張潔

5月12日至13日，第二次“東盟—美國(guó)特別峰會(huì)”在華盛頓召開。在中美戰(zhàn)略博弈加劇、俄烏沖突戰(zhàn)事正酣，以及新冠疫情持續(xù)肆虐之際，東盟多國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人赴美與會(huì)，聲勢(shì)頗顯“浩大”，然而成果卻相當(dāng)有限。會(huì)后發(fā)表的“共同愿景聲明”在一些關(guān)鍵性問(wèn)題上采取了更具東盟色彩的表述，反映了東盟國(guó)家在處理對(duì)美關(guān)系時(shí)不甘妥協(xié)的一面。

東盟組織和國(guó)家與美國(guó)的整體關(guān)系是在冷戰(zhàn)期間醞釀發(fā)展起來(lái)的。雙方于1977年建立對(duì)話關(guān)系，2009年啟動(dòng)年度領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議機(jī)制，2013年起將領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議改稱“東盟—美國(guó)峰會(huì)”（Summit），每年一度在東盟輪值主席國(guó)召開，到2021年一共辦了九屆。2015年，東盟與美國(guó)的關(guān)系進(jìn)一步升級(jí)為“戰(zhàn)略對(duì)話關(guān)系”。

“東盟—美國(guó)特別峰會(huì)”（Special leaders’ Summit）非定期召開，算上這屆總共舉辦了兩次。首次特別峰會(huì)于2016年2月在美國(guó)加利福尼亞州舉行，時(shí)值東盟宣布建立“共同體”，其與美國(guó)的關(guān)系升級(jí)至“戰(zhàn)略伙伴”。剛剛舉行的第二次特別峰會(huì)旨在慶祝東盟—美國(guó)建立對(duì)話關(guān)系45周年，相較于雙方之間的年度例行峰會(huì)更具政治象征意義。

這次特別峰會(huì)從提議到實(shí)現(xiàn)一波三折。在2019年11月舉行的第七次東盟—美國(guó)峰會(huì)期間，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普動(dòng)議舉行第二次特別峰會(huì)，以紀(jì)念東盟—美國(guó)建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系五周年，初定2020年3月在拉斯維加斯召開，后因新冠疫情而推遲。2021年10月第九次東盟—美國(guó)峰會(huì)（線上舉行）期間，新任總統(tǒng)拜登重申了美方關(guān)于召開第二次特別峰會(huì)的倡議。2022年1月，拜登致函東盟輪值主席國(guó)柬埔寨的洪森總理，向東盟各國(guó)正式發(fā)出邀請(qǐng)。一個(gè)月后，洪森復(fù)函拜登表示全力支持，雙方進(jìn)而商定3月下旬以線下方式在華盛頓舉辦特別峰會(huì)，后因東盟多國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人另有重要活動(dòng)不能缺席而再次推遲。4月中旬，雙方重新確定了現(xiàn)在這個(gè)會(huì)期。

出席此次特別峰會(huì)的東盟國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人包括文萊國(guó)王博爾基亞、柬埔寨總理洪森、印度尼西亞總統(tǒng)佐科、老撾總理潘坎、馬來(lái)西亞總理薩布里、新加坡總理李顯龍、泰國(guó)總理巴育和越南總理范明正。菲律賓因處于總統(tǒng)大選后的過(guò)渡期而由外交部長(zhǎng)洛欽代表杜特爾特總統(tǒng)參會(huì)，緬甸則因眾所周知的國(guó)內(nèi)政治問(wèn)題被排除在峰會(huì)之外。

本次特別峰會(huì)最終得以召開，反映出在國(guó)際變局加速演化的背景下，東盟方面與美國(guó)在戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)意義上相互需要的一面。作為峰會(huì)最具象征意義的成果，雙方宣布將在2022年11月舉行的第十次東盟—美國(guó)峰會(huì)上將彼此關(guān)系進(jìn)一步升格為“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，拜登得意洋洋地向眾多媒體記者宣稱美與東盟關(guān)系“進(jìn)入新時(shí)代”。

從具體成果看，本次“東盟—美國(guó)特別峰會(huì)”強(qiáng)調(diào)了新冠疫情、“經(jīng)濟(jì)連通性”、海上安全、人文交流、次區(qū)域發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、氣候變化、維護(hù)和平和建立信任等八大合作議程。不過(guò)，圍繞這些領(lǐng)域開展合作在近年雙方高層交往成果文件中常被提及，比如2020年9月發(fā)布的《東盟—美國(guó)戰(zhàn)略伙伴行動(dòng)計(jì)劃（2021～2025）》、2021年10月拜登在第九次東盟—美國(guó)峰會(huì)上提出的“美國(guó)—東盟新倡議”，也與2022年2月白宮發(fā)布的《美國(guó)印太戰(zhàn)略》文件重合，因此了無(wú)新意、難言“突破”。

美方在本次特別峰會(huì)上承諾為相關(guān)合作提供總額1.5億美元的配套資金，其中6000萬(wàn)用于加強(qiáng)“海上安全合作”，由美海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)制定具體計(jì)劃和進(jìn)行分配。消息傳出，引發(fā)國(guó)際輿論訕笑，有媒體譏稱這點(diǎn)“毛毛雨”少到對(duì)東盟帶有“侮辱性”。美方在單方面發(fā)布的“情況簡(jiǎn)報(bào)”中稱，這1.5億美元官方援助將會(huì)激發(fā)私人融資，規(guī)?？蛇_(dá)“數(shù)十億美元”。對(duì)此，連美國(guó)學(xué)者都表示質(zhì)疑。從有關(guān)資金主要用于“海上安全合作”這一點(diǎn)也可看出，美對(duì)東盟政策仍難跳出以安全、政治為重點(diǎn)的思維定式，無(wú)意也無(wú)力補(bǔ)足東盟在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的“短板”需求，“全方位加強(qiáng)與東盟合作”在相當(dāng)程度上是虛張聲勢(shì)。

俄烏沖突爆發(fā)后，美一方面全力投入歐洲打“代理人戰(zhàn)爭(zhēng)”，一方面強(qiáng)行維護(hù)“印太戰(zhàn)略”的實(shí)施勢(shì)頭，明確加強(qiáng)對(duì)華遏制的基本方向不會(huì)因歐洲發(fā)生的變故而松動(dòng)，甚至試圖將中俄“捆綁”在一起打壓。為此，美在“印太”加緊拉攏日本、澳大利亞、韓國(guó)、印度等盟友伙伴國(guó)家，同時(shí)爭(zhēng)取越南、印度尼西亞等國(guó)的轉(zhuǎn)化，亞太地區(qū)面臨被美拖入“新冷戰(zhàn)”的更大危險(xiǎn)。在此背景下，外界非常關(guān)注東盟將會(huì)與極力拉其“入伙”的美國(guó)在特別峰會(huì)上“碰撞”出怎樣的“火花”。事實(shí)證明，東盟展現(xiàn)了高度的戰(zhàn)略自主性。

2022年5月12日，東盟—美國(guó)特別峰會(huì)在華盛頓開幕，美國(guó)總統(tǒng)拜登在白宮南草坪與東盟八個(gè)與會(huì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人集體合影。

就在特別峰會(huì)召開前的5月5日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院外交委員會(huì)通過(guò)一項(xiàng)決議，支持特別峰會(huì)召開。該決議大篇幅利用南海問(wèn)題“抹黑”中國(guó)，“建議”東盟就所謂“南海仲裁案的國(guó)際裁決”盡快出臺(tái)“共同立場(chǎng)文件”，還批評(píng)東南亞個(gè)別國(guó)家出現(xiàn)“民主倒退”和“人權(quán)侵犯”。拜登政府則在俄烏沖突爆發(fā)后多次敦促東盟參與對(duì)俄羅斯的譴責(zé)和制裁，并極力推動(dòng)本次特別峰會(huì)突出所謂“共同價(jià)值觀”的重要性。然而，峰會(huì)發(fā)表的共同聲明整體上沒(méi)有附和美方行政當(dāng)局和國(guó)會(huì)預(yù)設(shè)的基調(diào)，對(duì)所謂“民主”“人權(quán)”問(wèn)題只字未提，在緬甸問(wèn)題上強(qiáng)調(diào)支持東盟努力促進(jìn)“符合緬甸人民利益的和平解決”，歡迎東盟主席緬甸問(wèn)題特使與聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)緬甸問(wèn)題特使展開協(xié)調(diào)。關(guān)于俄烏沖突及敏感的海上問(wèn)題，沒(méi)有點(diǎn)名批評(píng)任何國(guó)家，刻意避免使用針對(duì)性和排他性的表述。這樣的聲明具有鮮明的“東盟特色”，反映出東盟堅(jiān)持“大國(guó)平衡”戰(zhàn)略、拒絕“選邊站隊(duì)”的一貫態(tài)度沒(méi)有松動(dòng)。

當(dāng)然，也應(yīng)看到，峰會(huì)共同聲明寫入了“尊重烏克蘭主權(quán)、政治獨(dú)立和領(lǐng)土完整”的內(nèi)容，這與俄烏沖突爆發(fā)后東盟兩次發(fā)表的中立色彩突出的集體聲明還是有所區(qū)別的，表明東盟無(wú)法完全回避美方的關(guān)切。在南海問(wèn)題上，共同聲明出現(xiàn)了“需要維護(hù)和促進(jìn)有利于‘南海行為準(zhǔn)則’談判環(huán)境”以及“實(shí)施有助于緩解緊張局勢(shì)、減少事故和誤解誤判風(fēng)險(xiǎn)的切實(shí)可行措施”等有所暗指的措辭，顯然是東盟顧及本地區(qū)其他國(guó)家感受與美艱難溝通后才確定的，但沒(méi)有觸及底線，沒(méi)有從根本上改變東盟的立場(chǎng)。

值得一提的是，美國(guó)近期曾多次施壓，要求2022年度東盟輪值國(guó)主席柬埔寨、二十國(guó)集團(tuán)（G20）輪值主席國(guó)印尼以及亞太經(jīng)合組織（APEC）輪值主席國(guó)泰國(guó)將俄羅斯拒于有關(guān)峰會(huì)門外。5月4日，柬、印尼、泰三國(guó)外長(zhǎng)發(fā)表聯(lián)合聲明，表示將繼續(xù)邀請(qǐng)包括俄在內(nèi)的所有成員參加各自承辦的峰會(huì)，印尼則在此前向?yàn)蹩颂m總統(tǒng)澤連斯基發(fā)出了出席G20峰會(huì)的邀請(qǐng)。這波操作起到了為東盟—美國(guó)特別峰會(huì)提前“掃雷”的效果，也助推了東盟戰(zhàn)略自主意識(shí)在外交實(shí)踐中的加強(qiáng)。

第二次東盟—美國(guó)特別峰會(huì)結(jié)束后，拜登即赴日本參加美日印澳四邊機(jī)制（QUAD）線下峰會(huì)并訪問(wèn)韓國(guó)，繼續(xù)推動(dòng)對(duì)抗性集團(tuán)在亞太的生成。QUAD將越南等東盟成員國(guó)圈定為擴(kuò)容目標(biāo)。拜登政府醞釀中的“印太經(jīng)濟(jì)框架”也將更加具體，新加坡、菲律賓等國(guó)已表明歡迎態(tài)度。這些新動(dòng)向會(huì)加劇中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，沖擊東盟在區(qū)域合作事務(wù)中的“統(tǒng)一性”和“中心地位”，加大其保持戰(zhàn)略自主性的難度。

可以預(yù)計(jì)，東盟將繼續(xù)以《東盟印太展望》為抓手，通過(guò)加強(qiáng)東盟共同體建設(shè)，利用東盟主導(dǎo)的地區(qū)機(jī)制，積極在本地區(qū)各主要力量之間發(fā)揮“穿針引線”的作用，同時(shí)以高度務(wù)實(shí)的態(tài)勢(shì)多頭取利，目的是緩沖大國(guó)博弈，引導(dǎo)構(gòu)建開放、包容、合作的地區(qū)秩序，從而繼續(xù)充當(dāng)“橋梁”，避免淪為“棋子”。對(duì)我們而言，不斷提高對(duì)周邊外交的重視度，加強(qiáng)對(duì)自身亞洲戰(zhàn)略的謀劃，保持中國(guó)與東盟關(guān)系的良好發(fā)展勢(shì)頭，切實(shí)維護(hù)雙方互利共贏，勢(shì)在必行。