易龍飛

(浙江省委黨校 公共管理教研部，浙江 杭州 311121)

信息化工具的飛速發(fā)展與數字化技術的日新月異，為政府提升治理效率和服務水平提供了有效手段，也正在成為引領新一輪政府改革的重要因素。如何在新的時空條件中建設更加透明高效的數字政府，提升政府治理的現代化水平，正在成為全球公共管理學界研究的熱點問題之一。近年來，“放管服”改革為我國數字政府等議題的探討提供了新的契機與空間。浙江、江蘇、上海等地的數字政府建設新舉措都不約而同地強調利用技術賦能政府流程再造，逐步推動政府從“審批型”向“監(jiān)管型”“服務型”轉變。在此背景下，以數字化工具的廣泛應用為標志，各地出臺了一系列舉措推動政府實現全面的數字化轉型。雖然各地數字政府建設的框架和具體內容各有不同，但大體上均圍繞三大領域展開：一是公共服務和社會治理的數字化轉型，二是市場監(jiān)管的數字化轉型，三是政府內部決策和權力運行的數字化轉型。尤其在數字化政務服務方面，按照國務院《進一步深化“互聯網+政務服務” 推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》等文件的要求，各地已進行了大量卓有成效的探索。但在政府市場監(jiān)管領域，各地的改革進程則相對滯后。

2019年國務院政府工作報告首次提出推行“互聯網+監(jiān)管”改革，強調信息化工具及數字化技術與政府監(jiān)管職能的有機融合，促進政府傳統監(jiān)管思維創(chuàng)新，提升政府監(jiān)管科學化、規(guī)范化和精準化水平。按照部署，國家政務服務平臺“互聯網+監(jiān)管”系統建設被提上政策議程。這一系統對于及早發(fā)現防范苗頭性和跨行業(yè)跨區(qū)域風險具有重要意義。在各地實踐中，很多省市對于監(jiān)管事項目錄清單梳理、監(jiān)管數據共享交換中心建設等都提出了明確要求。2022年，國務院印發(fā)的《“十四五”市場監(jiān)管現代化規(guī)劃》進一步強調，要充分運用互聯網、云計算、大數據、人工智能等現代技術手段，加快提升市場監(jiān)管效能[1]。因此，以現代技術推動政府市場監(jiān)管的數字化轉型，勢必將成為新的改革浪潮。

一、理論探討與實踐回應：數字化市場監(jiān)管改革的雙重驅動

“監(jiān)管”最早是指政府針對古典自由放任式經濟發(fā)展模式所逐漸暴露出的弊端，運用一系列懲治性手段，采取強制性措施，對特定社會的個人和構成特定經濟的經濟主體的活動進行限制，以期達到修正個人與企業(yè)經濟行為的目標[2]。20世紀60—70年代，管制經濟學理論在西方國家逐漸盛行，為政府制定與實施管制政策提供了理論支撐。進入21世紀，西方國家的市場監(jiān)管更加注重對監(jiān)管效能的提高，倡導政府監(jiān)管與社會力量融合，提升市場監(jiān)管的融合性、多元性和獨立性[3]。在我國，“監(jiān)管”一般是指政府部門依據相應的法律法規(guī)對市場運行進行監(jiān)督和管理，目的是防止出現各種對社會公共利益、市場秩序和其他主體的合法權益進行危害的不正當市場行為，從而保證市場運行的秩序化、組織化、穩(wěn)定化，以促進市場經濟的健康有序發(fā)展[4]。因此，無論在西方還是我國，“政府監(jiān)管”或“市場監(jiān)管”都是以公正和效率為邏輯起點，以應對市場失靈、保障市場良性競爭秩序等為中心內容的，這也是現代政府的重要職能。

從政府改革的視角來看，市場監(jiān)管職能如何更好地發(fā)揮，一直是政府機構改革和職能優(yōu)化過程中所考慮的重要議題。特別是隨著學界各種新思潮的不斷涌現以及經濟社會環(huán)境的新變化，政府市場監(jiān)管職能的發(fā)揮也不斷面臨新挑戰(zhàn)，為政府市場監(jiān)管職能的轉型提供了直接驅動力。一方面，挑戰(zhàn)來自于市場監(jiān)管理論與理念的不斷發(fā)展與更新。在早期，市場監(jiān)管常常被認為是政府與特定市場主體或利益集團之間進行博弈的政策工具，是政府基于各方利益權衡之后所達到的最優(yōu)平衡。這一導向在政府對于經濟領域的監(jiān)管中表現得更為明顯，即政府不僅要解決市場經濟運行中的壟斷和信息不對稱問題，維持市場秩序，還要通過對有限生產資源進行合理配置來發(fā)展經濟。在此過程中，政府“選擇性監(jiān)管”“任性監(jiān)管”等現象隨之出現并被很多學者所詬病。由此，學術界開始呼吁市場監(jiān)管改革應該朝著更加規(guī)范、透明和多元的方向進行，協同式監(jiān)管、主動式監(jiān)管、智慧監(jiān)管等監(jiān)管模式在理論層面開始被更多地探討，傳統意義上命令控制型的監(jiān)管模式正面臨前所未有的危機。在此背景下，我們需要把市場監(jiān)管工作放到社會共治格局中思考，樹立新的監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管機制和方式，積極構建企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管的社會共治新格局。另一方面，在政府發(fā)揮市場監(jiān)管職能的實踐過程中，來自于外部市場環(huán)境的深刻變化和監(jiān)管體制弊端的日益顯現，也將對數字化市場監(jiān)管改革提供直接驅動力。近年來，隨著全球電子商務、數字經濟、區(qū)塊鏈等新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展，網絡侵權事件和電子交易違法行為及手段也層出不窮，這對我國市場監(jiān)管部門在案件發(fā)現、調查取證、行政執(zhí)法等環(huán)節(jié)也帶來了一系列新難題。例如，面對網絡交易、數字貨幣等以分布式賬本技術為基礎、以互聯網為運維空間的商業(yè)活動，傳統的監(jiān)管手段已經難以滿足監(jiān)管需求[5]。因而，如何基于互聯網特點并借助技術手段實現對于網絡侵權和違法行為的精準追蹤和打擊，成為監(jiān)管部門面臨的一大挑戰(zhàn)。與此同時，我國大市場監(jiān)管機構的成立并不能在短時間內消除各條線上執(zhí)法監(jiān)管力量人員分散、信息化監(jiān)管系統難以真正連通等問題。這不僅要依靠各監(jiān)管機構的物理整合，更需要各種監(jiān)管職能的化學融合，從而在整體上提高政府市場監(jiān)管的效率和水平。

將信息技術工具應用于政府市場監(jiān)管職能并不是近幾年的事。從我國20世紀90年代的“三金”工程、“金稅”工程，到2002年《關于我國電子政務建設指導意見》中提出的“十二金”工程，都與政府提升監(jiān)管的效率和有效性密切相關。本研究所探討的數字化市場監(jiān)管，相較于市場監(jiān)管工具的技術化升級，內涵更為豐富，其核心在于有效提升政府監(jiān)管部門對于信息數據的感知能力和應用能力，提高監(jiān)管的精細化和智慧化水平，進而推動政府監(jiān)管理念、制度和體系的現代化[6]。

二、職能優(yōu)化與體系完善：數字化市場監(jiān)管改革的條件準備

近年來，政府監(jiān)管部門的機構調整和職能優(yōu)化取得重要進展，大市場監(jiān)管的組織框架初步建立，相關的法律制度和信用體系建設日益完善，這些都為數字化市場監(jiān)管改革奠定了重要基礎。

(一)市場監(jiān)管機構與職能不斷優(yōu)化

2018年國務院機構改革方案中，將國家工商行政管理總局的職責、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責、國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責、國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責、商務部的經營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，標志著我國政府市場監(jiān)管的體制與職能開始從原有的分段、分領域監(jiān)管逐步向統一、綜合監(jiān)管的轉變。政府市場綜合監(jiān)管的改革之所以能夠不斷深入推進，主要有三方面原因：首先，黨的十八大以來，我國的改革理念更注重加強黨對國家機構的全面綜合領導，加強職能相近機構之間的合并與合作，這種思路直接影響了市場監(jiān)管部門的組織調整方式；其次，綜合監(jiān)管模式由于部門更加集中，執(zhí)法更加高效，因而能夠更加適應“放管服”改革的要求，減少不必要的行政成本，改善營商環(huán)境；最后，綜合監(jiān)管模式更適合我國現階段市場主體大多規(guī)模小、數量多、布局分散、集約化專業(yè)化程度較低、市場規(guī)范意識淡薄的現實情況，有利于集中有限的行政監(jiān)管資源覆蓋基層、簡約執(zhí)法、預防風險[7]。因此，這一機構重組和職能優(yōu)化，為打造貫穿于生產、流通、消費全過程監(jiān)管，構建行政審批、執(zhí)法監(jiān)督、技術支撐相互銜接的監(jiān)管新模式奠定了組織基礎。

(二)市場監(jiān)管制度與政策逐步完善

數字化市場監(jiān)管需要確立以信息數據為中心的監(jiān)管體系，因而離不開相關制度和政策的保障，尤其需要對企業(yè)主體公開相關信息進行制度性約束。2014年起實施的《企業(yè)信息公示暫行條例》，對于強化政府的事中事后監(jiān)管意義重大，特別是在放寬市場主體準入條件的同時，對于約束企業(yè)提供真實、及時的公示信息，保障社會公眾特別是交易相對人準確了解企業(yè)經營狀況，促進企業(yè)誠信自律等方面，發(fā)揮了重要作用。但是，這一條例卻沒有對涉企信息的統一歸集、統一公示管理及信息開發(fā)利用等問題進行明確，因而，近年來社會輿論對國家制訂出臺《企業(yè)信息公示法》的呼聲日漸高漲。2015年，國務院辦公廳印發(fā)《關于運用大數據加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》，其中明確強調要提高大數據運用于市場監(jiān)管的能力，健全政府運用大數據的工作機制，將運用大數據作為提高政府治理能力的重要手段，不斷提高政府服務和監(jiān)管的針對性、有效性，以及運用大數據建立跨地區(qū)、多部門的信用聯動獎懲機制等[8]。2016年，國務院辦公廳發(fā)布的《政府部門涉企信息統一歸集公示工作實施方案》中明確指出，政府部門歸集的企業(yè)注冊登記備案、動產抵押登記、股權出質登記、知識產權出質登記、商標注冊、行政許可、行政處罰等信息應當依法公示公布，這為市場主體信息的歸集和統一監(jiān)管奠定了基礎[9]。

(三)全社會信用信息體系日益健全

構建以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管機制是數字化市場監(jiān)管改革的重要內容。為此，要建立健全全社會信用信息的采集、保存、評價和運行機制，拓展信用數據的多領域應用，逐漸形成“一處失信、處處受限”的良好態(tài)勢。2014年，國務院印發(fā)《社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014—2020年)》，強調要加強工商、納稅、價格等重點領域信用記錄建設，完善信用檔案，建立行業(yè)信用信息數據庫，實現信用記錄的電子化存儲，加快建設信用信息系統，推進行業(yè)間信用信息互聯互通。在市場監(jiān)管領域，地方監(jiān)管部門應以信用為核心，積極開展對信用監(jiān)管體系建設的實踐探索，完善以獎懲制度為核心的社會信用體系，凸顯信用監(jiān)管的激勵、懲戒功能，將信用監(jiān)管貫穿于市場主體的整個生命線[10]。2021年，市場監(jiān)管總局印發(fā)《關于加強重點領域信用監(jiān)管的實施意見》，強調要以信用賦能市場監(jiān)管，提升重點領域監(jiān)管效能，構建長效治本的監(jiān)管機制。因此，從政府市場監(jiān)管的角度來說，各類主體社會信用體系的建設與完善將是重要一環(huán)。信用監(jiān)管大數據平臺與經濟主體信用體系應當同步建設，從而將“信用+大數據”的監(jiān)管模式運用到市場監(jiān)管的職能中去[11]。

(四)市場監(jiān)管協同共治格局正在形成

如今，政府部門不再是市場主體數據和信用信息的唯一掌握者，信息資源分布配置所呈現出的多中心、分散性狀態(tài)，以及社會治理系統所具有的集約性、互動性、公開透明和資源共享等特征，都將徹底改變傳統市場監(jiān)管的行為邏輯和監(jiān)管形態(tài)[12]。因此，市場監(jiān)管的數字化改革還必須依賴于社會的多方參與并實現多主體間數據的最大歸集和共享應用?；诖髷祿玫暮诵囊笠约吧鐣卫淼木C合性社會化進程，實現從行政監(jiān)管到社會共治的轉變，構建“從業(yè)者、監(jiān)管者、消費者、社會組織”等各個主體共同參與的市場監(jiān)管社會共治新格局，正在成為一種趨勢。在此背景下，要構建市場監(jiān)管社會共治模式，就必須充分發(fā)揮相關主體的作用，逐步把市場監(jiān)管過程中政府與其他市場主體之間的“對立”關系調整為利益“共贏”關系[13]。例如在浙江杭州，政府市場監(jiān)管部門為了更好地打擊網絡售假和網絡侵權行為，與阿里巴巴集團簽署合作協議，深化政府與企業(yè)在數據交換、系統對接、信用互通等方面的合作，有效提升了網購糾紛的處理效率，減少了網購投訴調解對行政資源的占用，提高了消費者對于網購的滿意度[14]。因此，數字化市場監(jiān)管改革除了要具有互聯網大數據思維并進行技術手段的創(chuàng)新之外，政府監(jiān)管機構的職能調整、相關政策制度的準備、全社會信用體系的建設以及市場監(jiān)管多方參與機制的構建等，也是不可或缺的。

三、數據整合與應用呈現：數字化市場監(jiān)管改革的實現路徑

基于互聯網和大數據思維，數字化市場監(jiān)管改革關鍵是要形成對政府—企業(yè)—社會多方數據信息的匯總和分析能力，并以數據整合為基礎來同步提升市場監(jiān)管部門在行政執(zhí)法、風險感知和科學決策等方面的能力。通過一系列應用場景的開發(fā)來呈現出多元監(jiān)管數據整合后所帶來的協同效應，正在成為數字化市場監(jiān)管改革過程中的核心邏輯(圖1)。

圖1 數字化市場監(jiān)管的邏輯進路圖

數據的整合匯集是所有應用平臺和信息化系統開發(fā)的基礎性工作，也是實現跨部門、跨層級、跨地區(qū)、跨領域監(jiān)管的前提條件。因而，數字化市場監(jiān)管模式必須要樹立以“數據”為中心的理念，建設省級市場監(jiān)管大數據中心或數據庫，使其既能夠與省級大數據中心進行數據共享，也能夠未來形成與國家級大數據中心的互聯互通。建立監(jiān)管大數據中心至少需要歸集三個方面的數據：一是要歸集各個監(jiān)管職能部門業(yè)務信息系統中所生成的數據，并按照數據來源、類型、結構和用途等進行分類和清洗；二是要深化與企業(yè)及第三方平臺的合作，歸集監(jiān)管對象的信用信息數據；三是要歸集各個監(jiān)管平臺中所反饋的投訴舉報數據，對于互聯網和第三方輿情信息進行及時回應。

(二)職能聯動：統籌行政執(zhí)法監(jiān)管體系

在原有的市場監(jiān)管格局中，至少存在工商行政、食藥監(jiān)等多個執(zhí)法監(jiān)管信息系統，而大市場監(jiān)管體系的建立就是要對其進行統一整合，形成省級層面通用的行政執(zhí)法監(jiān)管平臺，推進執(zhí)法監(jiān)管信息共享、大數據分析和跨部門聯合監(jiān)管，對市場主體形成全程電子化數據鏈條和全生命周期的監(jiān)管鏈條。如2021年7月上線的“浙江外賣在線”系統，針對食品外賣行業(yè)的監(jiān)管難題，依托數字化平臺構建了多跨協同治理聯動機制，實現了市場監(jiān)管、公安、人社等多個部門的職能整合和整體智治。因而，通過統一的行政執(zhí)法監(jiān)管平臺，一方面可以逐步建立審批許可環(huán)節(jié)與執(zhí)法監(jiān)管環(huán)節(jié)的銜接機制，強化事中事后監(jiān)管，實現信息數據在監(jiān)管部門和審批部門、行業(yè)主管部門之間的互聯互通和精準推送；另一方面可以促使監(jiān)管部門形成聯動執(zhí)法機制，通過建立線上協同管理網絡，實現縱向間政府市場監(jiān)管職能和執(zhí)法力量的有效整合，進一步理順市場監(jiān)管的管理機制。

(三)信用監(jiān)管：構建以信用為核心的監(jiān)管體系

根據國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快推進社會信用體系建設，構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》，公共信用信息平臺建設將成為構建以信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管體系中的基礎性工程。各省市信用信息共享平臺不但要實現本地區(qū)省、市、縣三級信用監(jiān)管和聯合懲戒體系的完全貫通，還要承擔與全國信用信息共享平臺之間交換數據的職能，由此支撐各級各部門開展信用監(jiān)管相關工作，促進市場主體加強自我約束[15]。一是應構建主體全覆蓋的公共信用庫。將企業(yè)、自然人、社會組織、事業(yè)單位、政府機構等五類主體的信用信息充分歸集，形成公共信用信息平臺，將公共信用數據應用于審批服務、執(zhí)法監(jiān)管等綜合性平臺和各部門業(yè)務系統。二是應開發(fā)信用產品體系。尤其是要以五類主體的公共信用信息為基礎，研發(fā)相應的信用數據分析評價模型，對接行業(yè)及專項應用需求，開發(fā)專項信用產品。三是應強化公共信用評價結果應用。將信用評價結果運用于企業(yè)投資項目聯審聯批、企業(yè)債券風險防范等領域，并將信用評價結果向社會管理、公共服務等領域拓展。四是應構建統一的公共信用指標體系。加快編制地方公共信用信息目錄及信用評價標準化指標體系和指導性文件，從而形成對守信行為的聯合激勵和對失信行為的聯合懲戒。

(四)預警監(jiān)測：提高各類風險的協同防控能力

在數字化市場監(jiān)管改革的進程中，充分發(fā)揮大數據、物聯網、人工智能等數字技術的賦能作用，實現由事后補救式監(jiān)管向事前預警式監(jiān)測轉變是一個重要目標，也是衡量政府監(jiān)管效能的重要維度。特別是在涉及一些需要多跨協同的復雜監(jiān)管場景中，通過數字化思維和手段實現各類風險因素的即時感知和各方監(jiān)管主體的協同聯動是重中之重。提升預警監(jiān)測和協同防控能力在實踐中主要聚焦于幾個方面。一是提高風險感知與情報搜集的能力。通過制定市場風險管理數據的標準化體系，形成各類市場主體風險的基礎信息庫，構建“早期識別—早期預警—精準核實—及時處置”的風險防控閉環(huán)工作機制。二是形成線上與線下的聯合處置機制。風險防控系統的建設不僅包括線上依托互聯網技術對風險開展實時監(jiān)測，而且需要結合線下執(zhí)法監(jiān)管力量對風險因素展開日常排查和情況核實，在互聯網監(jiān)測數據和線下執(zhí)法監(jiān)管數據相互結合的基礎上進行聯合處置。三是構建部門間上下聯動與左右呼應的協同機制。對于一些技術含量高、涉及部門多、協同難度大的風險因素，在防控系統設計開發(fā)過程中要同步建立包括市場監(jiān)管、金融監(jiān)管、政法等部門在內的多部門橫向協同機制以及各層級執(zhí)法力量的縱向協同機制，從而不斷提升政府監(jiān)管執(zhí)法的整體效能。

四、結語與展望

市場監(jiān)管作為現代政府的重要職能，是政府治理體系和治理能力現代化建設的重要一環(huán)。在數字技術廣泛應用到社會各行各業(yè)的當今時代，衍生于各種新平臺與新業(yè)態(tài)的各種新問題與新風險也將層出不窮，這給政府傳統科層式、碎片化、回應式的監(jiān)管模式帶來巨大挑戰(zhàn)?？梢灶A見，在未來推進數字政府建設的過程中，市場監(jiān)管部門如何運用互聯網和大數據思維創(chuàng)新監(jiān)管理念和模式，以進一步推動數字化市場監(jiān)管改革，將是一個新的議題。基于各地的探索實踐，可以預判未來數字化市場監(jiān)管將呈現出以下趨勢。

一是將不斷提升對多元業(yè)態(tài)的全流程監(jiān)管能力。目前，很多新興市場主體以及業(yè)態(tài)的迅速增長，在很大程度上都離不開互聯網及大數據等技術的支撐?；ヂ摼W平臺的集聚效應和大數據分析的技術迭代，進一步形成了覆蓋數量巨大的生產者、經營者與消費者的“數字云”，由此催生出平臺經濟、產業(yè)數字化、新個體、微經濟、共享經濟等新經濟模式與業(yè)態(tài)。由此可見，市場監(jiān)管的重心也必須作出相應的調整，尤其是要構建線上線下一體化監(jiān)管體系，深化政企合作，來實現對于經濟新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式的全流程全要素監(jiān)管。

二是將不斷提升對多元數據的有效整合和深度挖掘能力。在大數據時代，大數據發(fā)揮價值的前提在于數據的充分匯集并達到一定的數據量規(guī)模，其必將對政府建立監(jiān)管大數據中心或數據庫提出新要求。在此基礎上，要實現各監(jiān)管信息系統中生成的數據能夠實時全量準確地導入監(jiān)管大數據中心，降低部門間的數據交換成本，進而再利用算法模型來挖掘數據價值，從而提升市場監(jiān)管的精準化、智能化水平。

三是將不斷提升多元主體的綜合協同能力。數字化市場監(jiān)管改革不但要依靠政府監(jiān)管能力的提升，還需要發(fā)動市場、社會和公眾的力量參與監(jiān)管，有效拓寬多元主體參與監(jiān)管的機制和渠道。各級市場監(jiān)管部門要善于運用官方網站、各種投訴舉報平臺以及政務微博、微信公眾號、政務抖音號等新媒體，為多元社會主體參與市場監(jiān)督提供最直接、最便捷的通道，促進市場監(jiān)管部門和多元社會主體之間形成更為廣泛、更深層次的良性互動，從而構建多元化市場監(jiān)管新格局。