郭宇燕，曾志卿

（太原科技大學(xué)法學(xué)院，山西太原，030024）

2015年7月1日，全國人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開展民事公益訴訟制度試點(diǎn)工作，在試點(diǎn)期間，最高人民法院及最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）頒布一系列規(guī)范性法律文件保障試點(diǎn)工作的運(yùn)行。2017年1月4日，最高人民檢察院發(fā)布的“檢例第29號(hào)”指導(dǎo)案例將“訴前程序”列為關(guān)鍵詞之一，由此，訴前程序得以重視。經(jīng)兩年的實(shí)踐與探索，2017年7月1日，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度正式入法，訴前程序作為檢察民事公益訴訟的前置程序，首次以立法的形式固定下來。這是對(duì)民事公益訴訟訴前程序在試點(diǎn)工作期間的肯定和延續(xù)，訴前程序亦是公益訴訟制度價(jià)值的重要體現(xiàn)。

一、訴前程序之內(nèi)涵界定

一般的訴前程序［1］是指進(jìn)入訴訟程序前履行的特定程序，如民事訴訟中雙方當(dāng)事人的和解、人民調(diào)解等程序。此外勞動(dòng)爭議仲裁前置程序也屬于一般的訴前程序，主要基于節(jié)約司法資源，設(shè)置便捷糾紛解決機(jī)制的考量。一般的訴前程序?yàn)楣嬖V訟訴前程序的設(shè)置提供了理論借鑒，在構(gòu)建公益訴訟訴前程序上發(fā)揮著重要作用。

民事公益訴訟的核心內(nèi)涵在于“公益”二字，著重強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會(huì)公共利益的目的性。依據(jù)我國現(xiàn)行立法，享有公益訴權(quán)的主體包括法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，公民個(gè)人并不具備公益訴訟原告資格，而檢察機(jī)關(guān)基于維護(hù)“公益”的目的，也可以提起公益訴訟。但根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條第二款的規(guī)定，僅法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織處于缺位狀態(tài)時(shí)，才由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。由此看出，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟主體資格上處于第二順位。民事公益訴訟訴前程序是厘清檢察機(jī)關(guān)與適格主體起訴順位的一種程序設(shè)計(jì)［2］。

民事公益訴訟訴前程序內(nèi)涵界定存在兩種觀點(diǎn)：一種為狹義的訴前程序，該觀點(diǎn)認(rèn)為訴前程序僅為檢察機(jī)關(guān)督促法定機(jī)關(guān)及有關(guān)組織起訴的訴前公告程序；另一種觀點(diǎn)為廣義的訴前程序，該觀點(diǎn)認(rèn)為訴前程序應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟前的一系列準(zhǔn)備工作，具體包括案件線索的發(fā)現(xiàn)、證據(jù)的收集審查、訴前公告等環(huán)節(jié)。本文采納廣義訴前程序之內(nèi)涵。

二、民事公益訴訟訴前程序之價(jià)值理念

（一）節(jié)約司法資源

《人民檢察院組織法》于2018年10月進(jìn)行修改，依法賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之職權(quán)?；诖耍瑱z察機(jī)關(guān)除履行刑事公訴以及其他法律監(jiān)督職責(zé)外，還肩負(fù)公益訴訟的重任。此次修法體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的擴(kuò)大，但現(xiàn)實(shí)情況卻是，由于司法資源的相對(duì)有限，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟顯得有些力不從心。訴前程序的制度設(shè)計(jì)正是為了緩解檢察機(jī)關(guān)“案多人少”的困境，經(jīng)訴前程序，若適格主體愿意承擔(dān)提起公益訴訟職責(zé)的，則一定程度上能起到案件分流的作用，節(jié)約檢察機(jī)關(guān)司法資源，同時(shí)合理維護(hù)社會(huì)公共利益，使檢察機(jī)關(guān)更能集中力量于刑事公訴以及其他法律監(jiān)督等工作。最高人民檢察院第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列指出，“設(shè)立訴前程序的目的是為了提高檢察監(jiān)督的效力，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履職的能動(dòng)性，節(jié)約司法資源”［3］。訴前程序有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源維護(hù)社會(huì)公共利益，對(duì)合理配置檢察機(jī)關(guān)司法資源具有重要意義。

（二）提高適格主體維護(hù)公益的積極性

民事公益訴訟設(shè)置訴前程序的目的之一在于督促適格主體提起公益訴訟［4］。這樣的設(shè)置使檢察機(jī)關(guān)處于補(bǔ)充地位，僅公共利益處于受損狀態(tài)且無適格主體或其不愿提起公益訴訟時(shí)，才由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，其身份為公益訴訟起訴人。檢察機(jī)關(guān)亦是國家公權(quán)力機(jī)關(guān)之一，直接由其提起公益訴訟雖能達(dá)到一定的效果，且對(duì)侵權(quán)人具有震懾作用，但容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)公權(quán)力的濫用。作為法律監(jiān)督者的檢察機(jī)關(guān)，其權(quán)力不宜過于擴(kuò)大，同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)其權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)限制，防止其權(quán)力濫用。設(shè)置訴前程序體現(xiàn)了司法謙抑性［5］，亦是對(duì)適格主體公益訴權(quán)的尊重，有效動(dòng)員更多適格主體提起公益訴訟。

此外，《民事訴訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度，其初衷亦是最大限度地鼓勵(lì)適格主體參與公共利益的維護(hù)工作。根據(jù)最高人民檢察院頒布的《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《辦案指南》）的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴，具體方式包括提供法律咨詢和書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等。司法實(shí)踐中，存在經(jīng)訴前程序，適格主體主動(dòng)提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)協(xié)助適格主體調(diào)查取證的情況，如東莞市人民檢察院支持東莞市環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)訴袁某蒼等三人環(huán)境污染民事公益訴訟案①廣東省廣州市中級(jí)人民法院民事判決書（2018）粵01民初字第707號(hào)。。通過支持起訴增強(qiáng)適格主體的訴訟行為能力。因此，民事公益訴訟訴前程序的設(shè)置能夠提高適格主體維護(hù)公共利益的積極性。

（三）體現(xiàn)程序正當(dāng)原則

民事公益訴訟訴前程序的構(gòu)建符合程序正當(dāng)原則。正當(dāng)法律程序的內(nèi)涵在于程序的設(shè)計(jì)有助于實(shí)體結(jié)果的產(chǎn)生或體現(xiàn)秩序、公正以及效率等基本價(jià)值［6］。設(shè)置訴前程序的目的是維護(hù)社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，而程序正當(dāng)是實(shí)現(xiàn)司法公正所必不可少的，是實(shí)體正義的前提和基礎(chǔ)，是“看得見的正義”。訴前程序的設(shè)置是公權(quán)讓位于私權(quán)的一種制度設(shè)計(jì)，具有正當(dāng)性，符合程序正當(dāng)原則的基本內(nèi)涵，有助于促進(jìn)實(shí)體結(jié)果的形成，即維護(hù)社會(huì)公共利益。訴前程序能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)公權(quán)力的約束，保障和尊重適格主體的公益訴權(quán)。若未設(shè)置訴前程序，享有公權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)容易將適格主體的職權(quán)架空，使適格主體的訴權(quán)虛化。因此，訴前程序體現(xiàn)了程序正當(dāng)原則，訴前程序的構(gòu)建在促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)及適格主體維護(hù)社會(huì)公共利益上具有協(xié)同作用。

綜上，訴前程序在檢察民事公益訴訟中發(fā)揮著舉足輕重的作用。以篤定訴前程序價(jià)值理念為基礎(chǔ)，從立法原意出發(fā)，對(duì)訴前程序進(jìn)行研究探討更具迫切性。

三、民事公益訴訟訴前程序現(xiàn)狀梳理

公益訴訟訴前程序是維護(hù)公共利益的產(chǎn)物，具有正當(dāng)合理性，其作為案件分流、合理平衡訴訟格局的頂層設(shè)計(jì)，當(dāng)前仍處于發(fā)展階段，面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）訴前程序虛置嚴(yán)重

據(jù)最高人民檢察院官網(wǎng)于2020年7月20日公布的數(shù)據(jù)，2020年1月～6月，全國檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟具體數(shù)據(jù)如表1所示，近九成的行政公益訴訟類案件經(jīng)訴前程序得以解決，取得良好的法律實(shí)效，僅有少數(shù)案件由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟；反觀民事公益訴訟類案件，經(jīng)訴前程序后，由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的案件占比45.2%，訴前程序效果不佳。

表1 最高人民檢察院公益訴訟案件辦理數(shù)據(jù)

以山西省為例。近年來山西省人民檢察院樹立了一批典型公益訴訟案件，不斷拓寬公益訴訟新領(lǐng)域案件的辦理。據(jù)山西省人民檢察院于2020年7月29日公布的數(shù)據(jù)，2020年1月～6月，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟具體數(shù)據(jù)如表2所示。由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件占訴前案件量的75%，主要原因?yàn)樯轿魇僦形鞑康貐^(qū)，社會(huì)組織數(shù)量相對(duì)匱乏，且符合條件的適格主體由于各種原因未能提起民事公益訴訟。

表2 山西省人民檢察院公益訴訟案件辦理數(shù)據(jù)

通過全國以及山西省檢務(wù)數(shù)據(jù)可以看出，民事公益訴訟訴前程序的法律實(shí)效并不明顯，經(jīng)訴前程序后，大部分案件需通過檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方式來保障公共利益。因此，民事公益訴訟訴前程序虛置嚴(yán)重，適格主體提起訴訟的積極性有待提高，以真正發(fā)揮訴前程序的價(jià)值和作用。

（二）適格主體范圍較窄

《民事訴訟法》規(guī)定，法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織具備民事公益訴訟原告主體資格。其中“法定機(jī)關(guān)”是指《海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的海洋環(huán)境監(jiān)督部門，相較于檢察機(jī)關(guān)在處理公益訴訟問題上更具專業(yè)性，但僅此一個(gè)部門，數(shù)量過少?！坝嘘P(guān)組織”包括環(huán)保組織和消費(fèi)者協(xié)會(huì)，現(xiàn)行環(huán)保法不僅對(duì)“環(huán)保組織”的登記級(jí)別進(jìn)行規(guī)制，還對(duì)“環(huán)保組織”的運(yùn)營時(shí)間作出限制①《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條第一款規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在社區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄?！?，如“泰州天價(jià)公益訴訟案”由泰州環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起公益訴訟，若該案發(fā)生于環(huán)保法修法之后，則面臨無適格主體提起訴訟的窘境；而消費(fèi)者協(xié)會(huì)也僅省級(jí)以上的消費(fèi)者協(xié)會(huì)②《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條規(guī)定：“對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟?！辈啪邆湓尜Y格。有學(xué)者認(rèn)為環(huán)保法規(guī)定的五年以上運(yùn)營時(shí)間較為嚴(yán)苛。研究表明，國內(nèi)自發(fā)設(shè)立的基層社會(huì)組織近七成運(yùn)營時(shí)間未達(dá)兩年，而運(yùn)營時(shí)間在三年以上的社會(huì)組織僅為社會(huì)組織總數(shù)的15%［7］。因此，現(xiàn)行立法對(duì)具備民事公益訴訟的環(huán)保組織要求較高，符合條件的組織較少，不利于開展社會(huì)公共利益的維護(hù)工作。

經(jīng)“中國社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)①http：//www.chinanpo.gov.cn”查找數(shù)據(jù)可知，截至2021年1月14日，全國各類社會(huì)組織數(shù)量達(dá)900 404個(gè)，其中經(jīng)民政部登記的共2 276個(gè)。從分布情況來看，東部地區(qū)社會(huì)組織數(shù)量較多且分布較為集中，中西部地區(qū)社會(huì)組織明顯不足甚至空白（見圖1）。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)布訴前公告時(shí)，容易出現(xiàn)無適格主體提起公益訴訟的情況②“檢例第28號(hào)”——許建惠、許玉仙民事公益訴訟案中，因在市級(jí)民政部門登記的三家環(huán)保組織均不符合提起公益訴訟主體之要求，最終由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。，導(dǎo)致適用訴前程序質(zhì)效不佳。綜上，民事公益訴訟訴前程序適格主體范圍較窄，一定程度上制約了該程序的適用。

圖1 社會(huì)組織空間分布特征

（三）訴前程序的回復(fù)期限不靈活

“兩高”聯(lián)合發(fā)布的《公益訴訟解釋》第十三條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟前，需以訴前公告的方式督促適格主體提起訴訟，公告期為30日。在此期限內(nèi)適格主體可考慮是否提起公益訴訟并給予檢察機(jī)關(guān)回復(fù)。該訴前程序規(guī)定的回復(fù)期限略顯僵硬，適格主體起訴勢(shì)必需要一定的時(shí)間調(diào)查收集證據(jù)，特別是某些疑難復(fù)雜案件還涉及鑒定工作。雖然法律明文規(guī)定，當(dāng)適格主體提起民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴，但檢察機(jī)關(guān)有權(quán)作出是否支持起訴的決定，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)支持起訴的力度并不大。法定機(jī)關(guān)、有關(guān)組織起訴的前提是做好了起訴準(zhǔn)備，公告期限內(nèi)，上述適格主體會(huì)綜合考慮是否起訴以及敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，由于該期限略顯僵硬，實(shí)踐中常出現(xiàn)適格主體對(duì)檢察機(jī)關(guān)公告不予回復(fù)的情況，甚至存在對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴前公告回復(fù)后卻未提起公益訴訟的情況③如吳江市榮順電子廠污染環(huán)境一案，由于調(diào)查取證、檢測(cè)評(píng)估等原因，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一直未將該案訴至法院。。僵硬的法定回復(fù)期限降低了適格主體提起公益訴訟的積極性，訴前程序也未能達(dá)到預(yù)想的效果，仍需由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟來保障公共利益。

（四）訴前程序配套機(jī)制不健全

近年來，隨著社會(huì)公眾對(duì)公共利益的維護(hù)意識(shí)不斷提高，民事公益訴訟案件呈“指數(shù)式”增長，容易出現(xiàn)“人案矛盾”的情況。調(diào)查核實(shí)程序是履行訴前程序的關(guān)鍵，亦是支持適格主體起訴的準(zhǔn)備工作?！度嗣駲z察院組織法》第二十一條④《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以依法進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。抗訴、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關(guān)規(guī)定。”規(guī)定檢察機(jī)關(guān)享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，但缺乏具體調(diào)查核實(shí)方式及被調(diào)查人拒不配合調(diào)查核實(shí)行為法律后果的規(guī)定，調(diào)查核實(shí)程序也并無相應(yīng)的強(qiáng)制性保障措施［8］，且未授予檢察機(jī)關(guān)可采取查封、扣押以及限制人身自由等強(qiáng)制措施。雖然《辦案指南》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)程序，但該規(guī)定為內(nèi)部規(guī)范性文件，存在對(duì)外約束力不足且缺乏體系性的問題［9］，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在訴前的調(diào)查核實(shí)程序上存在一定的阻礙。

另外，訴前程序階段缺乏專業(yè)性的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，公益訴訟案件的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)費(fèi)用較高（尤其是涉及環(huán)境污染案件），提起公益訴訟需投入較大的成本，導(dǎo)致法定機(jī)關(guān)及有關(guān)組織退縮，不愿提起公益訴訟。法定機(jī)關(guān)及有關(guān)組織也面臨支持資金少、專業(yè)化人員不足等困境。以常州“毒地”案①江蘇省常州市中級(jí)人民法院（2016）蘇04民初字第214號(hào)。為例，案件由知名環(huán)保組織“中國綠發(fā)會(huì)”和“自然之友”聯(lián)合提起公益訴訟，該案一審敗訴，面臨189萬余元的案件訴訟費(fèi)，只得向社會(huì)募捐。經(jīng)上訴后二審獲得勝訴，但又因程序錯(cuò)誤、適用法律錯(cuò)誤于2020年3月19日被最高法下達(dá)裁定提審，日前尚無最新進(jìn)展。如上，由于缺乏資金支持，適格主體面對(duì)高額的訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)壓力，可能不愿提起公益訴訟。民事公益訴訟訴前程序缺乏相關(guān)配套措施，導(dǎo)致訴前程序無法發(fā)揮其應(yīng)有的法律實(shí)效。

四、檢察民事公益訴訟訴前程序的完善路徑

（一）創(chuàng)設(shè)適格主體維護(hù)公益激勵(lì)制度

針對(duì)民事公益訴訟訴前程序虛置的現(xiàn)狀，可嘗試建立適格主體名錄，加強(qiáng)相互溝通，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)定期加強(qiáng)與適格主體的溝通，并加大公益訴訟案件的支持起訴力度。上級(jí)主管部門應(yīng)定期對(duì)存在困難的適格主體給予適當(dāng)幫扶，提高適格主體的訴訟行為能力。探索由市級(jí)以上人民政府設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于適格主體發(fā)起公益訴訟且獲得勝訴的，給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，樹立典型案例，形成廣泛的社會(huì)示范效果，鼓勵(lì)更多符合條件的適格主體參與民事公益訴訟，正當(dāng)維護(hù)公共權(quán)益。

為提高適格主體提起訴訟的積極性，在立法上應(yīng)當(dāng)構(gòu)建證據(jù)收集協(xié)調(diào)移送機(jī)制。當(dāng)適格主體調(diào)查收集證據(jù)時(shí)，其他行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以必要的協(xié)助，有涉案證據(jù)及線索時(shí)，移送適格主體以增加其勝訴的概率。構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)、適格主體及行政機(jī)關(guān)三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，當(dāng)適格主體調(diào)查取證存在阻礙時(shí)，可請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)予以協(xié)助。同時(shí)，提高中西部地區(qū)維護(hù)公益的法律意識(shí)，同步加強(qiáng)中西部地區(qū)社會(huì)組織的設(shè)立，必要時(shí)創(chuàng)設(shè)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口支援機(jī)制，通過創(chuàng)設(shè)適格主體維護(hù)公益的激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)適格主體積極維護(hù)公共利益。

（二）擴(kuò)大適格主體和訴前程序的范圍

學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟旨在維護(hù)公共權(quán)益［10］，不應(yīng)對(duì)“有關(guān)組織”資格要求過于嚴(yán)苛，可適當(dāng)放寬社會(huì)組織的條件要求。針對(duì)環(huán)保組織，將運(yùn)營時(shí)間降低至3年為宜，將直轄市的區(qū)以及不設(shè)區(qū)的地級(jí)市登記的環(huán)保組織納入公益訴訟原告范疇，同時(shí)放寬消費(fèi)者協(xié)會(huì)的層級(jí)要求。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）的規(guī)定，待改革完成后，將會(huì)擴(kuò)大法定機(jī)關(guān)的范圍②《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》中，關(guān)于法律規(guī)定機(jī)關(guān)的規(guī)定：根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院授權(quán)的省、市級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)職能部門，可作為賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在這項(xiàng)改革完成后，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的范圍會(huì)做相應(yīng)擴(kuò)大。。法定機(jī)關(guān)范圍的擴(kuò)大以及有關(guān)組織資格的放寬，使更多符合條件的適格主體具備提起公益訴訟的資格，有助于推動(dòng)其參與公共利益的維護(hù)工作，最大程度發(fā)揮訴前程序應(yīng)有的功能價(jià)值。

另外，嘗試拓寬訴前程序的范圍，可借鑒行政公益訴訟較為成熟的理論與實(shí)踐，將訴前磋商程序［11］納入民事公益訴訟訴前程序的范疇。如山西省臨汾市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)依法經(jīng)訴前磋商程序與某公路局達(dá)成整改協(xié)議，及時(shí)維護(hù)鐵路行車安全，該案達(dá)到訴前實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的最佳狀態(tài)。2020年7月1日，上海市人民檢察院第二分院辦理了上海市首例民事公益訴訟訴前磋商聽證會(huì)，該案侵權(quán)行為人自愿在訴前與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商，就生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任達(dá)成一致，經(jīng)法院司法確認(rèn)后，案件得以解決，節(jié)約了司法資源，及時(shí)維護(hù)了社會(huì)公共利益，達(dá)到了良好的社會(huì)效果?；凇陡母锓桨浮返囊?，未來生態(tài)損害賠償與公益訴訟制度的銜接將助力公益訴訟案件的高效化解決，構(gòu)建公益訴訟訴前磋商程序符合“訴源治理①訴源治理包括三個(gè)層次內(nèi)涵：一是避免和減少糾紛的發(fā)生；二是減少糾紛進(jìn)入訴訟案件量；三是通過各種非訴渠道，優(yōu)質(zhì)高效化解已經(jīng)形成訴訟的糾紛?！崩砟?，使更多公益訴訟案件通過“非訴”方式解決，為訴前解決民事公益訴訟案件提供了新思路。

（三）構(gòu)建靈活的訴前程序回復(fù)期限

民事公益訴訟具有周期性長且愈發(fā)復(fù)雜的態(tài)勢(shì)，適格主體一個(gè)月回復(fù)的期限難以滿足司法實(shí)踐的需求，應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建靈活的回復(fù)期限［12］，可借鑒訴訟法中關(guān)于審限的相關(guān)規(guī)定，針對(duì)重大疑難、復(fù)雜的民事公益訴訟案件，若適格主體愿意提起訴訟，經(jīng)舉證證明存在時(shí)間不足等情況，可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)給予其適當(dāng)充裕的時(shí)間以備提起訴訟，并由檢察機(jī)關(guān)決定是否延長適格主體的回復(fù)期限；若民事公益訴訟案件事實(shí)清楚、證據(jù)較為充分，且社會(huì)公共利益需及時(shí)保障，否則將遭受無可挽回的重大損失的，經(jīng)適格主體申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)可以適當(dāng)縮短其回復(fù)期限，如縮短至回復(fù)期限的一半，乃至更短的期限。同時(shí)構(gòu)建相應(yīng)的誠信懲戒機(jī)制，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)發(fā)布公告給予回復(fù)的適格主體，但又未能提起訴訟的情況，應(yīng)當(dāng)要求其說明正當(dāng)理由，否則對(duì)其通報(bào)，上級(jí)主管部門予以懲戒，納入社會(huì)組織黑名單。

設(shè)定靈活的訴前程序回復(fù)期限，充分保障適格主體依法全面履職所需時(shí)間，使訴前程序發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，一定程度上也提高了適格主體提起公益訴訟的積極性。構(gòu)建靈活的訴前程序回復(fù)期限順應(yīng)實(shí)踐所需，極力促使更多適格主體參與公益訴訟，使公益受損的危險(xiǎn)得以及時(shí)消除，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。

（四）健全訴前程序的配套機(jī)制

隨著公益訴訟案件的不斷涌現(xiàn)，全國已有25個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)地方性法規(guī)支持檢察公益訴訟制度，主要內(nèi)容在于細(xì)化檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)、規(guī)定行政機(jī)關(guān)的配合義務(wù)。但民事公益訴訟訴前程序在司法實(shí)踐中仍存在適用困境，應(yīng)健全訴前程序相關(guān)配套機(jī)制。

首先，應(yīng)當(dāng)完善公益訴訟鑒定機(jī)制、訴訟費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制以及資金保障制度。司法部曾于2019年5月24日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關(guān)問題的通知》，該通知面向全國58家專門司法鑒定機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件需進(jìn)行鑒定工作的，無需事先繳納鑒定費(fèi)用。借鑒前述制度，在適格主體提起公益訴訟且需要委托鑒定時(shí)，也不預(yù)先收取案件鑒定費(fèi)用；針對(duì)公益訴訟案件訴訟費(fèi)用，由法院對(duì)其減免或部分乃至全部費(fèi)用納入國家專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼［13］，以此減輕適格主體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。由于適格主體絕大部分屬于公益性事業(yè)單位，不以營利為目的且相關(guān)專業(yè)人員較少，為保障訴前程序發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)適格主體的資金保障，培養(yǎng)專業(yè)化人才，建立對(duì)適格主體的資源支持機(jī)制，排除其后顧之憂。

其次，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，應(yīng)當(dāng)細(xì)化具體立法［14］，加強(qiáng)體系化建設(shè)，拓寬調(diào)查核實(shí)方式。2020年11月，江蘇省人大常務(wù)委員會(huì)頒布了《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》，其創(chuàng)新之舉在于明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，賦予檢察機(jī)關(guān)依法向行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)及要求提供證據(jù)的權(quán)力。此外還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可行使的七種具體調(diào)查取證舉措，保障檢察機(jī)關(guān)訴前調(diào)查取證程序的順利進(jìn)行，提高檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)證據(jù)的效率性和權(quán)威性。在調(diào)查取證技術(shù)層面，檢察機(jī)關(guān)可借鑒前瞻性的調(diào)查取證方式，將調(diào)查取證與先進(jìn)技術(shù)相結(jié)合，如山西省人民檢察院鼓勵(lì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)，能夠創(chuàng)新性地利用無人機(jī)、衛(wèi)星遙感等先進(jìn)技術(shù)調(diào)查取證，提高案件取證工作效率，充分收集涉案證據(jù)，支持適格主體起訴，維護(hù)社會(huì)公共利益。

在高度重視公益保護(hù)的背景下，民事公益訴訟訴前程序的設(shè)計(jì)不僅符合實(shí)踐所需，而且契合生態(tài)法治建設(shè)的理念。日前，最高人民檢察院副檢察長張雪樵呼吁對(duì)公益訴訟科學(xué)立法，保障公益訴訟法律制度的供給。中共中央也印發(fā)了《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》，提及應(yīng)當(dāng)完善公益訴訟法律制度。因此，對(duì)公益訴訟訴前程序的改革已箭在弦上，堅(jiān)信新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟的工作力度會(huì)進(jìn)一步加大，建立科學(xué)合理的公益訴訟制度，助力推動(dòng)民事公益訴訟訴前程序的規(guī)范性建設(shè)。