□卞星宇，趙雨凡，薛宇軒

（揚州大學(xué)商學(xué)院，江蘇 揚州 225127）

農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)是改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的重要途徑，是黨牢固執(zhí)政基礎(chǔ)的內(nèi)在需求，是滿足農(nóng)村群眾日益增長的對美好生活需要的內(nèi)在動力，更是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和“兩個一百年”奮斗目標(biāo)必由之路。在目前小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的過程中，優(yōu)良的農(nóng)村人居環(huán)境對助推傳統(tǒng)小農(nóng)戶向現(xiàn)代農(nóng)戶發(fā)展不可或缺。

為深入了解揚州市農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)情況，課題組在揚州市廣陵區(qū)、邗江區(qū)、江都區(qū)、寶應(yīng)縣、儀征市、高郵市6 個縣（市、區(qū)），對12 個鎮(zhèn)、21 個村進(jìn)行實地調(diào)研，共計收回有效問卷418 份。在描述性統(tǒng)計分析揚州市農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析揚州市農(nóng)村人居環(huán)境整治環(huán)節(jié)存在的具體問題，并據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議，為揚州市進(jìn)一步推動農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)提供參考。

1 調(diào)研問卷設(shè)計

本次調(diào)研發(fā)放的《農(nóng)村農(nóng)戶宅基地和農(nóng)房退出意愿與有效利用調(diào)查問卷》主要包括戶主基本情況、家庭基本信息、宅基地和農(nóng)房基本情況、對宅基地退出的認(rèn)知、農(nóng)戶退出宅基地的意愿及退出機制、不愿意退出宅基地的原因和其他基本問題，共7 個模塊、66 個欄目。涉及農(nóng)村人居環(huán)境的共4 個項目，分別是村莊人居環(huán)境改善感受、村莊風(fēng)貌建設(shè)感受、個人對于村莊參與鄉(xiāng)村振興示范村意愿、個人參與鄉(xiāng)村振興示范村退出宅基地意愿。

2 調(diào)研方法

采用典型抽樣調(diào)查的方法，以示范村（鎮(zhèn)）為主，對揚州市6 個區(qū)的12 個鎮(zhèn)、21 個村進(jìn)行實地調(diào)查。通過紙質(zhì)化問卷一對一訪談式調(diào)查形式，獲取揚州市農(nóng)戶閑置宅基地、農(nóng)房規(guī)模、面積、閑置原因等信息，以及農(nóng)戶對揚州市農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的看法。以描述性統(tǒng)計分析方法，研判揚州市農(nóng)村農(nóng)戶宅基地和農(nóng)房退出情況以及農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)情況。

3 揚州市農(nóng)村人居環(huán)境現(xiàn)狀

3.1 總體狀況

2011—2013 年，揚州市組織開展了以村莊人居環(huán)境整治為重點的“美好城鄉(xiāng)建設(shè)行動”，累計投入資金約15.6 億元，對全市16 720 個自然村莊進(jìn)行整治，打造了100 個三星級康居鄉(xiāng)村。2013 年11 月，揚州市人民政府制定下發(fā)《揚州市村莊環(huán)境長效管護辦法》，全面開展村莊環(huán)境長效管護工作。

在村莊環(huán)境整治工作推行過程中，相關(guān)職能部門堅持政策指導(dǎo)先行、行政推動主導(dǎo)、公共財政支撐、官方管護為主、嚴(yán)格檢查考核5 項原則。揚州市級層面制定了長效管護抽查機制，秉持政務(wù)公開原則，將抽查結(jié)果向全市通報。在強效政策支持下，揚州市村貌明顯提升。實地走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，仍有少部分農(nóng)村人居環(huán)境存在亂象，需要從村民主體、治理機制、經(jīng)費保障等方面加以解決。

3.2 樣本農(nóng)戶感受

3.2.1 農(nóng)戶整體感覺良好

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在418 份樣本農(nóng)戶中，有330 戶感受到近年來村莊人居環(huán)境得到明顯改善，73 戶感覺有些改善，僅14 戶感到村莊人居環(huán)境沒有變化、變差或沒有感受。

樣本農(nóng)戶對于近年來村莊人居環(huán)境改變的正面評價達(dá)到96%，僅4%的農(nóng)戶作出中立或負(fù)面評價。這表明揚州市大力整治村莊人居環(huán)境的措施頗具成效，農(nóng)戶對村莊人居環(huán)境感覺良好。

3.2.2 村風(fēng)村貌建設(shè)優(yōu)良

在418 份樣本農(nóng)戶中，有279 戶認(rèn)為村莊風(fēng)貌建設(shè)優(yōu)秀，農(nóng)村風(fēng)貌濃厚；112 戶認(rèn)為村莊風(fēng)貌建設(shè)較好，村莊具有農(nóng)村風(fēng)貌；有24 戶認(rèn)為村莊不太像農(nóng)村，不具有農(nóng)村風(fēng)貌；2 戶對村莊風(fēng)貌建設(shè)沒感覺；1 戶認(rèn)為村莊風(fēng)貌建設(shè)太差。在樣本農(nóng)戶中，約94%的農(nóng)戶對居住村莊的風(fēng)貌建設(shè)作出肯定評價，僅有6%的農(nóng)戶對居住村莊風(fēng)貌建設(shè)作出中立或負(fù)面評價。由此可見，揚州市村莊風(fēng)貌建設(shè)工作得到農(nóng)戶肯定。

3.2.3 鄉(xiāng)村振興意愿強烈

在418 份樣本農(nóng)戶中，有386 戶、約92%的農(nóng)戶期望自己的村莊能夠參與鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)，僅有8%的農(nóng)戶對參與鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)持反對或不知情的態(tài)度。絕大多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為，參與鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)能夠為自己的村莊帶來積極效應(yīng)。這也從側(cè)面反映出廣大農(nóng)戶對于良好人居環(huán)境的需求。

4 閑置宅基地對人居環(huán)境的影響

農(nóng)村閑置宅基地是村莊土地資源浪費的主要表現(xiàn)形式之一。農(nóng)村土地資源無法得到有效利用，不利于村莊改善人居環(huán)境。此外，閑置宅基地一般缺乏打理，呈荒廢狀態(tài)，對村莊整體居住環(huán)境造成負(fù)面影響。在418 份樣本農(nóng)戶中，有39 戶提到因危房不能居住而閑置，有40 戶提到因周圍環(huán)境條件不好、不適宜居住而閑置，見表1。

表1 宅基地閑置原因

結(jié)合樣本農(nóng)戶對村莊人居環(huán)境改善和村風(fēng)村貌建設(shè)的肯定，部分閑置宅基地荒廢及宅基地周圍糟糕的環(huán)境條件可能是造成一些村民對村莊人居環(huán)境作出負(fù)面評價的原因之一。

5 揚州市農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)存在的問題

5.1 村民發(fā)展意愿強烈，但行為意識不足

根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在418 份樣本農(nóng)戶中，386 戶期望本村參與鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)，這表明農(nóng)戶提升生活水平和改善人居環(huán)境的意愿是強烈的。但是在這386 戶中，仍有63 戶、接近17%的農(nóng)戶不愿意為了示范村建設(shè)而退出宅基地，這表明部分村民的行為意識與意愿并不統(tǒng)一。

受老舊觀念的影響，目前很多村民環(huán)境保護意識不足，對隨手亂丟垃圾等行為習(xí)以為常。村民建房和裝修產(chǎn)生建筑垃圾、隨意丟棄廢棄材料、房前屋后長期亂堆亂放的現(xiàn)象仍然存在，大大影響了農(nóng)村人居環(huán)境。有的村民對農(nóng)村環(huán)境環(huán)境整治工作的認(rèn)識不到位，將農(nóng)村人居環(huán)境整治看作單純的政府行為。村民主動參與農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的意識不強、熱情不高，“事不關(guān)己，高高掛起”“干部做，群眾看”等現(xiàn)象并不少見。

在實際的工作中，部分農(nóng)村工作者對農(nóng)村環(huán)境問題認(rèn)識不足，為達(dá)成上級部門下發(fā)的整治任務(wù)，急功近利，忽視了農(nóng)民的主體性。農(nóng)民沒有真正參與到人居環(huán)境整治的過程中，沒有了解到人居環(huán)境整治帶來的益處，也就無法真正調(diào)動參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的積極性和意識。這是村民參與農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)行為意識不足的重要原因之一。

5.2 治理措施缺乏創(chuàng)新，考核機制有待完善

近年來，危房改造和移民搬遷等工程改善了農(nóng)村人居環(huán)境，但是治理措施整體缺乏創(chuàng)新性。很多地區(qū)的整治工作仍然將減少傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式產(chǎn)生的污染作為整治的重點方向之一，尚未考慮通過引進(jìn)或普及新能源、新技術(shù)來控制農(nóng)村生產(chǎn)生活污染問題，不僅沒有有效利用農(nóng)村有限的資源，也阻礙了農(nóng)村生態(tài)化發(fā)展。

同時，多頭考核導(dǎo)致考核內(nèi)容有重合。以邗江區(qū)為例，在專項內(nèi)容考核方面，河塘管護由區(qū)水利局牽頭，垃圾清運由區(qū)城管局牽頭，道路管養(yǎng)由區(qū)交通局負(fù)責(zé)，各條線上都有部分資金，均進(jìn)行專項考核。而村莊整體長效管護考核由區(qū)聯(lián)席辦牽頭，區(qū)水利局、交通局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、城管局等部門參加。長效管護考核內(nèi)容與部門專項考核內(nèi)容有重合，極易造成資源和人員的浪費。

5.3 治理資金壓力較大，人居環(huán)境整治措施受阻

為了確保農(nóng)村人居環(huán)境整治工作有效推動，必須確保治理資金投入的持續(xù)性和長效性，這給治理資金調(diào)配工作帶來了很大的壓力。政府是農(nóng)村人居環(huán)境整治的主導(dǎo)者，因此農(nóng)村人居環(huán)境整治資金主要來源是政府的轉(zhuǎn)移支付。由于省、市兩級對農(nóng)村人居環(huán)境方面投入的資金較為缺乏，鎮(zhèn)、村兩級財力有限，導(dǎo)致人居環(huán)境整治項目難以推進(jìn)。村級組織運行經(jīng)費大多來自財政撥款，有限的經(jīng)費只能維持其基本運行，無法提供與人民日益增長的美好生活需要相匹配的公共服務(wù)。村級集體經(jīng)濟發(fā)展薄弱，“造血能力”不足，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不健全或老化問題日漸顯現(xiàn)。

在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，宜陵鎮(zhèn)五一村集中居住項目“文星南路50 號”原定建設(shè)4 個集中居中項目，3 個項目因資金問題而擱淺。從整體調(diào)研數(shù)據(jù)來看，在418 份樣本農(nóng)戶中，有206 戶覺得本地交通條件好，占比48%；193 戶覺得交通條件一般，占比46%；19 戶覺得交通條件差，占比6%。半數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為本地的交通建設(shè)有提升空間或者對本地交通建設(shè)不滿意，這大多是由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟狀況導(dǎo)致的。

6 揚州市農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的建議

6.1 加強引導(dǎo)，提高村民主體意識

農(nóng)民是農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的主體。農(nóng)民既是農(nóng)村人居環(huán)境問題的直接受害者，也是農(nóng)村人居環(huán)境整治最直接的受益者。在目前各項農(nóng)村人居環(huán)境整治環(huán)節(jié)中，農(nóng)民主體意識薄弱，往往成為無關(guān)緊要的旁觀者。因此，做好農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)工作的關(guān)鍵是提高村民的主體覺悟。受多種原因制約，農(nóng)民對于人居環(huán)境整治的重要性理解不到位。政府相關(guān)部門應(yīng)充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，發(fā)揮黨員干部示范帶頭作用，反復(fù)宣講人居環(huán)境治理的相關(guān)政策及法律法規(guī)，不斷提高村民對政策的知曉率，喚醒村民的主體意識，激發(fā)村民的參與熱情。要從實際出發(fā)，制定與當(dāng)?shù)貙嶋H情況相適應(yīng)的宣傳引導(dǎo)政策。要尊重農(nóng)民意愿，維護農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利。

6.2 完善機制，保證整治效果長效性

首先，針對當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中注重數(shù)量、忽略質(zhì)量的問題，政府應(yīng)制定相應(yīng)政策，明確各部門的監(jiān)管職責(zé)，完善監(jiān)管體系，強化監(jiān)管手段，全方位加強對農(nóng)村人居環(huán)境整治的過程監(jiān)控。要積極引入第三方，創(chuàng)新監(jiān)管方式，豐富監(jiān)管載體。利用第三方專業(yè)能力，盡快建立起有效的評估與監(jiān)督機制。

其次，要不斷創(chuàng)新治理措施，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，推動農(nóng)村綠色轉(zhuǎn)型升級。農(nóng)村人居環(huán)境整治不僅是農(nóng)村污染治理、村民居住設(shè)施改善、廁所革命等工程建設(shè)過程，也是將綠色生態(tài)理念滲透到農(nóng)村生產(chǎn)生活等多個層面的過程。

再次，農(nóng)村人居環(huán)境治理工程具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、長期性，必須構(gòu)建長效、可持續(xù)的管護機制，保證治理效果的長效性。尤其要注重事后監(jiān)管工作，對已完成項目做好長期管控，防止反彈。

6.3 優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，強化經(jīng)費保障

農(nóng)村人居環(huán)境整治是農(nóng)村公共服務(wù)的重要組成部分，也是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵內(nèi)容。對于農(nóng)村人居環(huán)境整治而言，國家財政支持是必不可少的，但過于倚重于國家財政支持，造成治理資金結(jié)構(gòu)單一，資金提供受阻，項目推進(jìn)舉步維艱。如何打破資金僵局，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，強化經(jīng)費保障，成為農(nóng)村人居環(huán)境整治的重中之重。

首先，要優(yōu)化財政支持資金的分配和使用，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門相互協(xié)調(diào)、相互理解，統(tǒng)籌兼顧，提高財政資金使用效率。

其次，要充分調(diào)動社會各方的積極性，弱化農(nóng)村人居環(huán)境整治作為農(nóng)村公共服務(wù)所自帶的非排他性和非競爭性帶來的資本“斥力”。合理運用社會主義特色市場經(jīng)濟機制，吸引更多的社會資金參與農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治工作，鼓勵社會資本通過市場行為參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作。

再次，大力發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟，強化村莊“造血能力”，使村莊實現(xiàn)一定程度上的“自我恢復(fù)”。村莊對本村環(huán)境建設(shè)具有一定的支付能力，不僅可以大大減小資金壓力，掌握人居環(huán)境建設(shè)的自主權(quán)，增加農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的靈活性，而且可以有效調(diào)動村民參與人居環(huán)境建設(shè)的積極性。財政支持、社會資助和村民自助等構(gòu)成多元化的資金結(jié)構(gòu)，可以強化對農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的經(jīng)費保障。