目的與性質(zhì)不同，將目前廣義的通用航空細分為以運輸為目的的狹義通用航空和航空作業(yè)兩類。其中，航空作業(yè)的安全管理職責主要在作業(yè)服務對象的行業(yè)管理部門和相關(guān)企業(yè)，民航行政機關(guān)履行專業(yè)技術(shù)層面的管理職責。

（二）明確開展通航企業(yè)關(guān)鍵業(yè)務及其支持活動的風險管理

鑒于其規(guī)模、人力、運行機制，通航企業(yè)抵御安全風險以及從事故災難中快速恢復的能力較弱。因此，通航企業(yè)進行風險管理時更應關(guān)注核心風險帶來的影響，圍繞關(guān)鍵業(yè)務及其支持活動開展風險評估，總結(jié)風險緩解措施，根據(jù)關(guān)鍵業(yè)務中斷導致的人員傷亡、財產(chǎn)損失、運行影響、輿論壓力和環(huán)境破壞這五個方面的不利后果制定應急預案并定期演練，將有限的安全管理資源集中用于企業(yè)關(guān)鍵業(yè)務的風險管理。

（三）建立差異化（等效）安全管理體系

統(tǒng)計通航企業(yè)安全運行情況工作能夠?qū)崿F(xiàn)摸清通航企業(yè)運營目的、安全管理水平，評估社會對其安全水平可接受程度的預期。針對通航企業(yè)安全管理水平參差不齊、運行模式多種多樣，民航行政機關(guān)可對其安全管理體系及等效安全管理體系的建設(shè)進行差異化管理。

對于開展公共運輸性質(zhì)服務以及空中游覽等收費載人項目的通航企業(yè)，必須建立安全管理體系、進行有效的風險管理，并納入局方監(jiān)管。只運營非載人項目的通航企業(yè)則可以主要依托通航企業(yè)實施安全管理，民航行政機關(guān)通過責令定期提交安全工作計劃的方式履行適當?shù)谋O(jiān)管注意義務即可。

（四）根據(jù)企業(yè)運行特點實施分類監(jiān)管、分級指導

根據(jù)通航運行的目的、特點、航線是否經(jīng)過人口稠密地區(qū)、社會公眾安全影響程度、社會輿論等要素，通航企業(yè)的監(jiān)管模式可以分為直接監(jiān)管、定期提交風險管理報告和自行開展風險管理三類。

依據(jù)飛行目的不同，通航飛行分為運輸類與非運輸類。運輸類飛行是通航公司履行運輸合同的航空活動。通航公司與旅客簽訂運輸合同，天然地具有將旅客安全送達目的地的義務。運輸類通航飛行的性質(zhì)在本質(zhì)上與公共運輸航空無差異，民航行政機關(guān)應當履行對該類通航企業(yè)的監(jiān)管職責。

依據(jù)航線特點，通航飛行的航線可以分為經(jīng)過人口稠密區(qū)和不經(jīng)過人口稠密區(qū)。評估事故或者征候的風險嚴重性還需考慮航空器墜落時地面人員的人身傷害潛在危險。因此，航線是否經(jīng)過人口稠密區(qū)也是民航行政機關(guān)分配監(jiān)管力量的要素之一。

民航行政機關(guān)監(jiān)管模式具體分類標準如表1。

表1：民航行政機關(guān)監(jiān)管模式分類

民航行政機關(guān)可根據(jù)通航企業(yè)近五年事件發(fā)生率、傷亡人數(shù)、誠信水平等因素形成的安全評價指標體系進行綜合考評，并依據(jù)考評結(jié)果分級指導。通用航空企業(yè)安全評價指標如表2。

表2：通用航空企業(yè)安全評估系統(tǒng)模型

（五）借鑒國外通航安全管理制度需考慮安全文化與社會制度差異

美國通用航空安全管理制度主要包括嚴格實行分類分級管理、完善通航設(shè)施和提供運行便利。其一，分類分級管理方面。分類分級管理的維度包括飛行規(guī)則和通航機場的等級。例如，在目視飛行規(guī)則下，飛行無需申報且無需管制指揮；但如果需要穿越管制空域，則必須向塔臺申報并得到批準。其二，完善通航設(shè)施和提供運行便利。美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）對通用航空的安全管理還包括完善通航設(shè)施和提供運行便利，例如通過飛行服務站提供飛行前服務和飛行數(shù)據(jù)、向社會公布低空航圖等航行信息等。

美國、歐洲等國家和地區(qū)的通用航空發(fā)展規(guī)模與安全管理能力建立在其安全文化和社會對安全的可接受程度基礎(chǔ)上。我國與美國等國家在航空安全的可接受程度、民航行政機關(guān)監(jiān)管職責、安全文化、通用航空的發(fā)展規(guī)模等方面均有較大差異。因此，民航行政機關(guān)在借鑒美國等國家、地區(qū)的通航安全管理模式建立通用航空安全管理體系制度時，需要采取符合我國通航發(fā)展現(xiàn)階段特點以及我國民航安全水平的現(xiàn)實路徑。如考慮到我國民航安全管理的特殊性和我國民航安全文化的差異，建議民航行政機關(guān)降低通用航空準入門檻的同時，通過執(zhí)照管理、航線管理重點約束有可能影響公共安全的通用航空飛行。