張春穎，任常瑞

(長春大學(xué) 管理學(xué)院，長春 130022)

自《中華人民共和國政府信息公開條例》(由國務(wù)院常務(wù)委員會(huì)于2007年1月17日公布，并于2008年5月1日正式實(shí)施。以下簡稱《條例》)公布并施行以來，我國各級政府紛紛遵照《條例》每年年末出具本年度政府信息公開報(bào)告。近年來，學(xué)者較多關(guān)注政府公開信息數(shù)量以及各級政府網(wǎng)站是否成為信息公開的主渠道等問題[1-2]，但關(guān)于我國各級政府官網(wǎng)信息公布是否遵守《條例》和政府公開信息質(zhì)量狀況的相關(guān)研究較少。本文以政府官網(wǎng)為主要媒介的政府信息公開的合規(guī)性和質(zhì)量為對象進(jìn)行評價(jià)研究，以期推動(dòng)政府公開信息高質(zhì)量發(fā)展。

一、研究方法與數(shù)據(jù)來源

政策文本作為一種政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，通常以法律、法令、法庭裁決、行政決議、條例、部門規(guī)章等形式出現(xiàn)[3]。本文參照Lee.Y.W等提出的文本分析法[4]，通過定量分析與定性分析相結(jié)合的方式對政府公開信息的關(guān)鍵詞進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，并在此基礎(chǔ)上對關(guān)鍵詞按詞性進(jìn)行歸類，最終形成可視化圖譜。

從我國各級政府官網(wǎng)獲取2008—2020年間13年的政府年度公開報(bào)告434份，并對不具代表性的政府政策性文本進(jìn)行剔除，最后以420份政府政策性文本作為樣本展開研究。

二、政府公開信息質(zhì)量的實(shí)證分析

依照政策文本分析法的流程，首先提取政府政策文本高頻詞，其次對高頻詞按不同層面和不同維度進(jìn)行歸類，再其次對高頻詞進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，最后形成可視化圖譜。具體過程如圖1所示。

圖1 政府文本處理流程

(一)文本分析政府政策文本高頻詞

使用Python文本分析功能，按照政策文本停用詞對420份政府政策文本進(jìn)行停用詞處理，共計(jì)統(tǒng)計(jì)出7020個(gè)關(guān)鍵詞，剔除無效詞匯后共計(jì)有3689個(gè)有效關(guān)鍵詞，再對該3689個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)。具體如表1所示。

表1 部分關(guān)鍵詞頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

(二)對高頻詞按不同層面歸類依據(jù)

根據(jù)Lee.Y.W等對信息質(zhì)量的劃分，分別按內(nèi)在信息質(zhì)量、可獲取性信息質(zhì)量、情境信息質(zhì)量和外在形式信息質(zhì)量對政府官網(wǎng)的信息公開質(zhì)量進(jìn)行歸類，并分別從這4個(gè)方面來考量政府信息公開質(zhì)量。

1.內(nèi)在信息質(zhì)量

從信息生產(chǎn)者和管理者的角度來說，內(nèi)在信息質(zhì)量可以從信息的客觀性、信息的完備性和信息的規(guī)范性來考量[5]。信息的客觀性要求信息的生產(chǎn)者如實(shí)記錄政府相關(guān)部門在履行職權(quán)和行使職務(wù)過程中公布的相關(guān)信息，不能“添油加醋”或者扭曲事實(shí)，亦不能加入個(gè)人感情色彩。信息的完備性要求政府相關(guān)單位在行使職權(quán)和履行職務(wù)中將頒布的相關(guān)政府信息完整收錄并歸檔，不能對信息選擇性歸檔；記錄范圍不能只局限于結(jié)果類信息，還要包括過程類信息。信息的規(guī)范性要求相關(guān)發(fā)文單位遵循政府相應(yīng)文件的范式盡可能地表達(dá)出政府信息公布中的服從性，所公布的政府信息應(yīng)當(dāng)滿足國家法律法規(guī)和相關(guān)發(fā)文部門規(guī)章制度的要求。

從信息使用者的角度來說，內(nèi)在信息質(zhì)量需要遵循信息的準(zhǔn)確性、可靠性和有用性。信息的準(zhǔn)確性是指信息的使用者期望政府部門公布的信息與實(shí)際情況相比表現(xiàn)為無偏差和清晰，唯有信息與實(shí)際情況相比達(dá)到無偏差和清晰，政府公開的信息才能有效滿足公眾需求，并正確指導(dǎo)受眾作出精確的選擇。信息的可靠性是指政府相關(guān)單位頒布的信息具有可信度，能使公眾從政府公開的信息中產(chǎn)生共鳴，并愿意相信政府信息，如財(cái)政部公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、國家統(tǒng)計(jì)局公布的統(tǒng)計(jì)年鑒等。政府公開信息應(yīng)當(dāng)具有使用者認(rèn)知層面上的公信力，能夠在一定程度上給予用戶更多的信任。信息的有用性是指政府相關(guān)單位頒布的信息具有使用價(jià)值。

2.可獲取性信息質(zhì)量

針對信息生產(chǎn)者和管理者來說，可獲取性信息質(zhì)量主要指信息的安全性及信息保存與獲取的效率。信息的安全性，即合理降低敏感信息被公開和被濫用的可能性，如公眾的個(gè)人信息、國防情報(bào)信息等。若要提升信息保存與獲取的效率[6]，一方面需要增強(qiáng)公眾獲得所需信息的速率，另一方面需要提升信息保存的有效性，盡可能滿足信息使用者的需求，保障信息儲(chǔ)備的有效性，保證政府工作者能提供較好的政府資源信息。

針對信息使用者來說，可獲取性信息質(zhì)量主要包括信息的易獲取性、信息獲取的完整性和信息獲取的對稱性。信息的易獲取性是指社會(huì)公眾等信息的使用者能夠有效獲取所需的信息，并且獲取成本較低，這在一定程度上可以提升信息使用者獲取政府信息的意愿；信息獲取的完整性是指信息的使用者能夠較為全面地取得所需要的政府信息，并非部分零散的信息；信息獲取的對稱性是指信息使用者和政府信息發(fā)布者在政府信息獲取上具有信息對稱性的特點(diǎn)。

3.情境信息質(zhì)量

從信息生產(chǎn)者和管理者角度來說，情境信息質(zhì)量指各級政府公布信息的增值程度，即對原始信息歸集整理、匯總和整合。

從信息使用者角度來說，情境信息質(zhì)量包括信息匹配性和信息時(shí)效性兩個(gè)方面。信息匹配性指政府提供的相關(guān)政策文本與使用者需要的政府政策文本的匹配性；信息時(shí)效性指政府相關(guān)信息是否做到了及時(shí)更新以及是否符合當(dāng)下信息使用者的市場需求[7]。

4.外在形式信息質(zhì)量

針對信息管理者和生產(chǎn)者來說，外在形式信息質(zhì)量主要包括信息的可理解性，和信息表述的統(tǒng)一性。信息的可理解性是指政府信息發(fā)布者已申請公開的信息應(yīng)該易于申請人理解；信息表述的統(tǒng)一性，即政府公開信息中所提及的專有名詞要擁有統(tǒng)一的范式，要保證信息表述中的一致性。

針對信息使用者來說，外在形式信息質(zhì)量主要是指提供的信息質(zhì)量形式是否符合規(guī)范。而對于大多數(shù)政府信息使用者來說，外在形式信息質(zhì)量主要是指信息的易于理解性，即公開的政府信息應(yīng)當(dāng)使政府信息申請者能夠理解且易于從中提取能使其受用的信息，信息的表達(dá)要簡要[8]。

(三)頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

按照Lee. Y W等的分類方法，將政府信息質(zhì)量相關(guān)層次以及維度進(jìn)行分類。如表2所示。

表2 外在形式質(zhì)量關(guān)鍵詞頻

從信息管理者和生產(chǎn)者的維度來說，政府信息發(fā)布者如果能多次提到“圖文并茂”“圖解”等方法類詞匯，說明政府信息的發(fā)布者為了使公眾能夠理解政府信息而較多地采取了一些措施使復(fù)雜煩瑣的政府文本轉(zhuǎn)化為公眾易于理解的形式，從信息可理解性角度提高政府信息公開質(zhì)量的外在形式質(zhì)量。

從信息使用者的維度來說，政府文本如果能出現(xiàn)“方便快捷”“一目了然”這類結(jié)果類詞匯，則說明政府發(fā)布的相關(guān)信息已經(jīng)讓公眾易于理解，表現(xiàn)的是信息使用者的直觀感受。同理，如果文本能出現(xiàn)“工作簡報(bào)”“內(nèi)容摘要”等詞匯，說明政府信息的發(fā)布者已經(jīng)對信息進(jìn)行了簡化，那么這些關(guān)鍵詞可以一定程度地反映政府信息公開的外在形式質(zhì)量較高。

縱觀關(guān)鍵詞詞頻數(shù)據(jù)可知，“信息的可理解性”詞匯較多，其中“解讀”達(dá)到182次，使用頻率很高，而“信息的易于理解性”和“信息的表達(dá)簡要性”，相對而言沒有太多數(shù)量的關(guān)鍵詞，說明雖然政府信息的發(fā)布者較為努力地想使政府信息盡量能被公眾所理解，但從政府信息的使用者角度來說，信息并不能很好地被理解，且信息內(nèi)容并未做到言簡意賅。

如表3所示，可獲取性信息質(zhì)量關(guān)鍵詞中，從信息的管理者和生產(chǎn)者角度，如果政府文本中出現(xiàn)較多的“國家機(jī)密”“個(gè)人隱私”“保密”這類詞匯，說明政府機(jī)關(guān)比較注重信息的安全性，而出現(xiàn)較多的“網(wǎng)絡(luò)”這類詞匯，則說明政府信息的發(fā)布盡可能利用一些媒介使政府信息能易于公眾獲取，提高保存與獲取的效率。

表3 可獲取性信息質(zhì)量關(guān)鍵詞頻(管理者與生產(chǎn)者層面)

續(xù) 表

如表4所示，“微信” “門戶網(wǎng)站” “電子郵箱”等這類詞匯最能體現(xiàn)信息的易可獲取性，“統(tǒng)計(jì)”這類詞匯能較好地保證相關(guān)信息不被遺漏，保證信息的完整性。而信息的對稱性則指信息的使用者和發(fā)布者都能獲取同等數(shù)量的信息，所以“知情”“公開”這類詞匯能較好地形容信息的對稱性。信息的安全性、信息保存與獲取的效率關(guān)鍵詞頻數(shù)較多，說明政府信息發(fā)布者在提高政府信息安全性和獲取效率層面的投入較多，政府信息發(fā)布者使得使用者更容易獲取政府信息，但關(guān)于信息獲取的完整性、信息的對稱性方面的關(guān)鍵詞極少，說明政府信息使用者獲取的信息相對來說是不對稱的。

表4 可獲取性信息質(zhì)量關(guān)鍵詞頻(使用者層面)

如表5所示，從信息管理者和生產(chǎn)者的角度來說，“整理”這類詞匯能代表信息發(fā)布者對原始信息的加工，使信息得到“增值”，能夠更好地被使用者所利用?！肮娦枰薄靶畔⒎稀边@類詞匯可以在一定程度上反映政府所提供的信息是否與信息使用者的需要相匹配，即信息的“匹配性”。為了體現(xiàn)信息提供是否能在時(shí)效上滿足信息使用者的需求，則采用“時(shí)效性”和“實(shí)時(shí)性”這類詞匯來衡量信息的時(shí)效性。然而，縱觀情景信息質(zhì)量關(guān)鍵詞頻，無論是從管理者和生產(chǎn)者角度還是從信息使用者角度來說，關(guān)鍵詞詞頻都較少，尤其是在信息的匹配性方面關(guān)鍵詞更是少之又少。這說明政府信息發(fā)布者在對政府信息加工增值方面做得不夠，并且提供的信息缺乏時(shí)效性，政府信息發(fā)布者未做到最大程度地使信息增值。

表5 情景信息質(zhì)量關(guān)鍵詞頻

如表6所示，從信息管理者和生產(chǎn)者維度來說，“調(diào)查取證”“專家論證”這類關(guān)鍵詞說明政府信息的來源有一定的合理性、客觀性?！靶畔z索”“問卷調(diào)查”這類關(guān)鍵詞出現(xiàn)在政策文本中能一定程度地說明信息的完備性。政府文本中的信息不僅局限于結(jié)果類信息，也有過程類信息?！皹?biāo)準(zhǔn)規(guī)范”“數(shù)字證書”這類關(guān)鍵詞則能表明政府出具的信息具有規(guī)范性。內(nèi)在信息質(zhì)量無論從信息的管理者和生產(chǎn)者視角還是從信息使用者視角來說，基本關(guān)鍵詞數(shù)據(jù)持平，但總體數(shù)量較少，尤其是衡量信息完備性的關(guān)鍵詞僅有兩組，說明政府信息發(fā)布者在發(fā)布政府信息時(shí)較多局限于結(jié)果類信息，過程類信息較少。

表6 內(nèi)在信息質(zhì)量關(guān)鍵詞頻(生產(chǎn)者與管理者層面)

從表7可知，從信息的準(zhǔn)確性來說，“事實(shí)真相”和“證據(jù)確鑿”等關(guān)鍵詞，使信息使用者能直接領(lǐng)會(huì)到信息的準(zhǔn)確性，而“有據(jù)可依”“有章可循”等這類關(guān)鍵詞能從信息使用者角度表現(xiàn)出信息較為可靠。“人民滿意”“方便快捷”等主觀感受類詞匯則可以在一定程度上顯示出公眾的滿意程度，進(jìn)而顯示出信息的可用性和有用性程度。歸納過程如下：首先，利用Python提煉出關(guān)鍵詞；其次，根據(jù)關(guān)鍵詞頻率以及與其他關(guān)聯(lián)詞之間的關(guān)聯(lián)程度建立網(wǎng)絡(luò)語義；最后，在此基礎(chǔ)上利用Citespace對部分主要關(guān)鍵詞生成可視化圖譜(見圖2)。

表7 內(nèi)在信息質(zhì)量關(guān)鍵詞頻(使用者層面)

圖2 政府信息公開關(guān)鍵詞可視化圖譜

三、結(jié)論及建議

政府官網(wǎng)是公民獲取政府信息的主要渠道之一，政府官網(wǎng)信息質(zhì)量的提升不僅對企業(yè)發(fā)展有著重要的意義，而且也是營商環(huán)境提升的表現(xiàn)。近年來，我國正處于提升公民政府信息知情權(quán)的關(guān)鍵時(shí)期，政府為此相繼出臺了許多有關(guān)政府信息公開的政策。政府官網(wǎng)信息發(fā)布者若要遵循政府政策而有效提升我國公民信息知情權(quán)，就必須提升政府信息公布的質(zhì)量。雖然目前政府信息發(fā)布者越來越重視公民對政府信息的知情權(quán)，政府信息發(fā)布者在政府信息的數(shù)量以及來源方面都表現(xiàn)得極為出色，但在信息發(fā)布的種類、信息的對稱性、信息的增值度以及信息的簡要性方面依舊存在問題。因此，對于政府信息的發(fā)布者來說，首先，應(yīng)加強(qiáng)對2019年新修訂的《條例》進(jìn)行解讀，不能“因噎廢食”，也不能由于忌憚?dòng)|犯國家信息保密條例而對本應(yīng)予以公開的政府過程類信息做選擇性隱藏；其次，可借助各種媒介以及信息網(wǎng)絡(luò)、學(xué)校教育指導(dǎo)等方式還原公民知情權(quán)，促使公民能夠依法申請查看政府信息；再其次，應(yīng)保證在政府信息公開工作中積極使用新科技提高政府公開信息資源的增值程度；最后，應(yīng)保證政府信息公開過程中多使用圖片、圖表以及動(dòng)畫演示,增強(qiáng)公眾對政府信息的理解力。