賀曲夫，唐琦松，曾萬(wàn)濤

(1.湖南科技大學(xué) 商學(xué)院，湖南 湘潭 411201；2.湖南省人民政府 發(fā)展研究中心，湖南 長(zhǎng)沙 410011)

一、問題的提出

2019年1月9日，山東省人民政府正式宣布：國(guó)務(wù)院批復(fù)同意撤銷地級(jí)萊蕪市，其所轄區(qū)域劃歸濟(jì)南市管轄，設(shè)立濟(jì)南市萊蕪區(qū)與鋼城區(qū)，山東省政府強(qiáng)調(diào)，“推動(dòng)區(qū)劃調(diào)整，就是要發(fā)揮濟(jì)南、萊蕪的比較優(yōu)勢(shì)，通過一體規(guī)劃建設(shè)、科學(xué)分工協(xié)作，促進(jìn)資源優(yōu)化整合，形成發(fā)展合力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力整體提升”[1]。2019年4月8日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，將因?yàn)槌鞘腥丝诘臏p少而出現(xiàn)收縮現(xiàn)象的城市稱為“收縮型城市”，并明確提出“收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中”[2]。我國(guó)收縮型城市主要分布在中西部地區(qū)和東北地區(qū)，主要表現(xiàn)為資源開發(fā)型城市因資源枯竭、傳統(tǒng)工業(yè)城市因傳統(tǒng)工業(yè)出現(xiàn)衰落、內(nèi)陸偏遠(yuǎn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)因人口遷移以及大城市虹吸效應(yīng)等導(dǎo)致城市收縮現(xiàn)象[3]。東部地區(qū)部分城市也面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)帶來的暫時(shí)性收縮現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為人口外流、GDP和地方財(cái)政增長(zhǎng)乏力乃至城市空間衰敗[4]。

收縮型城市的大面積出現(xiàn)，反映了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的基本原理。城市有“膨脹”，也有“收縮”，建制市有“設(shè)置、升格”，也有“撤銷”與“降格”。對(duì)于收縮型城市的市建制是否需要采取撤銷或者降格措施？撤降市是否需要明確規(guī)定與合理規(guī)范？撤降市制度是否應(yīng)該成為我國(guó)設(shè)市制度的有機(jī)組成部分？需要深入了解與思考。

二、撤市的主要原因分析

設(shè)市制度(市制)是國(guó)家行政區(qū)劃體制的有機(jī)組成部分，是國(guó)家通過立法或行政手段在城市地區(qū)建立“市”建制、進(jìn)行城市管理的一種制度，主要包括設(shè)置市建制、將原有層級(jí)較低的市升格為更高層級(jí)的市，以及現(xiàn)有市及其內(nèi)部區(qū)劃的調(diào)整等。撤市則主要是撤銷現(xiàn)有市的建制，或者降低現(xiàn)有市的行政等級(jí)。撤市的原因有以下幾種。

(一)理念與管理的轉(zhuǎn)變

1.設(shè)市理念由“城鄉(xiāng)分治”到“城鄉(xiāng)合治”再到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的必然

清末與民國(guó)時(shí)期，我國(guó)創(chuàng)設(shè)市制，把城市建成區(qū)從區(qū)域型行政區(qū)(如縣)里劃出來，單獨(dú)設(shè)置建制市，以不同于農(nóng)村的體制來管理城市地區(qū)。當(dāng)時(shí)的市主要管轄城市建成區(qū)域，很少含有農(nóng)村地區(qū)，實(shí)行的就是“城鄉(xiāng)分治”的管理理念，多采用狹域型設(shè)市模式，即傳統(tǒng)的“切塊設(shè)市”模式，這與國(guó)際上通行的城市型行政區(qū)設(shè)置基本是吻合的。但“切塊設(shè)市”必然導(dǎo)致三大問題：一是增設(shè)行政區(qū)建制導(dǎo)致機(jī)構(gòu)增加，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)；二是市的轄區(qū)狹小，不利于城市的快速發(fā)展壯大；三是城鄉(xiāng)分割分治，不利于城鄉(xiāng)一體化與統(tǒng)籌發(fā)展。從20世紀(jì)80年代初開始，我國(guó)開始反思和完善市制體系，設(shè)市理念由“城鄉(xiāng)分治”逐步轉(zhuǎn)為“城鄉(xiāng)合治”，進(jìn)而提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念，城市與鄉(xiāng)村進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)，將建國(guó)初期以來的“切塊設(shè)市”逐步改為“整縣設(shè)市”，同時(shí)合并一些規(guī)模較小的縣市。在這個(gè)過程中，不可避免地會(huì)撤銷一部分建制市，并入母縣或鄰近縣市，如1986年云南撤銷畹町市并入瑞麗縣，1987年江西省撤銷撫州市與臨川縣合并為臨川市等。

2.國(guó)家行政管理過程中精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的需要

我國(guó)行政改革的主要目的之一就是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高辦事效率，減少財(cái)政支出。而行政區(qū)劃建制的減少，對(duì)于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)意義重大。例如，針對(duì)建國(guó)初期因?yàn)榍袎K設(shè)市導(dǎo)致的地級(jí)市與地區(qū)行署并立、縣市并立而帶來的機(jī)構(gòu)臃腫、人員倍增、財(cái)政負(fù)擔(dān)增加等現(xiàn)象，1982年12月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》對(duì)地市機(jī)構(gòu)改革提出了原則性意見，1983年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，提出地市合并與縣市合并。隨后三年內(nèi)，就有唐山等28對(duì)地區(qū)與地級(jí)市并立的地方實(shí)行了地市合并，減少28個(gè)地級(jí)行政區(qū)的建制。之后，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用的不斷強(qiáng)化，導(dǎo)致政府職能不斷轉(zhuǎn)變，政府對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)越來越少，使得精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)成為可能，進(jìn)而推動(dòng)了包括減少行政區(qū)劃建制在內(nèi)的國(guó)家行政體制改革，地市合并、市與縣或市轄區(qū)合并越來越多，如1994年湖北省沙市市與荊州地區(qū)合并為荊沙市，2012年青島市膠南市與黃島區(qū)合并設(shè)立新的黃島區(qū)等，這對(duì)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁剪冗員、財(cái)政減負(fù)有積極意義。

(二)大中城市擴(kuò)張與區(qū)域經(jīng)濟(jì)重大發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的推動(dòng)

大中城市的規(guī)模在不斷地發(fā)展壯大，國(guó)家和各省區(qū)重大發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，均需要足夠的地域空間和體制機(jī)制的支持，而現(xiàn)有的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)狀況，很可能對(duì)城市擴(kuò)展和戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施形成障礙，因此，有必要使用行政區(qū)劃手段，對(duì)現(xiàn)有不利的行政區(qū)建制(包括部分建制市)進(jìn)行整合調(diào)整。

1.大中城市發(fā)展壯大對(duì)空間拓展的需要

改革開放以來，我國(guó)各地中心城市快速發(fā)展，城市規(guī)模日益擴(kuò)大，但原有城市大多是“切塊設(shè)市”，轄區(qū)面積過小，在城市進(jìn)一步發(fā)展中往往無法快速向外擴(kuò)展，這種由于行政區(qū)劃界線的剛性約束所帶來的矛盾突出，多方利益難以協(xié)調(diào)[5]。此時(shí)，行政區(qū)劃調(diào)整作為一種必要的手段，能增大中心城市轄區(qū)以拓展空間，有效破解城市體制機(jī)制難題，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)[6]。撤市(縣)設(shè)區(qū)也就成為近年來大中城市應(yīng)對(duì)自身空間狹小與行政區(qū)邊界掣肘的一種選擇[7]，如2001年浙江省將蕭山市、余杭市撤市設(shè)區(qū)并入杭州，2018年山西省撤銷潞城市設(shè)為長(zhǎng)治市潞城區(qū)等。一紙國(guó)務(wù)院或民政部批文，就可以使中心城市獲得一縣一市，包括土地、礦產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、企事業(yè)單位和人口等全部國(guó)土資源，相較于企事業(yè)單位的征地拆遷而言，成本極低[8]，這也是近年來大中城市偏好撤市(縣)設(shè)區(qū)的主要原因之一。

2.國(guó)家與地方重大發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的需要

習(xí)近平總書記于2014年2月指出，“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢(shì)”[9]。國(guó)家和地方政府在制定與實(shí)施重大發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，需要構(gòu)建良好的體制機(jī)制環(huán)境，而這又經(jīng)常遭遇行政區(qū)劃界線的阻隔，這時(shí)就需要對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行必要的調(diào)整，其中涉及部分現(xiàn)有行政區(qū)建制(包括市)設(shè)立或撤并、升格或降格。正如20世紀(jì)50年代，為實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)全國(guó)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以消除“分散主義”的戰(zhàn)略部署，中央撤消了六大大行政區(qū)，并將當(dāng)時(shí)的沈陽(yáng)、旅大、鞍山等12個(gè)直轄市降為省轄市。又如廣東省為做大做強(qiáng)廣州市，2000年將番禺市、花都市撤市改設(shè)為廣州市番禺區(qū)、花都區(qū)，大大增強(qiáng)了廣州市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與國(guó)際影響力。再如安徽省為了響應(yīng)國(guó)家長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶與長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展戰(zhàn)略，做大做強(qiáng)合肥市，實(shí)現(xiàn)合肥跨巢湖發(fā)展，于2011年撤銷原地級(jí)巢湖市，將其降為縣級(jí)市后并入合肥市。

(三)部分收縮型城市難以為繼而被迫撤降市

一部分收縮型城市隨著其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級(jí)的成功實(shí)現(xiàn)而重新煥發(fā)生機(jī)，但還有相當(dāng)一部分城市經(jīng)濟(jì)仍然沒有起色，財(cái)政收入不足以支撐財(cái)政支出，財(cái)政赤字不斷高升，廣大市民生活品質(zhì)難以提升，市政建設(shè)和民生事業(yè)難以為繼，人口不斷外流[10]，被迫以撤銷市建制或降低行政級(jí)別等方式，來緩解日益嚴(yán)重的政府財(cái)政危機(jī)。

1.城市收縮將成為我國(guó)未來部分城市發(fā)展的一種常態(tài)

事實(shí)上，二戰(zhàn)以后西方很多城市出現(xiàn)收縮現(xiàn)象，面臨著人力資源匱乏、公共財(cái)政危機(jī)、土地與建筑空置等一系列問題，西方規(guī)劃界提出了以“合理精簡(jiǎn)”為理念的綠色基礎(chǔ)設(shè)施、土地銀行、參與式規(guī)劃等相應(yīng)策略[11]。在我國(guó)，城市收縮現(xiàn)象也并非近年來才出現(xiàn)，如：隨著石油資源開采進(jìn)入尾聲，1961年甘肅省把原地級(jí)玉門市降為縣級(jí)市；1964年青海省則將原大柴旦、冷湖二市撤降為鎮(zhèn)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，特別是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入中高速的“新常態(tài)”以來，伴隨著調(diào)結(jié)構(gòu)、去產(chǎn)能的推進(jìn)，我國(guó)有180個(gè)城市因資源枯竭與傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)效益降低，均出現(xiàn)明顯的收縮現(xiàn)象[12]?？梢灶A(yù)見的是，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整升級(jí)完成之前，部分城市的收縮將在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)繼續(xù)存在并持續(xù)演進(jìn)。因此，城市收縮在未來將成為我國(guó)部分城市發(fā)展的常態(tài)。雖然每個(gè)城市都有可能通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整與升級(jí)，擺脫收縮、實(shí)現(xiàn)城市的再次煥發(fā)活力，但就整體而言，完善設(shè)市制度的內(nèi)容、明確制定并規(guī)范撤降市制度，作為應(yīng)對(duì)城市收縮的一種宏觀調(diào)控手段，已經(jīng)勢(shì)在必行，無法回避。

2.收縮型城市經(jīng)濟(jì)衰退與財(cái)政負(fù)擔(dān)過重必然導(dǎo)致撤降市

收縮型城市已經(jīng)成為我國(guó)城市治理體系的重要組成部分，其中部分城市已陷入經(jīng)濟(jì)困境，失業(yè)率大幅上升，稅收連年下降，財(cái)政收入降低，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，導(dǎo)致公共開支持續(xù)走低，民生事業(yè)、市政建設(shè)與維護(hù)趨于停滯，原有政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)較為困難，城市發(fā)展沒有可持續(xù)性，撤降市將成為減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的有效手段與合理選擇。

以云南省原地級(jí)市東川市撤市前10年(1989—1998)的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)(見表1與表2)為例說明。東川原為中國(guó)六大產(chǎn)銅基地之一，1953年將會(huì)澤縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)為省直轄的東川礦區(qū)，1958年設(shè)地級(jí)東川市。1989—1992年，東川市地區(qū)生產(chǎn)總值保持相對(duì)正常的增長(zhǎng)速度。從1993年開始，東川市工業(yè)增加值增幅明顯降低，1996年和1998年更是出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，分別為-11.20%與-18.79%，東川市賴以生存的工礦業(yè)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)很大的危機(jī)，直接導(dǎo)致該地區(qū)生產(chǎn)總值大幅降低。社會(huì)投資總額在1989—1996年間，大體保持較快增長(zhǎng)，但從1997年后則變?yōu)樨?fù)增長(zhǎng)，與地區(qū)總產(chǎn)值保持同步波動(dòng)。財(cái)政收入在前期增長(zhǎng)的情況下，1994年大幅跳水25.33%，1997—1998年又出現(xiàn)連續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，而財(cái)政支出卻連續(xù)十年持續(xù)增長(zhǎng)，從1989年的3 003萬(wàn)元增加到1998年的12 734萬(wàn)元，導(dǎo)致財(cái)政赤字持續(xù)攀升，“吃飯財(cái)政”都成問題。在這種情況下，撤降東川市成為必然。1998年12月6日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤銷地級(jí)東川市，設(shè)立昆明市東川區(qū)(縣級(jí))。

表1 1989—1998年?yáng)|川市與昆明市、云南省及全國(guó)生產(chǎn)總值年增長(zhǎng)率比較 單位：%

表2 云南省原東川市1989—1998年主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù) 單位：萬(wàn)元

三、撤銷市建制(撤市)及其分類

1.撤銷市建制

撤銷市建制即將原有的市建制予以撤銷，改設(shè)為其他政區(qū)類型，主要又包括幾種情況：(1)撤銷市建制，降為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別后并入鄰近縣市區(qū)。如1952年湖南省撤銷津市市并入澧縣、1999年云南省撤銷畹町市并入瑞麗市等，共計(jì)83例(截止到2021年底)。(2)撤市設(shè)縣。20世紀(jì)60年代初，為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)的自然災(zāi)害與經(jīng)濟(jì)困難，1963年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整市鎮(zhèn)建制、縮小城市郊區(qū)的指示》，要求縮減我國(guó)建制市數(shù)量和規(guī)模。隨后各地撤銷了一批市，如1963年山東省撤銷臨清市、泰安市、臨沂市、菏澤市、聊城市等，復(fù)設(shè)為縣。截止到2021年底，全國(guó)撤市設(shè)縣共計(jì)24例。(3)撤市設(shè)區(qū)。這是近年來實(shí)施較多的類型，如2012年江蘇省撤銷姜堰市設(shè)為泰州市姜堰區(qū)等共計(jì)64例(截止到2021年底)。(4)撤市降級(jí)設(shè)區(qū)，即撤銷市建制的同時(shí)降低其等級(jí)，改設(shè)為另一個(gè)市的市轄區(qū)。截止到2021年底，全國(guó)撤市降級(jí)設(shè)區(qū)共計(jì)3例，如1963年甘肅省撤銷原地級(jí)白銀市，改設(shè)為蘭州市白銀區(qū)，1998年云南省撤銷原地級(jí)東川市設(shè)立昆明市東川區(qū)，2018年山東省撤銷原地級(jí)萊蕪市設(shè)立濟(jì)南市萊蕪區(qū)、鋼城區(qū)。

2.撤市并與其他縣區(qū)合并為新的同層級(jí)行政區(qū)建制

兩個(gè)以上的同級(jí)別行政區(qū)單元(其中至少一個(gè)原本為市)合并為一個(gè)新的行政區(qū)，即為撤市合并。此類撤市也較為常見，包括：(1)地市合并，即地級(jí)市與地區(qū)合并。截至2021年底，全國(guó)地市合并共有44例，如1992年，湖北省撤銷原地級(jí)宜昌市和宜昌地區(qū)，合并設(shè)立地級(jí)宜昌市。(2)市縣合并，即縣級(jí)市與其他行政區(qū)合并設(shè)立新的縣市。截至2021年底，全國(guó)市縣合并設(shè)市的共有16例，如1983年云南省下關(guān)市與大理縣合為大理市等。(3)合并設(shè)區(qū)，即建制市與其他縣市區(qū)合并設(shè)立市轄區(qū)。截至2021年底，全國(guó)被合并設(shè)區(qū)市的共有2例，即2007年新疆烏魯木齊市東山區(qū)與昌吉州米泉市合并設(shè)立烏魯木齊市米東區(qū)，2012年山東省青島市將膠南市與黃島區(qū)合為新的黃島區(qū)。(4)撤市并入上一級(jí)行政區(qū)(二者原本無統(tǒng)轄關(guān)系)。如1997年四川省涪陵市與萬(wàn)縣市等地市并入重慶設(shè)直轄市，2002年海南省瓊山市撤銷并入地級(jí)?？谑胁⒃O(shè)立瓊山區(qū)等，共計(jì)5例。

3.降低市建制等級(jí)

降低市建制等級(jí)(即降格)，主要是指降低市的行政區(qū)層級(jí)與行政級(jí)別。雖然“市”還存在，但建制等級(jí)降低后，使得建制市在原有行政區(qū)層級(jí)里消失，包括：(1)直轄市降為省轄市。如1952年南京直轄市降為江蘇省轄市，1958年天津直轄市降為河北省轄市，以及1954年6月，中央決定將沈陽(yáng)市、旅大市、鞍山市、撫順市、本溪市、長(zhǎng)春市、哈爾濱市、西安市、武漢市、廣州市、重慶市等11個(gè)直轄市降為省轄市，分別劃歸遼寧、吉林、黑龍江、陜西、湖北、廣東、四川等相應(yīng)省份。(2)地級(jí)市(省轄市)降為縣級(jí)市(專轄市)。截至2021年底，全國(guó)此類情況共有47例，如1961年，甘肅省玉門市(地級(jí))改為縣級(jí)市，2011年7月安徽省將巢湖市由地級(jí)市降為縣級(jí)市，由合肥市代管。

四、未來撤市將成為我國(guó)設(shè)市制度的有機(jī)部分

行政區(qū)建制的設(shè)置、撤并與變更，本身就是行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整的基本內(nèi)容。同樣，市制體系中，各級(jí)建制市的置廢與調(diào)整，也就應(yīng)該是宏觀調(diào)控我國(guó)城市體系的一種有力手段。未來，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大、國(guó)家與各地地方發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，以及應(yīng)對(duì)城市收縮等需要，撤市也應(yīng)該成為我國(guó)設(shè)市體系的有機(jī)組成部分。

(一)構(gòu)建有設(shè)、有升、有撤、有降的正常設(shè)市制度

2020年4月3日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”，其中提到“統(tǒng)籌新生城市培育和收縮型城市瘦身強(qiáng)體”“有序推進(jìn)‘縣改市’‘縣改區(qū)’‘市改區(qū)’，穩(wěn)妥調(diào)減收縮型城市市轄區(qū)，審慎研究調(diào)整收縮型縣(市)”[13]。顯然，國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到城市收縮已是我國(guó)部分城市發(fā)展的常態(tài)，收縮型城市也已成為我國(guó)城市治理體系的重要組成部分，因而必須完善現(xiàn)有設(shè)市制度，將撤銷、撤并與降格市建制正式納入其中，構(gòu)建一個(gè)有設(shè)、有升、有撤、有降的正常的設(shè)市制度體系。第一，完善的設(shè)市制度體系，應(yīng)該包括對(duì)建制市的設(shè)立與升格、撤銷與降格等內(nèi)容，只設(shè)不撤、只升不降并不符合一個(gè)完善制度的內(nèi)在要求。第二，撤降市制度的存在，也是對(duì)現(xiàn)有因經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到重大瓶頸而陷入困境的城市的一種鞭策與激勵(lì)，督促政府更加關(guān)注城市發(fā)展的未來。第三，建立有設(shè)有撤、有升有降的設(shè)市制度，能更好地體現(xiàn)行政區(qū)劃手段在調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用。第四，明確撤降市制度，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有市的檢視，將一些明顯達(dá)不到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的城市剔除出建制市的行列，能真正體現(xiàn)我國(guó)城市化的真實(shí)狀況，避免“虛假城市化”的蔓延。

(二)明確撤降市的類型與標(biāo)準(zhǔn)

與設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)一樣，撤降市(主要針對(duì)“撤銷市建制”中的撤銷后降為下級(jí)行政區(qū)并入臨近縣市或撤市設(shè)縣與降格等類型)也應(yīng)該有一個(gè)較為明確的標(biāo)準(zhǔn)，其標(biāo)準(zhǔn)大致分為兩類：

1.指標(biāo)型撤降市。一個(gè)城市并非只要出現(xiàn)收縮現(xiàn)象就必須撤降，而是要達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，撤市主要針對(duì)那些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到一定時(shí)間內(nèi)無法突破的瓶頸、陷入困境而出現(xiàn)的收縮型城市。其撤降標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該可以設(shè)置為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)連續(xù)五年回落到不足現(xiàn)行國(guó)家設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的70%，且短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)。

2.發(fā)展戰(zhàn)略需要型撤降市。這既包括大中城市在快速發(fā)展過程中，需要將鄰近縣市改設(shè)為市轄區(qū)的情況，也包括在推進(jìn)國(guó)家、省級(jí)或地方發(fā)展重大戰(zhàn)略規(guī)劃過程中確有必要對(duì)該地區(qū)現(xiàn)有行政區(qū)劃建制進(jìn)行必要的調(diào)整的，可以撤降市。

(三)注重撤市的頂層設(shè)計(jì)與宏觀調(diào)控

行政區(qū)劃作為國(guó)家行政體制的一部分，應(yīng)該更多地體現(xiàn)國(guó)家意志。從近年來全國(guó)各地設(shè)市申報(bào)的熱潮來看，將區(qū)劃調(diào)整啟動(dòng)程序下沉到縣市層級(jí)，勢(shì)必導(dǎo)致基層申報(bào)“一窩蜂”現(xiàn)象，并會(huì)對(duì)國(guó)家重要的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略帶來無謂的干擾。因此，行政區(qū)劃調(diào)整必須立足整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，注重國(guó)家和省域空間規(guī)劃，適應(yīng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)與宏觀調(diào)控，構(gòu)建中央與省區(qū)兩級(jí)宏觀調(diào)控體系，在全國(guó)統(tǒng)一規(guī)劃與領(lǐng)導(dǎo)下，強(qiáng)調(diào)與重視省級(jí)宏觀調(diào)整。各省級(jí)政府在制定本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該充分考慮本地行政區(qū)劃調(diào)整與改革的內(nèi)容及其對(duì)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期影響，同時(shí)制定本省行政區(qū)劃專門規(guī)劃，做好完善的頂層設(shè)計(jì)，特別應(yīng)該針對(duì)本省區(qū)重大發(fā)展戰(zhàn)略的需要，以及收縮型城市的具體情況，做好必要的設(shè)市與撤降市預(yù)測(cè)與時(shí)序規(guī)劃，并報(bào)中央政府批準(zhǔn)后，按時(shí)序逐步實(shí)施。

(四)建立由省級(jí)民政部門主導(dǎo)啟動(dòng)的撤降市的申報(bào)與審批程序

按照《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》及其實(shí)施辦法的規(guī)定，“行政區(qū)劃的設(shè)立、撤銷，由擬設(shè)立行政區(qū)劃或者擬撤銷行政區(qū)劃的上一級(jí)地方人民政府制訂變更方案”，比如撤縣設(shè)市由該縣啟動(dòng)申報(bào)與審批程序，撤市改設(shè)為縣或區(qū)則由該市所隸屬的地級(jí)市(自治州等)啟動(dòng)申報(bào)與審批程序。一般而言，各地對(duì)于增設(shè)或升格市建制是持積極態(tài)度的，只要達(dá)到一定條件，一般都會(huì)積極爭(zhēng)取，主動(dòng)啟動(dòng)申報(bào)程序；而由于撤降市牽涉到市域內(nèi)眾多利益主體，無論是情面、人員安置還是切身利益，都會(huì)實(shí)質(zhì)受損。所以，通常情況下，各級(jí)政府及廣大居民對(duì)于撤銷、降格本市建制均不會(huì)持積極態(tài)度。因此，撤降市的啟動(dòng)程序應(yīng)該與設(shè)市程序有所區(qū)別，其調(diào)整申報(bào)不應(yīng)該由該市本級(jí)或地州市級(jí)政府提出，而應(yīng)該統(tǒng)一由省級(jí)民政部門主導(dǎo)，依據(jù)本省區(qū)行政區(qū)劃優(yōu)化發(fā)展規(guī)劃與該市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，經(jīng)過科學(xué)論證，堅(jiān)持審慎原則，適時(shí)提出撤降市方案，經(jīng)省級(jí)政府討論通過后，向國(guó)家民政部門提出請(qǐng)示，有序推進(jìn)。這樣才能充分體現(xiàn)國(guó)家和省級(jí)政府的宏觀把控與頂層設(shè)計(jì)原則，將行政區(qū)劃作為一種宏觀調(diào)控的主要資源做好做足。

五、做好撤降市風(fēng)險(xiǎn)防范的配套工作

(一)做好撤降市的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)措施準(zhǔn)備

行政區(qū)劃調(diào)整是一件十分敏感的事情，特別是對(duì)于市建制的撤并與降級(jí)，涉及當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷那猩砝?、福祉、歸屬與感情，涉及面廣，利益交錯(cuò)，必須慎重。省級(jí)民政部門在啟動(dòng)撤降市程序之前，應(yīng)該會(huì)同當(dāng)?shù)卣c民政部門，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)研，科學(xué)論證調(diào)整的必要性、可行性，進(jìn)行多次座談，廣泛交流與說服，做好社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)對(duì)策略，細(xì)致周密地安排與實(shí)施，爭(zhēng)取廣大干部職工和老百姓對(duì)撤降調(diào)整工作充分了解、充分理解，消除社會(huì)的疑慮，避免各種不實(shí)消息謠傳。

同時(shí)，在撤降市得到國(guó)家正式批準(zhǔn)后的區(qū)劃調(diào)整的實(shí)施中，必須強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)化組織紀(jì)律性，做好細(xì)致的調(diào)研工作，還應(yīng)做好交接工作的詳細(xì)周到的計(jì)劃，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置安排、職能定位、編制數(shù)量、人員安排與分流安置、工資與福利待遇、歷史遺留問題的處置、社會(huì)群體性事件風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處置預(yù)案等，具體到人、到事、到物，才能順利推進(jìn)工作。

(二)關(guān)注被撤并降級(jí)城市基礎(chǔ)設(shè)施與民生工程

市建制一旦被撤降，會(huì)對(duì)該地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生巨大影響，除了撤市設(shè)區(qū)的情況以外，其他被撤降城市邊緣化趨勢(shì)比較明顯：(1)集聚力減弱。隨著市建制被撤銷或降格，機(jī)構(gòu)裁撤并轉(zhuǎn)，城市輻射作用不斷減弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展放緩，當(dāng)?shù)鼐用衿毡楫a(chǎn)生失落感，不利于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展。(2)公共服務(wù)弱化。合并后新的政區(qū)因?yàn)槿藱?quán)財(cái)物有限，導(dǎo)致市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)停滯，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦墓卜?wù)功能不斷弱化。(3)國(guó)有資產(chǎn)的閑置與浪費(fèi)。市建制被撤降調(diào)整后，原城市的政府辦公樓等國(guó)有資產(chǎn)，大部分房屋處于閑置狀況，造成浪費(fèi)，還因?yàn)闊o人看管而逐漸破敗。

在撤降市的論證與審批方案中，必須要有對(duì)撤降后原城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的建設(shè)預(yù)案，審批后還需要督促執(zhí)行到位。撤降后新設(shè)政區(qū)(如縣或區(qū))政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)被撤降城市的規(guī)劃、建設(shè)與管理，年度財(cái)政預(yù)算必須安排一定專項(xiàng)資金用于對(duì)原城市現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與管理，適當(dāng)安排新基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，加強(qiáng)原城市交通、醫(yī)療、教育、通訊、金融等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)能力。妥善處置被撤降城市國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)原有辦公樓等可以變賣或出租給當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、中小學(xué)或其他社會(huì)人士做辦公、生產(chǎn)、教育等用途，既增加收益，又物當(dāng)其用。

六、研究展望

無論是從設(shè)市制度本身完善的角度，還是大中城市自然擴(kuò)張與國(guó)家與地方重大發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的需要，抑或是應(yīng)對(duì)收縮型城市的應(yīng)對(duì)舉措，都要求建立與完善撤市制度，并使之成為我國(guó)設(shè)市制度的有機(jī)部分。但撤銷或者降格對(duì)于一個(gè)城市的發(fā)展影響巨大，必須強(qiáng)化國(guó)家與省級(jí)政府對(duì)撤降市的科學(xué)規(guī)劃與宏觀把握，做好撤市制度的頂層設(shè)計(jì)才能順利推進(jìn)。在未來的具體工作中，需要在兩個(gè)方面做好工作：一是理論研究方面，進(jìn)一步完善撤降市制度本身，即明確撤降市的具體標(biāo)準(zhǔn)；二是執(zhí)行層面，即各省區(qū)進(jìn)行行政區(qū)劃規(guī)劃時(shí)，需要做好本省區(qū)撤降市的預(yù)測(cè)與時(shí)序安排，并構(gòu)建一個(gè)以省級(jí)政府民政部門(而不是被撤降市的市政府)主導(dǎo)的撤降市個(gè)例啟動(dòng)程序。這些研究與實(shí)踐工作仍需努力。

注釋：

文中我國(guó)撤銷市建制資料來源：1949—1983年的資料來自《中華人民共和國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃沿革(1949—1983年)》(第1卷)(測(cè)繪出版社，1986)、《中華人民共和國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃沿革(1949—1983年)》(第2卷)(測(cè)繪出版社，1987)、《中華人民共和國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃沿革(1949—1983年)》(第3卷)(測(cè)繪出版社，1988)；1984—2018年的資料來源于1985—2019各年出版的《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)》(中國(guó)地圖出版社或測(cè)繪出版社)。