何治元

摘 要：在城鄉(xiāng)空間統(tǒng)一使用管理的背景下，農(nóng)村空間治理已成為構建現(xiàn)代空間治理體系不可或缺的組成部分。農(nóng)村空間治理的模式和效果已成為推進土地空間規(guī)劃的重要契機。深入分析土地空間規(guī)劃中農(nóng)村空間治理的機制和路徑，有利于促進土地空間的全面開發(fā)和保護。本文探討了面向土地空間規(guī)劃的農(nóng)村空間治理機制和路徑，以期為相關從業(yè)者提供參考。

關鍵詞：國土空間;鄉(xiāng)村空間;治理機制

鄉(xiāng)村空間治理是國土工件治理體系中重要的組成部分，在其中有著十分重要的作用。鄉(xiāng)村治理主要是通過調(diào)控國土空間關鍵資源的配置，管理地域結構以及功能，最后成為影響到空間承載的政府治理策略。在當前城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢下，如何有效突出鄉(xiāng)村空間治理服務鄉(xiāng)村轉型發(fā)展，充分激發(fā)出鄉(xiāng)村的生產(chǎn)力，是當前有關人員應當思考解決的難題。

一、國土空間規(guī)劃主要內(nèi)容

首先以現(xiàn)狀研究分析為基礎，重點進行“雙評價”（即資源環(huán)境承載能力評價、國土空間開發(fā)適宜性評價），為后續(xù)空間規(guī)劃提供本底數(shù)據(jù)依據(jù)=以底線保護為核心劃定“三線”管控邊界（即生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界），進一步科學布局“三區(qū)”功能空間（即生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間），形成國土空間的基本格局，進而從規(guī)劃分區(qū)、綠色空間網(wǎng)絡、城鄉(xiāng)居民點、陸?？臻g等方面，優(yōu)化、細化國土空間整體結構和布局，并以城鎮(zhèn)功能提升、結構優(yōu)化、鄉(xiāng)村振興為核心，進一步協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展布局，構建全域全要素、網(wǎng)絡化、復合型的國土空間總體格局。

二、鄉(xiāng)村空間治理與國土空間規(guī)劃內(nèi)在關系

國家層面的國土空間規(guī)劃為戰(zhàn)略性規(guī)劃，省級層面的國土空間規(guī)劃為協(xié)調(diào)性規(guī)劃，市、縣級以下的國土空間規(guī)劃為實施性規(guī)劃。國土空間規(guī)劃體系中的鄉(xiāng)村規(guī)劃包括兩個層面：一是縣（鄉(xiāng)）國土總體規(guī)劃階段，結合土地用途管制，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村區(qū)域進行宏觀管控和引導，統(tǒng)籌縣域層面的村莊布局;二是在詳細規(guī)劃階段，以一個或幾個行政村為單位編制的村莊規(guī)劃，包括土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的“多規(guī)合一”的實用性規(guī)劃。

鄉(xiāng)村空間治理從底層空間治理入手，著手打破全域空間開發(fā)過程中出現(xiàn)的權屬糾纏、權利混亂、組織松散、效率低下等問題。鄉(xiāng)村空間治理瞄準鄉(xiāng)村空間地域結構和功能的不合理狀態(tài)，將推進城鄉(xiāng)地域的融合發(fā)展、空間一體化、精細化管控作為核心目標，為打通城鄉(xiāng)空間一體化管控提供渠道。

三、面向國土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理機制與路徑

3.1基于實用性村莊規(guī)劃的作用路徑

從鄉(xiāng)村空間“物質(zhì)—組織—權屬”綜合治理推進“多規(guī)合一”規(guī)劃和細化國土空間用途管制入手，將為實用性村莊規(guī)劃的編制和落實提供有效路徑。通過鄉(xiāng)村空間治理“自上而下”和“自下而上”結合的動員和行動策略，為推進村莊規(guī)劃提供空間基礎、經(jīng)濟支撐、組織保障，也為回答實用性村莊規(guī)劃“為誰規(guī)劃、誰來規(guī)劃、怎么規(guī)劃、如何使用”提供參考。實用性村莊規(guī)劃目標應落腳到為農(nóng)戶發(fā)展提供綜合支撐上來，須跳出“城市精英運作”的模式，將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民跨越式發(fā)展作為核心目標加以強化。村莊規(guī)劃若仍盯著農(nóng)民僅有的空間資源，將難以調(diào)動其參與的積極性，沒有農(nóng)戶廣泛參與的村莊規(guī)劃，也同樣難以成為實用性和可用性規(guī)劃。鄉(xiāng)村空間治理強調(diào)多元主體有效參與，強化空間關系組織，為落實“可參與式”和“以人為本”的村莊規(guī)劃創(chuàng)造條件。村莊規(guī)劃應強化其公益屬性，鄉(xiāng)村空間治理優(yōu)化多元主體博弈機制的落實過程，強調(diào)規(guī)劃與協(xié)商解決鄉(xiāng)村空間開發(fā)問題，為突破現(xiàn)有鄉(xiāng)村規(guī)劃難題提供解決方案。推動落實“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃，將成為鄉(xiāng)村空間治理作用于國土空間規(guī)劃的重要突破?！岸嘁?guī)合一”實用性村莊規(guī)劃是針對空間用途管制和鄉(xiāng)村發(fā)展建設而開展的綜合性鄉(xiāng)村規(guī)劃。鄉(xiāng)村空間治理推動國土空間規(guī)劃實現(xiàn)“多規(guī)合一”的作用機制，在鄉(xiāng)村規(guī)劃層面得以強化并落實。鄉(xiāng)村空間“物質(zhì)—組織—權屬”治理推動鄉(xiāng)村物質(zhì)空間改造，由零散到集聚，提升鄉(xiāng)村空間的利用效率和結構功能特征;重塑空間利益關系，推進鄉(xiāng)村空間權益關系由模糊轉向清晰;重建鄉(xiāng)村組織體系，促成鄉(xiāng)村組織模式由松散到集聚的轉變，為搭建鄉(xiāng)村新型合作組織創(chuàng)造條件。通過鄉(xiāng)村空間綜合治理，落實多元主體參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的渠道、機制和動力，是推動建設“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的堅實保障，推進“以人為本”的規(guī)劃實踐。

3.2落實全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略訴求的作用路徑

全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為拓展鄉(xiāng)村空間治理作用于國土空間規(guī)劃提供廣闊空間。鄉(xiāng)村空間價值綜合效益最大化，落實空間治理多元群體由旁觀者轉變?yōu)閰⑴c者，是新時期鄉(xiāng)村發(fā)展與振興亟須的動力。鄉(xiāng)村空間治理嘗試推進城鄉(xiāng)市場互動連通、鄉(xiāng)村空間價值流通、鄉(xiāng)村組織模式融通的治理思路，為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有效的實施抓手。鄉(xiāng)村空間治理導向的國土空間規(guī)劃為構建生態(tài)田園型鄉(xiāng)村空間格局、權益公益型價值分配愿景、多元主體參與型治理模式、社會關系融洽型組織體系、人居環(huán)境美好型居住面貌提供解決方案。鄉(xiāng)村空間治理成為連接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與國土空間規(guī)劃的互動橋梁，“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃需要在鄉(xiāng)村空間上找到戰(zhàn)略出口，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要在多層管控的資源分配體系中找到連接通道，鄉(xiāng)村空間綜合治理正切合了二者的需求，有利于強化二者互動作用。鄉(xiāng)村空間治理構建的村莊運營模式為推進鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展與振興創(chuàng)造條件。國土空間規(guī)劃尤其是村莊規(guī)劃，如果缺乏有效的管理與運營，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將難以實現(xiàn)。鄉(xiāng)村空間治理從物質(zhì)空間出發(fā)解決空間結構和功能的不合理，空間權屬治理重建空間價值的分配體系，通過以上治理手段的綜合作用，多元主體參與鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設的積極性得到釋放，為培育全新的鄉(xiāng)村空間運營模式營造條件。

結語：

抓好生態(tài)系統(tǒng)、基礎設施和公共服務設施建設，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，保護農(nóng)村自然生態(tài)和歷史文化資源，發(fā)展農(nóng)村特色旅游，充分發(fā)揮區(qū)域特色優(yōu)勢，為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造良好條件，為農(nóng)村振興提供動力和支持，促進我國城鄉(xiāng)區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)黨的十九大確定的戰(zhàn)略發(fā)展目標。

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