王志東

摘 要：國(guó)有開發(fā)公司是國(guó)內(nèi)各級(jí)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)園的重要開發(fā)主體。本文通過對(duì)土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)模式新形勢(shì)和新業(yè)態(tài)的介紹，結(jié)合對(duì)傳統(tǒng)國(guó)有開發(fā)公司經(jīng)營(yíng)模式局限性的分析，提出若干土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)新發(fā)展的方向和思路。

關(guān)鍵詞：國(guó)有開發(fā)公司;土地開發(fā)經(jīng)營(yíng);發(fā)展

上世紀(jì)80年代起，作為在地理空間上集聚工業(yè)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)的承載體，各級(jí)國(guó)家級(jí)、區(qū)域級(jí)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)園逐步誕生和興起，作用顯著，成為我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的“發(fā)動(dòng)機(jī)”和“增長(zhǎng)點(diǎn)”。伴隨土地開發(fā)時(shí)間經(jīng)驗(yàn)的積累，適合不同園區(qū)特點(diǎn)的土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)模式面臨迭代升級(jí)，作為園區(qū)開發(fā)重要角色的國(guó)有開發(fā)公司也亟需改善其土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)模式。

一、國(guó)有開發(fā)公司經(jīng)營(yíng)模式的局限及特點(diǎn)

我國(guó)大型園區(qū)的管理制度主要存在管委會(huì)制、政企合作制、社會(huì)投資制三種。其中，早期常見采用管委會(huì)制，區(qū)域政府就開發(fā)園區(qū)下設(shè)管委會(huì)，牽頭負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)管理事務(wù)，行使對(duì)應(yīng)的審批權(quán)和管理權(quán)。社會(huì)投資制是指由社會(huì)資本以獨(dú)資或合資方式引入團(tuán)隊(duì)和資源進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，當(dāng)前不少民營(yíng)的產(chǎn)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)園涌現(xiàn)，就是這種方式。而迄今國(guó)內(nèi)占多數(shù)的方式仍是政企合作制，以國(guó)有開發(fā)公司為主力的開發(fā)類企業(yè)參照地產(chǎn)商角色，在管委會(huì)或區(qū)域政府之外承擔(dān)實(shí)際的土地開發(fā)整理、運(yùn)營(yíng)招商等具體工作。

國(guó)有開發(fā)公司以園區(qū)土地資產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營(yíng)、盤活為核心業(yè)務(wù)，以土地一級(jí)開發(fā)和二級(jí)開發(fā)為主責(zé)，后期延伸其他綜合性服務(wù)。一般而言，國(guó)有開發(fā)公司是由區(qū)域政府出資成立的國(guó)有企業(yè)，控股關(guān)系決定了國(guó)有開發(fā)公司在戰(zhàn)略目標(biāo)定位、價(jià)值導(dǎo)向和運(yùn)作機(jī)制上的國(guó)有屬性。國(guó)有開發(fā)公司往往接受來自政府方面直接或間接的指令，在園區(qū)開發(fā)各階段，發(fā)揮著其功能性企業(yè)的作用，為加快城市建設(shè)發(fā)展、擔(dān)負(fù)功能性使命，承擔(dān)著社會(huì)性的準(zhǔn)行政化職能。圍繞土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)模式，近年來傳統(tǒng)國(guó)有開發(fā)企業(yè)存在以下局限性問題和發(fā)展特征：

（一）經(jīng)營(yíng)治理結(jié)構(gòu)單一

國(guó)有開發(fā)公司早期以體現(xiàn)政府行政意志為主，以地方財(cái)政局或國(guó)資委為單一大股東，即使部分公司形式上已經(jīng)建立了相關(guān)現(xiàn)代法人治理架構(gòu)，主要決策事項(xiàng)仍以區(qū)域政府或各相關(guān)部門意見為重要依據(jù)來運(yùn)作，董事會(huì)等機(jī)構(gòu)體現(xiàn)形式?jīng)Q策。

但在國(guó)有企業(yè)考核管理中，國(guó)有開發(fā)公司又被視為獨(dú)立運(yùn)作、自負(fù)盈虧的考核主體。伴隨園區(qū)開發(fā)速度加快，國(guó)有開發(fā)公司政企不分的弊端愈發(fā)顯現(xiàn)。近年來各地開發(fā)類園區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)白熱化，國(guó)有開發(fā)公司在股權(quán)治理方面也逐漸向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變。一些開發(fā)公司重組為多級(jí)控股管理，部分通過資本運(yùn)作完成股權(quán)上市，引入各類社會(huì)資源和資本，法人治理結(jié)構(gòu)更趨成熟，如上海的紫竹、張江、金橋等高新園區(qū)。采用了市場(chǎng)化管理方式后，國(guó)有開發(fā)公司的管理層級(jí)和分工定位逐步清晰，公司經(jīng)營(yíng)自主權(quán)逐步加強(qiáng)。

（二）土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)粗放

國(guó)有開發(fā)公司承擔(dān)著園區(qū)主要建設(shè)者的角色，早期階段憑借擁有土地一級(jí)資源，業(yè)務(wù)收入主要源自土地一級(jí)開發(fā)紅利和財(cái)政補(bǔ)貼，收益較穩(wěn)定，經(jīng)營(yíng)形式較簡(jiǎn)單粗放。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化，公司在土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)上逐步升級(jí)為建造住宅、辦公、研發(fā)、商業(yè)配套設(shè)施等物業(yè)進(jìn)行銷售或出租，業(yè)務(wù)占比逐步超越了土地一級(jí)開發(fā)，但大部分國(guó)有開發(fā)公司主營(yíng)仍屬典型的資源依賴型業(yè)務(wù)。

隨著動(dòng)遷征收成本快速上漲、融資金額體量和成本大幅上升、土儲(chǔ)制度管理加強(qiáng)等原因，原先較為穩(wěn)定的土地一級(jí)開發(fā)收益不具有持有性。為了支持招商引資，區(qū)域政府往往將土地資源作為吸引企業(yè)落戶的有利因素，以“資源換資金”，使土地資源快速消耗，未能充分發(fā)揮資源的緩釋作用。銷售物業(yè)房產(chǎn)也僅能獲得一次性收益，待園區(qū)內(nèi)土地資源開發(fā)完畢，“依地而生”的開發(fā)經(jīng)營(yíng)模式將成為歷史。

（三）土地開發(fā)競(jìng)爭(zhēng)力不足

盡管國(guó)有開發(fā)公司享有一定資源紅利，但在市場(chǎng)化的土地開發(fā)業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力上，與外資、民營(yíng)地產(chǎn)開發(fā)商相比處于劣勢(shì)。在市場(chǎng)業(yè)務(wù)決策、用人薪酬機(jī)制、外聘第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)等方面，與市場(chǎng)化房地產(chǎn)開發(fā)商相比靈活性明顯不夠，造成國(guó)有開發(fā)公司以自主團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)為主，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)弱，管理運(yùn)作效率低。

在資本運(yùn)作、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、工程控制以及園區(qū)建成后的租售管理、物業(yè)運(yùn)營(yíng)等方面，國(guó)有開發(fā)公司的競(jìng)爭(zhēng)力難以與內(nèi)外資品牌開發(fā)商相比。伴隨土地資源稀缺性加大，國(guó)有開發(fā)企業(yè)后期將面臨發(fā)展瓶頸。在探索業(yè)務(wù)多元化、開展綜合增值服務(wù)方面，國(guó)有開發(fā)企業(yè)仍乏善可陳，各項(xiàng)增值服務(wù)和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)等收入仍只占其總業(yè)務(wù)收入的較低比例，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)中仍以傳統(tǒng)的土地一級(jí)開發(fā)和二級(jí)租售收入為主要收入來源。

二、土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)模式的新挑戰(zhàn)和新契機(jī)

國(guó)有開發(fā)公司在歷史中積累的弊端逐漸顯現(xiàn)，而隨著新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的出現(xiàn)和園區(qū)體制機(jī)制改革的深化，國(guó)有開發(fā)公司在土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)模式方面也逐步面臨新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，也由此帶來了發(fā)展新契機(jī)。

（一）土地開發(fā)指標(biāo)緊缺

建設(shè)用地資源是稀缺資源，城市開發(fā)邊界不可能不受制約的無限擴(kuò)大，過去數(shù)十年擴(kuò)張化用地的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)已不適合當(dāng)前城市發(fā)展的現(xiàn)狀。以上海市為例，《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》指出上海市建設(shè)用地總量鎖定，建設(shè)用地只減不增。曾一度被國(guó)有開發(fā)公司視為原始稟賦的土地開發(fā)指標(biāo)，將不再唾手可得。

在尋求新的土地資源的同時(shí)，以“存量改造”方式繼續(xù)挖掘土地價(jià)值，將成為各類國(guó)有開發(fā)公司實(shí)行集約化利用土地、提高土地開發(fā)水平、改善土地利用模式的二次契機(jī)。上海市發(fā)布的《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》區(qū)分不同區(qū)位和現(xiàn)狀特點(diǎn)，提出將“104區(qū)塊”等區(qū)域分別重點(diǎn)改造發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)。上海M50文化創(chuàng)意園，就是通過創(chuàng)意設(shè)計(jì)來改造傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)重新打造新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的典型案例。

（二）土地出讓金制度管理從嚴(yán)

在《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)）等相關(guān)制度推出后，各級(jí)政府逐步在土地開發(fā)、儲(chǔ)備和經(jīng)營(yíng)采用“統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一交易、分開投資、分開收益”的管理模式，管理力度逐年從嚴(yán)，除非取得省級(jí)人民政府授予的特別主體資格，一般國(guó)有開發(fā)企業(yè)無法參與一級(jí)收儲(chǔ)業(yè)務(wù)，土地全部進(jìn)入政府土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一儲(chǔ)備。比如上海市部分區(qū)級(jí)政府出讓收支預(yù)算管理辦法規(guī)定，出讓金總成交價(jià)款扣除市級(jí)所得和計(jì)提部分后的余額為區(qū)級(jí)土地出讓收入，區(qū)級(jí)土地出讓收入在計(jì)提相關(guān)土地收益、農(nóng)業(yè)開發(fā)等各類基金和規(guī)費(fèi)之后，按順序彌補(bǔ)土地儲(chǔ)備成本、計(jì)提各級(jí)規(guī)定的專項(xiàng)資金，上述結(jié)算后如有余額（即為凈收益），由區(qū)鎮(zhèn)按比例分享。由此可見，一般國(guó)有開發(fā)企業(yè)已無法參與土地一級(jí)開發(fā)并獲利。1E9E29CC-8A0B-4E84-9D70-38A340F28BDA

在常規(guī)土地一級(jí)開發(fā)只能在政府“體內(nèi)循環(huán)”進(jìn)行的情況下，以城中村改造、城市舊改等城市更新方式成為開發(fā)商參與一二級(jí)土地開發(fā)的新熱點(diǎn)。城中村改造等方式已經(jīng)取得積極成效，對(duì)于優(yōu)化人居和生態(tài)環(huán)境、補(bǔ)齊城市發(fā)展短板、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等起到積極作用。合格的國(guó)有開發(fā)公司可以成為城市更新的投資主體。相比與一般開發(fā)商，國(guó)有開發(fā)企業(yè)具有如下優(yōu)勢(shì)：一是征收難度相對(duì)小，可以更好地協(xié)調(diào)地方政府，發(fā)揮基層政府的作用，做好相應(yīng)動(dòng)拆遷工作;二是在資金上有相應(yīng)的成本優(yōu)勢(shì)和融資便利。雖然此類方式在土地一級(jí)開發(fā)的投資收益并不高，但通過城市更新方式鎖定了二級(jí)開發(fā)主導(dǎo)權(quán)，在后續(xù)建設(shè)和租售中可獲得較穩(wěn)定回報(bào)。

三、園區(qū)土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)的新業(yè)態(tài)和新發(fā)展

身處變革時(shí)代，國(guó)有平臺(tái)公司要順勢(shì)而為，迎接新業(yè)態(tài)的變化而自我發(fā)展改善。國(guó)有平臺(tái)公司要全面擁抱新思想、新格局，抓住現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，充分把握好機(jī)遇，學(xué)習(xí)內(nèi)外資開發(fā)商先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)，早著手、早布局，在園區(qū)開發(fā)經(jīng)營(yíng)上不斷做大做強(qiáng)。

（一）提前布局打造綠色生態(tài)園區(qū)

綠色產(chǎn)業(yè)園區(qū)將生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)園區(qū)相結(jié)合，凸顯“綠水青山就是金山銀山”概念。當(dāng)前國(guó)際上綠色建筑壁壘越筑越高，國(guó)內(nèi)各城市已展開綠色產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)建試點(diǎn)活動(dòng)。以2019年北京世園會(huì)為例，基于生態(tài)園區(qū)建設(shè)探索綠色建筑，實(shí)踐了生態(tài)改良保留和海綿園區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化了植被和水域構(gòu)建、土壤改良、徑流污染控制等綠色理念。

2019年10月，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)由國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立，將?“區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”和“生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)”共同作為其重要發(fā)展目標(biāo)。其中，投資數(shù)百億、占地面積約2400畝的華為研發(fā)中心落戶示范區(qū)內(nèi)的金澤鎮(zhèn)，與之毗鄰占地3200畝的西岑科創(chuàng)中心也將由市屬國(guó)有開發(fā)公司投資建設(shè)。保有豐富的自然水系、倡導(dǎo)綠色人文環(huán)境成為園區(qū)的生態(tài)特色。園區(qū)旨在將富含現(xiàn)代科技的研發(fā)制造辦公區(qū)與綠色人文生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，打造世界一流的綠色科研基地，充分說明了“有風(fēng)景的地方就會(huì)有創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)”。國(guó)有開發(fā)公司面臨由土地開發(fā)商向智能化、優(yōu)質(zhì)環(huán)境科技園區(qū)開發(fā)運(yùn)營(yíng)商的二次定位，貫徹綠色發(fā)展理念、打造綠色精品原因，是新發(fā)展中愈發(fā)重要的一環(huán)。

（二）穩(wěn)步加碼自持物業(yè)新藍(lán)海

物業(yè)出售可在工程進(jìn)行到一定階段時(shí)進(jìn)行，可以使開發(fā)商快速回籠資金，降低資金利息成本，提高二次投資收益。面對(duì)商業(yè)、辦公寫字樓、科研樓等業(yè)態(tài)，以往開發(fā)商均偏好提高出售比例，高周轉(zhuǎn)率已成為開發(fā)商的核心競(jìng)爭(zhēng)力之一。應(yīng)對(duì)2021年出臺(tái)的22個(gè)重點(diǎn)城市集中供地新政，“競(jìng)自持”成為競(jìng)拍的重要條件之一。隨著地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入持有型運(yùn)營(yíng)新時(shí)代，政府對(duì)開發(fā)企業(yè)自持物業(yè)的比例要求也越來越高，如上海市對(duì)商業(yè)辦公和科研物業(yè)的自持比例規(guī)定已達(dá)50%以上。

自持物業(yè)的收益主要來自租金和物業(yè)增值兩大部分。保持自持物業(yè)的良好運(yùn)營(yíng)和后續(xù)增值，已是一條新的跑道。自持物業(yè)的特點(diǎn)是資金回籠速度慢，面臨資金沉淀的壓力，有些項(xiàng)目要等周邊市場(chǎng)和環(huán)境熱度升高后才有增值可能，更需要“慢養(yǎng)”精神，開發(fā)企業(yè)只能抱著“短期虧錢，長(zhǎng)期賺錢”的態(tài)度來潛心經(jīng)營(yíng)。此時(shí)，國(guó)有開發(fā)公司在融資成本、政企關(guān)系、長(zhǎng)效考核機(jī)制等方面的優(yōu)勢(shì)自然體現(xiàn)出來，在此輪新發(fā)展中更有先機(jī)。國(guó)有開發(fā)公司完全有機(jī)會(huì)算好自持物業(yè)這本“長(zhǎng)期賬”，通過深入體會(huì)園區(qū)優(yōu)質(zhì)客戶偏好，加強(qiáng)招商引資、服務(wù)客戶、打造精品物業(yè)的能力，提高出租物業(yè)的體量和質(zhì)量，提升自持物業(yè)的租金水平和變現(xiàn)價(jià)值，獲得令人滿意的長(zhǎng)期收益。1E9E29CC-8A0B-4E84-9D70-38A340F28BDA