李中亮

非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證是世界各國終身學(xué)習(xí)普遍關(guān)注的核心問題。在非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證方面，歐盟成員國走在了世界終身學(xué)習(xí)的前列，取得了重要的發(fā)展成就。歐盟委員會、理事會和歐洲職業(yè)教育和培訓(xùn)開發(fā)中心以及各成員國政府與利益相關(guān)者開展磋商合作，2004 年發(fā)布《認(rèn)證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)》，2009 年發(fā)布《歐洲非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證指南》，2010年發(fā)布《歐洲非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證目錄》（2014、2016、2018 年修改），2012 年發(fā)布《歐盟關(guān)于非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的建議書》，2020 年發(fā)布《〈歐盟關(guān)于非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的建議書〉的評價(jià)報(bào)告》等政策建議書或研究報(bào)告。本文以這些政策文本為基礎(chǔ)，系統(tǒng)梳理和評價(jià)其非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證取得的重要進(jìn)展和存在的主要問題，并分析對我國的啟示。

一、概念界定

為避免和減少理解上的歧義，有必要對關(guān)鍵術(shù)語進(jìn)行界定。（1）非正規(guī)學(xué)習(xí)（non-formal learning）是通過計(jì)劃活動（學(xué)習(xí)目標(biāo)、學(xué)習(xí)時(shí)間）進(jìn)行的學(xué)習(xí)，其中存在某種形式的學(xué)習(xí)支持（例如師生關(guān)系），它包括向正規(guī)學(xué)習(xí)中的退學(xué)者傳授工作技能、成人識字和基礎(chǔ)教育項(xiàng)目；通過公司培訓(xùn)更新和提高員工的技能；組織化在線學(xué)習(xí)；民間社會組織為其成員舉辦的課程等。（2）非正式學(xué)習(xí)（informal learning）是指由于日常工作、家庭或休閑活動而產(chǎn)生的學(xué)習(xí)，在目標(biāo)、時(shí)間或?qū)W習(xí)支持方面沒有組織化。從學(xué)習(xí)者的角度來看，這可能是無意的。通過非正式學(xué)習(xí)獲得的學(xué)習(xí)成果包括通過生活和工作經(jīng)驗(yàn)獲得的技能；在另一個(gè)國家逗留期間學(xué)習(xí)的語言；通過志愿服務(wù)、青年工作、體育或家庭生活獲得的技能等。（3）學(xué)習(xí)成果（learning outcome）是學(xué)習(xí)者在經(jīng)歷一段學(xué)習(xí)過程之后所獲得的并且能夠展示出來的一系列知識、技能、責(zé)任和自主性。（4）非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證（validation of non-formal and informal learning）是指主管部門確認(rèn)個(gè)人在非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)環(huán)境中已獲得的學(xué)習(xí)成果的過程，該過程根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，包括識別個(gè)人的特定經(jīng)驗(yàn)、記錄個(gè)人的經(jīng)歷、評價(jià)個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)和證明評價(jià)的結(jié)果等四個(gè)不同階段。

非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證是促進(jìn)個(gè)人終身學(xué)習(xí)與社會發(fā)展的重要手段，學(xué)習(xí)者通過認(rèn)證而獲得學(xué)分有助于他們后續(xù)的正規(guī)教育，學(xué)習(xí)者可以在大學(xué)或高級項(xiàng)目中抵免課程學(xué)分，縮短學(xué)習(xí)時(shí)間；有助于規(guī)劃其后續(xù)的學(xué)習(xí)，認(rèn)證幫助學(xué)習(xí)者去思考他們已經(jīng)掌握的知識、了解自己的能力和優(yōu)勢，幫助他們制定長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃以及思考如何實(shí)現(xiàn)這些規(guī)劃；可以為校外青少年、失業(yè)者、高齡工人、流動人口等弱勢群體提供入學(xué)或就業(yè)機(jī)會的新途徑，促進(jìn)社會公平和平等。[1]作為向低技能成年人提供他們所掌握技能的學(xué)分的一種方式，作為進(jìn)一步學(xué)習(xí)機(jī)會的可能橋梁，認(rèn)證有助于提高沒有職業(yè)資格的工人的技能，有助于公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)支持低技能失業(yè)者重返勞動力市場。

二、歐盟非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的重要進(jìn)展

進(jìn)入21 世紀(jì)，特別是2012 年以來歐盟成員國非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證取得重要的進(jìn)展。表1 總結(jié)了歐盟成員國2012 年與2018 年非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證進(jìn)展情況。[2-3]

表1 歐盟2012 年和2018 年認(rèn)證進(jìn)展的對比

（一）整合認(rèn)證機(jī)制，建立健全非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證體系

1.建立歐洲通行證框架。2004 年歐盟理事會通過關(guān)于資格和能力透明化單一框架的決議，建立歐洲通行證（Europass）框架，涵蓋體現(xiàn)教育工作經(jīng)歷的個(gè)人簡歷、體現(xiàn)語言應(yīng)用能力的語言護(hù)照、體現(xiàn)歐洲國家間留學(xué)工作狀況的跨國人員交流文件、體現(xiàn)高等教育水平的文憑補(bǔ)充文件以及體現(xiàn)職業(yè)培訓(xùn)技能的證書補(bǔ)充文件，并于2005 年開始實(shí)施。[4]

2018 年，歐洲通行證框架已在技能議程框架內(nèi)進(jìn)行了根本修訂，成為學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn)、非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)、在校學(xué)習(xí)和職業(yè)生涯的銜接與貫通橋梁。歐盟建立的通行證框架，旨在為技能和資格審核提供更好的服務(wù)。通行證在線平臺提供有關(guān)主題的可用信息的鏈接，其中包括非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證，并提供可用于記錄和評估技能的基于Web 的工具。截至2017 年7 月，通行證用戶已累計(jì)超過1 億人，2016 年在線完成的簡歷文件超過1920 萬份。[5]歐洲通行證官方網(wǎng)站的運(yùn)行避開了各成員國之間復(fù)雜的政策協(xié)調(diào)和實(shí)施過程，直接地與公民個(gè)人聯(lián)系，從而提高了通行證的在線認(rèn)證效率。

2.完善學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換。通常，非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證只涉及有限的一組技能，這不足以授予一個(gè)完整的資格。然而，非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證結(jié)果可以是經(jīng)過認(rèn)證的非正式學(xué)分，可以通過進(jìn)一步累積形成完整的資格認(rèn)證。2010 年，只有10 個(gè)成員國（捷克共和國、丹麥、芬蘭、法國、愛爾蘭、馬耳他、荷蘭、葡萄牙、斯洛文尼亞、英國）實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)。2018 年，22個(gè)成員國可通過非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證獲取資格認(rèn)證的正式學(xué)分，大約一半的成員國的人們可以獲得高等教育領(lǐng)域正規(guī)課程的豁免。

2018 年，大多數(shù)成員國非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證使用的標(biāo)準(zhǔn)是正規(guī)教育中使用的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)成員國在制定同等標(biāo)準(zhǔn)。許多成員國非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證提供的資格與通過正規(guī)教育提供的資格不一樣。這種等價(jià)性資格在一些成員國處于發(fā)展階段，然而已經(jīng)逐漸從限制時(shí)間、學(xué)習(xí)內(nèi)容和背景等基于輸入的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)型為基于學(xué)習(xí)成果的標(biāo)準(zhǔn)。

3.制定認(rèn)證人員專業(yè)要求。2010 年，只有5 個(gè)成員國（比利時(shí)、捷克共和國、立陶宛、波蘭、英國）報(bào)告了對認(rèn)證人員在培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)、資格方面的強(qiáng)制性專業(yè)要求。

2018 年，14 個(gè)成員國制定了對認(rèn)證人員（參與認(rèn)證的顧問、從業(yè)人員和評估員）的強(qiáng)制性專業(yè)要求，確保認(rèn)證人員具備適當(dāng)?shù)馁Y格、技能和能力，使其能夠管理和實(shí)施結(jié)果評價(jià)和認(rèn)定過程。希臘、荷蘭、葡萄牙開展了專門針對認(rèn)證人員的能力發(fā)展機(jī)會的項(xiàng)目培訓(xùn)，以不斷提升他們的技能，推廣好的認(rèn)證經(jīng)驗(yàn)。丹麥和意大利計(jì)劃建立認(rèn)證工作人員的培訓(xùn)系統(tǒng)，對認(rèn)證人員進(jìn)行培訓(xùn)。

4.提供認(rèn)證信息和指導(dǎo)服務(wù)。國家應(yīng)提供認(rèn)證信息和指導(dǎo)服務(wù)幫助個(gè)體確定自己的能力和技能。2012年及以前，幾乎沒有機(jī)構(gòu)進(jìn)行技能審查、提供認(rèn)證機(jī)會信息以及在整個(gè)認(rèn)證過程中為個(gè)人提供建議和幫助。只有8 個(gè)成員國（法國、匈牙利、愛爾蘭、盧森堡、拉托尼亞、荷蘭、瑞典、英國）報(bào)告說為個(gè)人提供一些信息與指導(dǎo)服務(wù)。

2018 年，26 個(gè)成員國的人們可以利用與認(rèn)證有關(guān)的信息和指導(dǎo)；15 個(gè)成員國的人們可以在認(rèn)證過程的所有階段提供指導(dǎo)支持；大多數(shù)成員國提供關(guān)于認(rèn)證好處的信息和指導(dǎo)，特別是關(guān)于繼續(xù)職業(yè)培訓(xùn)和成人學(xué)習(xí)的信息和指導(dǎo)。2012 年以來接受信息和指導(dǎo)服務(wù)的受益者有了大量的增加，這應(yīng)歸功于當(dāng)?shù)氐闹笇?dǎo)中心。

（二）各方參與，積極推進(jìn)非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證實(shí)施

1.增加認(rèn)證使用。2012 年，大多數(shù)成員國提供了一些關(guān)于認(rèn)證參與情況的數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)往往不全面，如只涉及教育和培訓(xùn)的某個(gè)具體的部門，而且是零碎的，奧地利、愛沙尼亞、克羅地亞、匈牙利、立陶宛、斯洛文尼亞、英國沒有國家統(tǒng)一的數(shù)據(jù)。

2012 年以后，14 個(gè)成員國（比利時(shí)、保加利亞、塞浦路斯、埃爾、西班牙、芬蘭、意大利、盧森堡、拉脫維亞、馬耳他、波蘭、葡萄牙、瑞典、斯洛文尼亞、斯洛伐克）認(rèn)證機(jī)會的使用呈上升趨勢，3 個(gè)成員國（丹麥、法國、荷蘭）的認(rèn)證使用量保持穩(wěn)定，羅馬尼亞的認(rèn)證使用量略有下降。22 個(gè)成員國的人們更容易申請非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證，如通過勞工教育政策（意大利）、成人教育政策（愛沙尼亞）、標(biāo)準(zhǔn)平等政策（如立陶宛）或具體措施（如德國的ValiKom 倡議，旨在讓沒有正式文憑的人們也同樣擁有良好的就業(yè)前景）等政策。

2.保障社會弱勢群體和移民的認(rèn)證需要。2010年，8 個(gè)成員國（法國、匈牙利、愛爾蘭、立陶宛、拉托維亞、波蘭、瑞典、英國）開展了技能審核，以促進(jìn)弱勢群體的技能培訓(xùn)和技能認(rèn)證，5 個(gè)成員國（奧地利、比利時(shí)、愛爾蘭、波蘭、英國）為移民或難民組織了具體的針對性的技能認(rèn)證舉措。

2018 年，24 個(gè)成員國系統(tǒng)地提供了針對社會弱勢群體的技能審核和認(rèn)證。23 個(gè)成員國提供了針對移民和難民的認(rèn)證活動。一些成員國針對低技能成年人或長期失業(yè)者等特定目標(biāo)群體開展了認(rèn)證活動。然而一些認(rèn)證安排并非對所有移民和難民開放，而是基于特定項(xiàng)目的認(rèn)證安排。由于是基于特定項(xiàng)目的認(rèn)證安排，因此，針對社會弱勢群體的技能審核還沒有引起社會的充分重視。一些成員國正在制定認(rèn)證的配套政策，以支持技能提升活動。

3.給予認(rèn)證受益者教育培訓(xùn)機(jī)會。2010 年盡管非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證可能會獲得部分或全部國家資格，然而其中只有6 個(gè)成員國（丹麥、法國、荷蘭、葡萄牙、斯洛文尼亞、英國）的非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證受益者才被授予接受正規(guī)教育的機(jī)會。2018 年，大多數(shù)成員國認(rèn)為，認(rèn)證是人們獲得繼續(xù)學(xué)習(xí)的一種特殊方式。在17 個(gè)成員國，許多時(shí)候非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證過程是在政府推動（比利時(shí)、意大利、葡萄牙）或社會組織推動（丹麥、芬蘭、愛爾蘭、瑞典）的技能提升計(jì)劃中完成的。針對低技能、低學(xué)歷的人群，一些成員國開展了針對性的職業(yè)指導(dǎo)、技能提升培訓(xùn)、工作經(jīng)驗(yàn)增加和終身學(xué)習(xí)項(xiàng)目活動，這也是減少社會貧困、促進(jìn)生活融合的必要手段。[6]

4.利益相關(guān)方廣泛參與。2010 年，17 個(gè)成員國的大多數(shù)相關(guān)利益相關(guān)方都參與了認(rèn)證活動。2018 年，18 個(gè)成員國明確報(bào)告，通過多方利益相關(guān)者合作制定認(rèn)證政策并實(shí)施了認(rèn)證安排。對這些成員國報(bào)告的分析表明，各種利益相關(guān)者更加頻繁地參與認(rèn)證安排，或者參與支持認(rèn)證的活動的部分環(huán)節(jié)，商會、雇主組織和工會之類的勞動力市場參與者主要參與認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)制定和技能認(rèn)證工作，而公共就業(yè)服務(wù)和青年組織主要提供相關(guān)信息和承擔(dān)認(rèn)證指導(dǎo)職責(zé)。這些成員國的專家主張，利益相關(guān)者的各種合作是影響認(rèn)證供給效率的主要因素，也是促進(jìn)成本和負(fù)擔(dān)均衡分配的一個(gè)重要因素。

（三）多方協(xié)作，大力完善非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證政策和制度

1.提升為國家戰(zhàn)略。認(rèn)證是所有成員國政策決策的一部分，但2012 年只有13 個(gè)成員國（捷克共和國、丹麥、愛沙尼亞、西班牙、芬蘭、法國、盧森堡、馬耳他、荷蘭、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克、英國）宣布已制定或正在制定某種形式的認(rèn)證戰(zhàn)略。

各成員國都有一些實(shí)施行動，3 個(gè)成員國（比利時(shí)、意大利和葡萄牙）的認(rèn)證體系已發(fā)展成為涵蓋所有領(lǐng)域的認(rèn)證框架，5 個(gè)成員國（丹麥、芬蘭、法國、盧森堡、瑞典）2012 年就已經(jīng)進(jìn)行了廣泛的認(rèn)證安排，3個(gè)成員國（克羅地亞、匈牙利、斯洛伐克）的認(rèn)證安排仍然相當(dāng)有限。盡管具有一些特定的限制或缺陷，所有成員國都采取了各種不太全面的辦法，如德國的認(rèn)證項(xiàng)目升級難度大；波蘭的認(rèn)證系統(tǒng)并不成熟，主要側(cè)重于職業(yè)教育與培訓(xùn)；荷蘭的認(rèn)證體系分為“勞動力市場路線”和“教育路線”；西班牙和立陶宛實(shí)施分部門的認(rèn)證；法國和盧森堡的認(rèn)證只對有經(jīng)驗(yàn)的個(gè)人開放。

2.實(shí)施認(rèn)證安排。2012 年，20 個(gè)成員國實(shí)施了一些認(rèn)證安排，盡管認(rèn)證范圍和發(fā)展階段上存在較大差異。4 個(gè)成員國（芬蘭、法國、荷蘭和葡萄牙）擁有完善的資格認(rèn)證安排，其中“法國是唯一一個(gè)可根據(jù)非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)成果認(rèn)證獲得國家資格目錄中所有資格（少數(shù)受管制職業(yè)除外）的國家”。[7]7 個(gè)成員國（丹麥、德國、盧森堡、羅馬尼亞、西班牙、瑞典、英國）在一個(gè)或多個(gè)非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)領(lǐng)域建立了一個(gè)國家認(rèn)證體系。9 個(gè)成員國（奧地利、比利時(shí)、捷克共和國、愛沙尼亞、意大利、愛爾蘭、立陶宛、斯洛伐克和斯洛文尼亞）也有有限的認(rèn)證安排以支持人們獲得職業(yè)資格。其他成員國也有一些認(rèn)證的機(jī)會，但大多是以單一的初始形式，沒有系統(tǒng)性。

到2018 年，28 個(gè)成員國都為實(shí)現(xiàn)非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的目標(biāo)采取了一些行動。所有成員國已經(jīng)或正在制定某種形式的認(rèn)證戰(zhàn)略，都有一定程度的認(rèn)證工作進(jìn)展。認(rèn)證安排仍然主要與教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有關(guān)，最近涉及勞動力市場、非政府和非營利組織的認(rèn)證也有所增加。17 個(gè)成員國的勞動力市場參與的技能認(rèn)證安排，通常由雇主或雇主協(xié)會推動，有時(shí)也與公共部門或機(jī)構(gòu)合作。20 個(gè)成員國的非政府和非營利組織提供了認(rèn)證安排，這包括與青年工作或志愿服務(wù)有關(guān)的倡議，以及慈善機(jī)構(gòu)或其他非政府組織為支持第三國國民或殘疾人等特定目標(biāo)群體而開發(fā)的認(rèn)證機(jī)會。商會等勞動力市場參與者組織的技能認(rèn)證工作主要是技能的記錄。

3.開發(fā)國家資格框架。國家資格框架是一個(gè)涵蓋國家學(xué)歷資格和職業(yè)資格，對其進(jìn)行等級、層次、類型劃分和聯(lián)結(jié)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。[8]2010 年，非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證尚未明確與國家資格框架（national qualifications frameworks（NQFs））的聯(lián)系，所有成員國正在開發(fā)國家資格框架，其中4 個(gè)成員國（法國、愛爾蘭、馬耳他、英國）全面運(yùn)行了國家資格框架，9 個(gè)成員國（比利時(shí)、德國、丹麥、愛沙尼亞、立陶宛、盧森堡、波蘭、拉托維亞、葡萄牙）正在嘗試運(yùn)行國家資格框架。16個(gè)成員國參考?xì)W盟資格框架而制定了國家資格框架。

到2018 年，幾乎所有成員國都有一個(gè)參考?xì)W盟資格框架的國家資格框架。24 個(gè)成員國的認(rèn)證可以使部分或全部資格被納入國家資格框架；17 個(gè)成員國的認(rèn)證使人們能夠獲得正規(guī)教育課程，從而獲得國家資格框架中包含的資格；13 個(gè)成員國的國家資格框架中包含的任何資格都可以通過認(rèn)證獲得。國家資格框架的建立有益于完善資格和資格體系、促進(jìn)學(xué)習(xí)流動、改進(jìn)教育和培訓(xùn)系統(tǒng)、促進(jìn)終身學(xué)習(xí)發(fā)展。各個(gè)成員國的國家資格框架的內(nèi)容不盡相同，但是基本上都采用了知識、技能、能力三維描述維度。[9]

4.采用認(rèn)證質(zhì)量保障框架。認(rèn)證結(jié)果的可信性需要通過專門的質(zhì)量保障框架來實(shí)現(xiàn)，2010 年5 個(gè)成員國（比利時(shí)、捷克共和國、立陶宛、葡萄牙、英國）通過一個(gè)具體框架確保了非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證質(zhì)量，另有11 個(gè)成員國（奧地利、比利時(shí)、德國、西班牙、芬蘭、克羅地亞、愛爾蘭、盧森堡、拉托維亞、斯洛文尼亞、英國）采用了更廣泛的非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)質(zhì)量保證框架。雖然有24 個(gè)成員國報(bào)告說，非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證與正規(guī)教育之間的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)，但這只是一種原則聲明，因?yàn)橛行┏蓡T國還尚未建立非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證系統(tǒng)。

2018 年已經(jīng)有13 個(gè)成員國（比利時(shí)、捷克共和國、丹麥、德國、希臘、西班牙、克羅地亞、意大利、馬耳他、荷蘭、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞）采用專門的認(rèn)證質(zhì)量框架。15 個(gè)成員國采用廣泛的質(zhì)量框架（比利時(shí)、保加利亞、塞浦路斯、芬蘭、德國、希臘、西班牙、克羅地亞、愛爾蘭、盧森堡、拉托維亞、荷蘭、波蘭、斯洛文尼亞、英國）。5 個(gè)成員國（比利時(shí)、德國、希臘、西班牙、克羅地亞）采用了雙重的質(zhì)量框架。

三、歐盟非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證存在的主要問題

盡管21 世紀(jì)以來歐盟各成員國在認(rèn)證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)成果的實(shí)踐中取得顯著進(jìn)展，然而，各成員國的實(shí)踐探索仍然存在認(rèn)證安排不足、參與認(rèn)證人數(shù)不足、認(rèn)證支持力度不足、認(rèn)證信息匱乏等問題。

（一）認(rèn)證安排不能滿足學(xué)習(xí)者的需要

大多數(shù)成員國的認(rèn)證都有準(zhǔn)入限制。在許多成員國，沒有工作經(jīng)驗(yàn)的年輕人不能申請獲得全部和部分資格的認(rèn)證。認(rèn)證有時(shí)可以幫助他們接受正規(guī)教育，然而不能幫助他們進(jìn)入勞動力市場。歐盟并沒有要求各成員國應(yīng)用統(tǒng)一的國家認(rèn)證系統(tǒng)，而是要求各成員國自愿做出認(rèn)證安排，以認(rèn)證部分學(xué)習(xí)者的技能。在認(rèn)證活動中，成員國已將某些領(lǐng)域或部門的認(rèn)證列為優(yōu)先事項(xiàng)，這種“務(wù)實(shí)”的做法目前不可避免地將某些類別的潛在學(xué)習(xí)者排除在認(rèn)證范圍之外。[10]雖然許多單獨(dú)的認(rèn)證計(jì)劃達(dá)到了利益相關(guān)者的良好合作水平，然而認(rèn)證計(jì)劃之間以及認(rèn)證政策與其他技能政策的不協(xié)調(diào)仍然存在。保加利亞、西班牙、斯洛文尼亞等一些成員國正規(guī)教育的資格仍然保持較高的社會地位，通過非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證而獲得資格在社會中的地位不高，希臘、馬耳他等其他成員國通過非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證而獲得高等學(xué)歷的機(jī)會停留在理論層面上。

（二）參與認(rèn)證的人數(shù)少于預(yù)期

相對認(rèn)證機(jī)會政策的完善而言，申請認(rèn)證的人則增加緩慢，參與認(rèn)證的人數(shù)比預(yù)期的要少。這可能有多種原因?qū)е拢缬捎跍?zhǔn)入限制，符合認(rèn)證條件的個(gè)人數(shù)量就會相應(yīng)減少。由于各個(gè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的工作缺乏協(xié)調(diào)，因而有些人也難以獲得認(rèn)證機(jī)會。雖然有信息指導(dǎo)活動，然而潛在認(rèn)證者也可能無法獲得及時(shí)的認(rèn)證信息。成員國并未優(yōu)先考慮學(xué)分體系與認(rèn)證之間的強(qiáng)大協(xié)同作用，關(guān)于通過認(rèn)證獲得的學(xué)分在歐洲學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換系統(tǒng)中轉(zhuǎn)換的操作仍然停留在個(gè)例階段。

（三）幫助特定的弱勢群體的力度不夠

盡管對長期失業(yè)或移民等特定弱勢群體的認(rèn)證援助得到了各成員國的高度重視，然而實(shí)施起來仍然存在一定的困難。對弱勢群體的認(rèn)證沒有引起足夠的社會關(guān)注，一些好的認(rèn)證計(jì)劃項(xiàng)目沒有得到充分利用。一些人啟動了認(rèn)證程序而最后沒有完成認(rèn)證工作，因?yàn)閰⑴c認(rèn)證不僅需要個(gè)人的行動，而且需要如雇主提供的帶薪時(shí)間或經(jīng)濟(jì)援助等支持形式。如果沒有對個(gè)人的帶薪休假或財(cái)政捐助等支持，部分員工可能因時(shí)間或經(jīng)濟(jì)原因而無法參與認(rèn)證。只有不到十分之一的認(rèn)證受益人接受過參與認(rèn)證的激勵(lì)或支持。[11]在一些成員國，成本在參與者身上的分配不夠平衡，針對特定弱勢群體的措施和目標(biāo)不當(dāng)會導(dǎo)致認(rèn)證積極性和效果下降。

（四）認(rèn)證統(tǒng)計(jì)信息的匱乏

雖然認(rèn)證的相關(guān)政策和法律框架以及認(rèn)證安排計(jì)劃方面有較好的信息資料，然而，關(guān)于認(rèn)證運(yùn)行、費(fèi)用、學(xué)習(xí)成果和認(rèn)證影響等方面的信息資料卻較為零散和匱乏，盡管偶爾開展了對認(rèn)證受益人和相關(guān)組織的調(diào)研活動，然而并沒有系統(tǒng)的跟蹤研究。只有少數(shù)幾個(gè)成員國（希臘、西班牙、意大利、瑞典）能夠提供有關(guān)認(rèn)證受益人是否更容易進(jìn)入勞動力市場并在勞動力市場內(nèi)流動的信息。[12]關(guān)于“認(rèn)證促進(jìn)受益人進(jìn)一步學(xué)習(xí)”的事實(shí)信息仍然很少，目前為止還沒有充分的研究數(shù)據(jù)來確定認(rèn)證是否對受益人進(jìn)一步進(jìn)行學(xué)習(xí)產(chǎn)生積極影響。[13]由于現(xiàn)有的信息資料不足而無法開展對認(rèn)證活動的監(jiān)測和評估，精準(zhǔn)化研究也只能依據(jù)具體的法律框架等價(jià)值有限的定性指標(biāo)來進(jìn)行分析。

為解決非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證中存在的問題，歐盟在2020 年7 月1 日發(fā)布的《〈歐盟關(guān)于非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的建議書〉的評價(jià)報(bào)告》提出了今后應(yīng)著力改進(jìn)的建議措施：[14]建議各成員國完善認(rèn)證中心管理，加強(qiáng)認(rèn)證科學(xué)的研究，加強(qiáng)認(rèn)證的信息收集和分析能力建設(shè)，客觀評估認(rèn)證政策的有效性、執(zhí)行的效率和投資的適宜性。建議各成員國完善認(rèn)證利益方協(xié)調(diào)制度，建立國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、參與方各負(fù)其責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，通過良好的可見性、廣泛的交流和運(yùn)行協(xié)同效應(yīng)來提升認(rèn)證的有效性。建議各成員國完善認(rèn)證費(fèi)用分擔(dān)制度，建立國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入為主、行業(yè)企業(yè)積極支持的經(jīng)費(fèi)運(yùn)行機(jī)制，減免弱勢群體和個(gè)人的成果認(rèn)證費(fèi)用，為早期退學(xué)者、有特殊學(xué)習(xí)需要的成年人、文化程度低的工人和無業(yè)人員提供特別支持。建議各成員國完善認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，對接國家資格框架，擴(kuò)大學(xué)習(xí)成果認(rèn)證范圍，發(fā)掘潛在認(rèn)證群體，激發(fā)人們的認(rèn)證動力。建議各成員國改進(jìn)認(rèn)證技術(shù)、方法和手段，應(yīng)用信息化環(huán)境下的線上認(rèn)證條件，更多地采用微證書等新穎認(rèn)證形式，方便認(rèn)證者。[15]

四、對我國的啟示

非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)是發(fā)展終身學(xué)習(xí)的核心[16]，是繼續(xù)教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，因而成為我國教育改革發(fā)展的重要任務(wù)。歐盟非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證是歐盟經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的產(chǎn)物，是歐盟各成員國發(fā)展終身學(xué)習(xí)的產(chǎn)物，有助于歐洲學(xué)習(xí)型社會的構(gòu)建以及歐洲經(jīng)濟(jì)和社會一體化的實(shí)現(xiàn)。學(xué)習(xí)歐盟各成員國非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的具有世界引領(lǐng)性質(zhì)的經(jīng)驗(yàn)有益于我國非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的體系完善、實(shí)踐發(fā)展和政策建設(shè)，有益于我國全民終身學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)型社會的發(fā)展。

（一）積極完善以學(xué)習(xí)者為中心的非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證體系

歐盟非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證堅(jiān)持以個(gè)人自愿為基本原則，以促進(jìn)學(xué)習(xí)者終身學(xué)習(xí)和發(fā)展為基本宗旨，有效地維護(hù)了終身學(xué)習(xí)者的認(rèn)證權(quán)益。在認(rèn)證的實(shí)施過程中，遵守基本的原則和要求，如認(rèn)證必須是自愿的；個(gè)人隱私必須得到保護(hù)；確保每個(gè)人都被公平對待；必須有針對個(gè)人的指導(dǎo)和咨詢機(jī)制；認(rèn)證程序、標(biāo)準(zhǔn)和方法必須是透明、公開和有質(zhì)量；認(rèn)證必須是公正的；認(rèn)證人員必須具備專業(yè)能力。相比于歐盟以學(xué)習(xí)者為中心的認(rèn)證實(shí)施而言，我國非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證存在人本化服務(wù)和信息支持服務(wù)不足等問題，今后應(yīng)在認(rèn)證過程中加強(qiáng)各參與主體之間的合作、增加認(rèn)證服務(wù)支持水平。

一是加強(qiáng)利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)。目前各地利益相關(guān)者的合作力度不足，因此有必要進(jìn)行協(xié)調(diào)。雖然各地提供認(rèn)證機(jī)會的機(jī)構(gòu)是比較多樣的，可以滿足不同學(xué)習(xí)者的認(rèn)證需求。然而，認(rèn)證者的積極參與以及與利益相關(guān)者的合作，可以通過良好的可見性、廣泛的交流和運(yùn)行協(xié)同效應(yīng)來提升認(rèn)證的有效性，通過職責(zé)分擔(dān)、共享設(shè)施和同儕學(xué)習(xí)來提升認(rèn)證的效率。政府管理部門、繼續(xù)教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、人力資源管理部門、非政府和非營利社會組織以及學(xué)習(xí)者的積極參與和職責(zé)分配是影響非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的重要因素，利益相關(guān)者應(yīng)根據(jù)自身的角色定位積極承擔(dān)認(rèn)證體系的頂層設(shè)計(jì)、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確控制、認(rèn)證信息與指導(dǎo)的及時(shí)服務(wù)、認(rèn)證費(fèi)用的合理分?jǐn)?、認(rèn)證隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)等任務(wù)和職責(zé)。

二是加強(qiáng)指導(dǎo)者和認(rèn)證者之間的合作。給予個(gè)人的信息指導(dǎo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，指導(dǎo)者和認(rèn)證者應(yīng)密切合作和有效協(xié)調(diào)。盡管信息指導(dǎo)服務(wù)應(yīng)向所有個(gè)人和組織提供，然而，有必要在合適的時(shí)間和地點(diǎn)向潛在認(rèn)證人群提供及時(shí)、準(zhǔn)確的認(rèn)證信息，說明認(rèn)證的益處，鼓勵(lì)他們提高技能，并引導(dǎo)他們選擇合適的認(rèn)證途徑。這種信息指導(dǎo)服務(wù)將促進(jìn)認(rèn)證工作的開展，也將有助于針對弱勢群體的認(rèn)證措施的有效調(diào)整，并促進(jìn)技能提升活動的開展。

三是向個(gè)人提供必要的支持。僅僅提供更多的認(rèn)證機(jī)會是不夠的，還有必要向個(gè)人提供支持。技能政策的核心原則是，每個(gè)人都應(yīng)該有機(jī)會去認(rèn)證自己的技能。以前各地注重提供更多的認(rèn)證機(jī)會是務(wù)實(shí)的做法，現(xiàn)在則有必要開放認(rèn)證機(jī)會并支持個(gè)人切實(shí)利用認(rèn)證機(jī)會。盡管如此，潛在的認(rèn)證者還會考慮認(rèn)證的收益與付出的代價(jià)之間的關(guān)系，因?yàn)橐瓿烧J(rèn)證，需要個(gè)人有足夠的動力去投入時(shí)間、精力和金錢，有時(shí)是以犧牲工作和家庭生活為代價(jià)的。為了提高人們參與認(rèn)證的積極性，企業(yè)、政府和其他行動者（工會、商業(yè)組織、教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）應(yīng)向個(gè)人提供支持（如企業(yè)提供帶薪休假、技術(shù)援助，政府應(yīng)采取財(cái)政支持、指導(dǎo)、簡化程序，其他行動者分?jǐn)傉J(rèn)證費(fèi)用）等措施。其中，針對弱勢群體參與認(rèn)證的各種限制性障礙，則應(yīng)采取針對性的支持措施加以解決，為弱勢群體創(chuàng)造更加平等的終身學(xué)習(xí)條件。

（二）積極推進(jìn)各地非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的實(shí)踐創(chuàng)新

歐盟各成員國實(shí)踐探索有力地促進(jìn)了本國認(rèn)證實(shí)踐的發(fā)展，提升了民眾終身學(xué)習(xí)的熱情。歐盟各成員國在認(rèn)證安排實(shí)施、認(rèn)證發(fā)展戰(zhàn)略、國家資格框架、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證質(zhì)量保障、認(rèn)證程序、學(xué)分轉(zhuǎn)換、認(rèn)證指導(dǎo)服務(wù)、認(rèn)證費(fèi)用、認(rèn)證隊(duì)伍專業(yè)要求、認(rèn)證職責(zé)分配等方面既接受了歐盟的認(rèn)證政策建議，也根據(jù)自身的條件逐漸形成了具有一定個(gè)性的認(rèn)證體系和模式。歐盟各成員國的積極實(shí)踐是推動基層認(rèn)證實(shí)踐的重要力量，對此，我國政府應(yīng)鼓勵(lì)各地積極推進(jìn)非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的先試先行、規(guī)范認(rèn)證行為和創(chuàng)新認(rèn)證技術(shù)等工作。

一是積極推進(jìn)認(rèn)證試點(diǎn)工作。我國各個(gè)省市、地區(qū)對非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的理解尚不統(tǒng)一，相關(guān)的制度和政策參差不齊，非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)發(fā)展條件、發(fā)展質(zhì)量存在著嚴(yán)重的不平衡。因此，各地非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證工作應(yīng)因地制宜、穩(wěn)步推進(jìn)。有條件的地區(qū)應(yīng)積極開展非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的試點(diǎn)工作，探索各類學(xué)習(xí)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證程序和認(rèn)證制度，探索各類學(xué)習(xí)間的學(xué)分積累和轉(zhuǎn)換，探索各類學(xué)習(xí)的互認(rèn)和銜接。如北京市探索成人高校與企業(yè)聯(lián)合開辦高校學(xué)歷繼續(xù)教育班，將職工企業(yè)內(nèi)培訓(xùn)證書或以往學(xué)習(xí)經(jīng)歷通過認(rèn)證折合為學(xué)分，免修部分課程。[17]上海、浙江、江蘇、廣東、云南等一些省市構(gòu)建終身學(xué)習(xí)銀行體系，開展學(xué)分銀行試點(diǎn)，對學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)成果進(jìn)行學(xué)分認(rèn)證并頒發(fā)證書。國家開放大學(xué)和各省市開放大學(xué)開展了我國繼續(xù)教育領(lǐng)域建立學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、積累與轉(zhuǎn)換的積極探索。[18]暫時(shí)無條件的地區(qū)應(yīng)積極學(xué)習(xí)試點(diǎn)地區(qū)的先進(jìn)理念、成功經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新模式，分析自身的優(yōu)勢、劣勢、威脅和挑戰(zhàn)，厘清發(fā)展思路，推進(jìn)政策制定、規(guī)劃起草、認(rèn)證基礎(chǔ)建設(shè)等工作。

二是規(guī)范認(rèn)證行為。一些地方、認(rèn)證機(jī)構(gòu)之所以認(rèn)證工作進(jìn)展緩慢，終身學(xué)習(xí)者參與度不足，其中一個(gè)重要原因在于沒有具體、實(shí)用的操作手冊或指南提供給基層實(shí)施參照。及時(shí)出臺認(rèn)證指南、認(rèn)證目錄等可操作性細(xì)則，是規(guī)范基層認(rèn)證實(shí)踐的重要管理手段。認(rèn)證細(xì)則應(yīng)涵蓋認(rèn)證特征、認(rèn)證原則、認(rèn)證條件、認(rèn)證目錄、認(rèn)證路徑、認(rèn)證方法、認(rèn)證工具、認(rèn)證結(jié)果等關(guān)鍵要件。認(rèn)證目錄和認(rèn)證指南應(yīng)隨終身學(xué)習(xí)形勢和認(rèn)證情況的變化而不斷修改完善。為確保認(rèn)證的可靠性和可信性，應(yīng)建立認(rèn)證人員培訓(xùn)系統(tǒng)，提升認(rèn)證人員的資格、技能和能力。

三是應(yīng)利用微證書等技能識別的創(chuàng)新技術(shù)。非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證僅僅與正規(guī)教育的學(xué)分和資格掛鉤是不夠的，認(rèn)證應(yīng)利用如微證書等技能識別的創(chuàng)新技術(shù)。由于微證書認(rèn)可一小部分或非常小的一組技能，因此它可以成為認(rèn)證通過非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)而獲得的技能的有用工具。如果這些證書的開發(fā)和授予符合質(zhì)量保證和公開透明的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，微證書可以使學(xué)習(xí)途徑更加靈活。微證書的發(fā)展應(yīng)建立在國家資格框架的基礎(chǔ)上，與職業(yè)教育學(xué)分系統(tǒng)和高等教育資格系統(tǒng)相銜接。

（三）積極推進(jìn)非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證政策和制度建設(shè)

歐盟一系列文件的發(fā)布，對于指導(dǎo)和推動歐盟各成員國乃至世界各國的非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的發(fā)展都具有重要價(jià)值。[19]歐盟發(fā)布的有關(guān)非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的制度、建議、目錄、評估報(bào)告是推動認(rèn)證實(shí)踐的重要力量，我國應(yīng)積極推進(jìn)非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的政策研制、戰(zhàn)略協(xié)調(diào)和信息收集等工作。

一是加強(qiáng)認(rèn)證政策的研制。為落實(shí)貫徹國家非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)發(fā)展戰(zhàn)略，我國應(yīng)成立教育部、人力資源管理和社會保障部、工業(yè)和信息化部等部門組成的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和國家非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)成果認(rèn)證中心[20]，開展國家資格框架、學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、課程互認(rèn)和學(xué)分轉(zhuǎn)換、學(xué)分銀行等政策的研發(fā)工作，發(fā)布非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證指南和認(rèn)證目錄，指導(dǎo)各地非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的實(shí)踐創(chuàng)新。國家和各地非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)成果認(rèn)證中心應(yīng)定期發(fā)布國家或本區(qū)域的非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證的發(fā)展報(bào)告，以總結(jié)推廣有效經(jīng)驗(yàn)和成功模式。

二是加強(qiáng)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與國家資格框架的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。國家資格框架規(guī)定各級各類人才質(zhì)量規(guī)格，旨在促進(jìn)不同教育系統(tǒng)之間的學(xué)習(xí)流動。認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與國家資格框架協(xié)調(diào)一致的關(guān)鍵因素在于二者高度認(rèn)同學(xué)習(xí)成果，認(rèn)證活動必須納入國家資格框架體系之下，在國家資格框架體系內(nèi)再制定詳細(xì)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。雖然國家政策強(qiáng)調(diào)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和國家資格框架之間的聯(lián)系，但仍然需要實(shí)際執(zhí)行中強(qiáng)調(diào)二者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，不斷調(diào)整認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)、目錄、要求和技術(shù)以適應(yīng)國家資格框架體系的變革，保證學(xué)習(xí)成果認(rèn)證的清晰、公正和權(quán)威。

三是加強(qiáng)認(rèn)證信息的系統(tǒng)收集。目前我國認(rèn)證信息的收集水平還不夠，應(yīng)加強(qiáng)認(rèn)證的信息收集和分析能力建設(shè)。一些省市提升了對政策重要性的認(rèn)識，發(fā)展了認(rèn)證業(yè)務(wù)。然而，僅僅依據(jù)一些省市貧乏而碎片的信息，很難實(shí)質(zhì)性評價(jià)政策的有效性、執(zhí)行的效率，應(yīng)及時(shí)更新和升級認(rèn)證信息系統(tǒng)，加強(qiáng)國家層面的認(rèn)證信息收集和分析。