李海棠，周馮琦

（上海社會科學院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所，上海 200020）

2021 年4 月，一群從云南西雙版納出發(fā)一年有余、一路北遷的野生亞洲象引來世界諸多媒體和動物保護人士的關(guān)注。盡管這群野生亞洲象北遷的原因至今未解，但是象群在遷徙過程中受到中國各級政府的高度重視。政府采取了多種措施保障人象安全，包括沿途設置投食區(qū)、派遣專業(yè)團隊進行無人機實時跟蹤、對民眾進行預警和疏散等，社會民眾也主動配合并理解和支持以上措施與行動［1］。“一路象北”事件，不僅切實展現(xiàn)了中國政府和民眾在保護野生動物方面的努力與付出，還贏得了國際社會的諸多善意和贊許，同時也體現(xiàn)了公眾參與野生動物保護的重要作用和積極影響?！傲挤ㄊ巧浦沃疤帷?，雖然中國在公眾參與野生動物保護實踐中已經(jīng)取得諸多成效，但相關(guān)法律制度的不足掣肘了公眾參與野生動物保護實踐的積極性，并一定程度上影響了野生動物保護成效的進一步提升。

2020 年10 月21 日公布的《野生動物保護法（修訂草案）》，以“風險防范”為主要原則，增加了疫源疫病監(jiān)測等制度，以防控公共衛(wèi)生風險，強化地方政府野生動物保護法律責任，加大聯(lián)合執(zhí)法力度；對“禁食”野生動物作出明確規(guī)定，嚴厲打擊非法交易野生動物。諸多學者也從不同視角對野生動物保護法律制度的完善進行深入分析和探討：有從《野生動物保護法》的基本原則、調(diào)整范圍、環(huán)境健康權(quán)等方面提出諸多建設性意見［2-4］；有從野生動物的保護和利用角度，反思人與動物的關(guān)系，認為應當明確動物的法律地位［5-7］；有從公共衛(wèi)生和生物安全的角度，重新審視《野生動物保護法》的立法宗旨［8-10］；有從風險預防和法律救濟的角度，提出野生動物保護公益訴訟制度的完善建議［11-12］；還有從憲法、刑法等多學科規(guī)制的視角，對野生動物保護及生物安全法律制度的完善提出意見和建議［13-15］。另外，也有學者從生態(tài)補償?shù)慕嵌龋岢鰬晟莆麟p版納亞洲象肇事的生態(tài)補償制度［16］。

無論立法機關(guān)的積極回應，還是專家學者的深入探討，均在很大程度上對現(xiàn)行野生動物保護法律制度存在的不足進行迅速識別和糾正。但對于公眾參與野生動物保護法治的完善，實務界和理論界對其關(guān)注和探討均有不足。實際上，公眾參與野生動物保護，面臨立法有效性不足、執(zhí)法監(jiān)督權(quán)闕如、司法救濟權(quán)缺位等法律運行不完善的困境，在一定程度上影響了人與自然和諧相處、野生動物棲息地保護及生物多樣性維持。該研究試圖從“一路象北”事件切入，通過闡述公眾參與制度對野生動物保護法治完善的內(nèi)在價值，分析《野生動物保護法（修訂草案）》對公眾參與規(guī)定的不足，提出公眾參與野生動物保護法治的實現(xiàn)進路，以期對《野生動物保護法》的完善起到一定促進作用。

1 公眾參與野生動物保護法治的意義和作用

公眾，指與公權(quán)力主體相對應，包括個人、企業(yè)、非政府組織等的“社會主體”［17］。同時，“公眾”也應是一個能夠自由充分發(fā)表意見、能夠積極自覺、民主和平地參與討論，其意見能夠受決策層重視、并得到及時充分反饋，從而影響決策或立法的群體。近年來，中國政府在環(huán)境治理體系中不斷強調(diào)公眾參與的重要性，公眾已然成為生態(tài)環(huán)境保護與治理不可或缺的主體之一［18］。公眾參與野生動物保護法治，指任何單位和個人都享有平等的對野生動物保護和管理的公眾參與權(quán)，都平等地享有與此相關(guān)的野生動物保護立法、執(zhí)法、司法、守法與法律監(jiān)督事務的權(quán)利。公眾的積極參與有利于拓展野生動物保護法律制度的廣度和深度，也契合野生動物保護法治建設的基本要求。

1.1 公眾參與野生動物保護立法，可增強法的科學性

公眾參與野生動物保護立法活動，能夠表達其對野生動物保護以及與此相關(guān)的公共安全事務的愿望、意見和利益訴求。公眾參與立法或決策過程被高度重視的主要原因在于，在符合自愿、平等、有效的實質(zhì)要求下，公眾參與野生動物保護立法，可增加野生動物保護法律的民主性，補強立法正當性，符合法的正義價值［19］。野生動物或其棲息地受到威脅，部分原因是受人類生產(chǎn)生活方式的影響［20］。

在“一路象北”事件中，盡管中國政府和民眾對野生亞洲象采取的各種積極保護措施值得世界稱贊，但大象遷徙的真正原因仍需認真研究和探討。對于象群北遷的原因，有幾種潛在的解釋：氣候變化、棲息地萎縮、食物短缺、機會主義行為、群體流浪、地磁變化等［21］。雖然這些解釋缺乏足夠數(shù)據(jù)支持，也未形成定論，但是根據(jù)生態(tài)法治的風險預防原則［22］，加強野生動物棲息地保護應是當務之急，而公眾參與對于重新審視和科學規(guī)劃棲息地具有重要作用。美國《瀕危物種法案》（Endangered Species Act，ESA）中“野生動物棲息地保護（恢復）計劃”（HCP）的重要制度之一就是公眾參與［23］，因為公民根據(jù)他們在某個地區(qū)的生活經(jīng)驗可能對野生動物及其棲息地保護相關(guān)知識的掌握更為準確和及時。因此，亟須公眾參與野生動物保護的相關(guān)決策及立法進程。再如，加拿大在修建穿越其境內(nèi)落基山脈的主要交通走廊3號公路時，為了減輕對野生動物及其遷徙的影響，決策者需要有關(guān)野生動物移動模式的信息。為此，提出了兩種通過公眾參與獲取信息的方法，一是基于社區(qū)的監(jiān)測項目（由基于Web的界面推動），二是一系列個人訪談。每種方法都經(jīng)過評估，使其能夠讓公眾參與研究過程并生成有關(guān)野生動物運動的重要信息［24］。

目前，由于一定的部門立法傾向，導致眾多野生動物相關(guān)法律法規(guī)缺乏協(xié)調(diào)和配合，造成野生動物保護執(zhí)法困難。例如，《野生動物保護法（修訂草案）》第二條規(guī)定：“珍貴、瀕危的水生野生動物以外的其他水生野生動物的保護，適用《漁業(yè)法》等法律的規(guī)定”，但是《漁業(yè)法》并未對“其他水生野生動物”做出明確界定。而野生動物保護立法中的公眾參與，可有效緩解部門立法的局限性，借由公眾參與制度的信息互通，回應公眾需求以增加法的科學性。同時，由于公眾參與體現(xiàn)了民主立法的要求，并且對民意做出積極回應，因此，也增加了法的可接受性［25］，促使“部門立法”走向“開門立法”。

1.2 公眾參與野生動物保護執(zhí)法，可有效監(jiān)督公權(quán)力

“最普遍、最突出和持續(xù)的創(chuàng)新是公民參與環(huán)境法的執(zhí)行”。公民參與環(huán)境執(zhí)法可以降低行政部門監(jiān)控違規(guī)行為及其影響的成本，并減輕起訴違規(guī)者的部分負擔［26］。在解決越來越具有全球性和復雜性特點、涉及野生動物保護公共的安全問題時，傳統(tǒng)行政機制的效率和應對能力明顯不足。而公眾參與作為一種廣泛而有力的社會監(jiān)督，可以提高政府決策的積極性，防止行政不作為和濫作為［27］。公眾監(jiān)督的重要抓手之一就是違法行為舉報制度。法律在規(guī)定公民舉報的同時，還應對舉報人規(guī)定一定的保護和激勵措施，以最大程度激勵舉報人的積極性。例如，中國臺灣地區(qū)專門頒布了《取締或舉發(fā)違反野生動物保育法案件獎勵辦法》，并對舉報行政機關(guān)違反《野生動物保育法》的行為設定不同的獎金標準［28］。再如，針對野生動物養(yǎng)殖、獵捕、利用、交易的行政許可證制度，理應對野生動物織起一張嚴密的保護網(wǎng)，但實際上一些野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證、狩獵證等卻成為一些不法商家進行野生動物非法交易和食用的“漂白劑”，造成一定程度的權(quán)力尋租。而社會組織和公眾對野生動物行政許可等行政行為一定程度的知情和參與，可在很大程度上緩解或避免以上“行政失靈”現(xiàn)象。因此，公眾參與野生動物保護執(zhí)法是對公權(quán)力部門行使野生動物保護決策與管理權(quán)力的必要監(jiān)督。野生動物保護法律的執(zhí)行，不僅需要野生動物保護主管部門的公正合理執(zhí)法，更需要社會公眾積極有效的監(jiān)督和參與。

另外，公眾參與還可極大豐富野生動物物種的數(shù)據(jù)采集渠道和信息［29］。例如，由巴哈馬群島珊瑚礁環(huán)境教育基金會開發(fā)的公眾參與科學教育項目，將業(yè)余潛水員作為傳感器監(jiān)測年度魚類種群數(shù)量。再如，由康奈爾鳥類學實驗室、英國鳥類學信托基金會等多個領(lǐng)先的鳥類保護和研究組織發(fā)起的利用公眾參與進行鳥類觀測數(shù)據(jù)統(tǒng)計的eBird 項目，通過設置獎勵機制鼓勵公眾參與鳥類觀測并統(tǒng)計種群和數(shù)量，在公眾提交相關(guān)數(shù)據(jù)后，提供及時的專家反饋和溝通機制。同時，eBird 通過手機和網(wǎng)絡等的信息共享，減輕了公眾參與鳥類監(jiān)測的設備、數(shù)據(jù)和語言壁壘，極大地提高了公眾參與的積極性和便利性。更多的公眾參與也為鳥類科研提供更為豐富翔實的研究數(shù)據(jù)［30］。

近年來，中國野生動物保護執(zhí)法機關(guān)在野生動物及其棲息地保護方面也付出了諸多實踐并取得了一定成果，同時也提出了新要求。例如，國家林業(yè)和草原局在2021 年8 月發(fā)布的《“十四五”林業(yè)草原保護發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確指出“對大熊貓、亞洲象等48 種極度瀕危野生動物及其棲息地繼續(xù)實施搶救性保護，劃定并嚴格保護重要棲息地，連通生態(tài)廊道，重要棲息地面積增長10%”。但是，僅關(guān)注棲息地面積的增長依然不夠，還需對野生動物棲息地的質(zhì)量和完整性以及棲息地對野生動物種群的承載力等予以改善和提高［31］。而加強野生動物保護信息公開和透明，鼓勵公眾參與野生動物物種與棲息地保護的監(jiān)測和評估，注重公眾監(jiān)督和舉報，并保障公眾依法行使監(jiān)督權(quán)，將會使野生動物保護執(zhí)法效果顯著提高。

1.3 公眾參與野生動物保護司法，及時保障權(quán)利救濟

公眾在環(huán)境法律與政策的實施和執(zhí)行中發(fā)揮了重要作用，這種新的公共角色取決于三種獲取方式：信息獲取、進入決策過程以及訴諸法院（公益訴訟）［32］。在野生動物保護與利用中引入公益訴訟制度，不僅契合公共利益保護的目標，還能通過公眾有序開展和參與野生動物保護公益訴訟，彌補現(xiàn)有野生動物保護法治的不足［33］。在美國，公眾參與對于識別瀕危和受威脅物種非常有效［34］。例如，《瀕危物種法》（ESA）規(guī)定：對于瀕危物種或者其重要棲息地的保護，公眾可向美國魚類和野生動物服務局（FWS）提出要求，列出任何未受保護的物種，并可以獨立通過公民訴訟的方式質(zhì)疑任何FWS 列出的決定。ESA 的“公民訴訟”條款是私人主體可以對受監(jiān)管方（包括私人實體和政府機構(gòu)）執(zhí)行ESA 實質(zhì)性條款的一種手段（見16 U.S.C.A.§§1540（g）（1））。大多數(shù)有爭議的物種清單是由公民訴訟發(fā)起，通過公民訴訟列入“物種清單”的物種總體上比FWS選擇的物種更加瀕危［35］。例如，北方斑點貓頭鷹能夠被列入“物種保護清單”，就是通過公民訴訟強制指定關(guān)鍵棲息地并制定恢復計劃（見Northern Spotted Owl v. Hodel，716 F. Supp. 479（W. D. Wash.1988））。如果沒有公眾的大力參與，尤其以訴訟的形式進行參與，ESA 將不會對更多物種采取有效保護（見Tennessee Valley Authority v.Hill，437 U.S.153（1978））。

同時，公益訴訟還帶有一定的預防性特點，能夠在損害結(jié)果發(fā)生之前通過法律規(guī)定的、由適格原告提起公益訴訟的形式對違法行為予以制止。例如，2020 年3 月20日，昆明市中級人民法院對“自然之友”提起的關(guān)于國家一級保護動物“綠孔雀”棲息地受威脅的首例野生動物保護預防性公益訴訟作出判決，責令被告立即停止相關(guān)水電站建設項目［36］。由于公益訴訟的適格原告必須符合法律規(guī)定的資格條件，公益訴訟程序的開展也必須嚴格遵循法律所設定的訴訟程序，進而有效防止公眾的無序參與給社會秩序帶來危害。

2 公眾參與野生動物保護法治的現(xiàn)實困境

《野生動物保護法（修訂草案）》盡管在風險預防和生物安全保護等方面取得重大突破和進展，但卻未對“公眾參與”原則與制度的構(gòu)建給予足夠重視，僅在第五條、第六條進行原則性、宣示性規(guī)定，難以有效指導司法實踐和全民有效參與。公眾參與機制在中國野生動物保護立法、執(zhí)法、司法等法律運行環(huán)節(jié)的不完善，一定程度上影響了人與自然和諧相處、野生動物棲息地保護及生物多樣性維持，并顯現(xiàn)出明顯漏洞和重大不足。

2.1 公眾參與野生動保護立法之有效性不足

公眾有效參與野生動物保護立法能夠提高公眾對法律規(guī)范的理解和接受度。目前，關(guān)于公眾參與野生動物保護立法缺少法律強制和約束，具有較大隨意性。

一是法案起草前公眾參與機制不完善。當前的公眾參與立法制度，大多是立法者已經(jīng)提出立法草案后才向社會公布，而不是在立法草案起草之前向社會公開征求意見。盡管立法機關(guān)在法案起草前也會進行大量調(diào)研和考察，但未能對公眾意見或“公共輿論”進行充分論證和商討，以作出更加民主科學的綜合權(quán)衡。例如，《野生動物保護法（2016）》并未在法案起草之前或者起草過程中廣泛征求意見，而是在起草完成后，才分別兩次向社會公開征求意見（表1）。這種法案起草后才公開征求意見或者隨機公開征求意見的形式，使公眾難以突破立法起草者既定的思維模式，傾向維護既有方案，難免使公眾參與流于形式。

二是社會組織能力建設不足。由于公眾的認知、經(jīng)驗等都受到個人知識背景的限制，可能會囿于自身認知不足而阻礙政府決策的順利實施，因此需要具有一定專業(yè)知識的社會組織代理“公眾”表達訴求。目前，中國具備代理能力和資質(zhì)的社會組織嚴重缺位，進而影響公眾參與立法、決策和社會治理等的有效性。由于利益相關(guān)者參與能力不足，導致其表達立法訴求的意愿和能力有限。實踐中，行政機關(guān)一般傾向于采取整體對待的方式，積極聽取專業(yè)能力強的社會組織的建議。對于分散的個體協(xié)商，行政機關(guān)通常會采用各個擊破的方式解決個體訴求，很難有效反映這些團體的大多數(shù)人利益［37］。例如，對于亞洲象等野生動物物種監(jiān)測和棲息地的保護，有很多民間野生動物保護愛好者或者當?shù)鼐用窨赡軐τ谀承┮吧鷦游锏纳盍曅缘雀私猓且驗槿鄙賲⑴c立法的專業(yè)知識，而具有專業(yè)能力的社會組織也因力量薄弱，難以充分表達利益相關(guān)者的意見。同時，立法中的專家論證制度也因主體范圍不明晰，在實踐中易將政府內(nèi)部專業(yè)人員等同為專家。而相對獨立的專業(yè)主體，例如各類智庫等專業(yè)團體的參與度不夠，致使立法的科學性不足。

三是公眾參與立法有效性不足。由于《立法法》對“公眾參與”的范圍及有效性規(guī)定不足，致使公眾參與立法中的“公開征求意見”易演變?yōu)椤靶畔⒐_”，立法起草者只關(guān)注是否及時公開，而對于“聽取意見并吸納”則缺乏有效約束機制。例如，現(xiàn)行《野生動物保護法》在2016年修訂時，對于公開征求意見，只公布了參與人數(shù)和意見條數(shù)，并未公布對所收到意見的分類歸納和有效回應（表1），導致公眾并不知道所提意見、利益訴求及其觀點是否受到立法機關(guān)重視。如果對公眾意見不能及時反饋，不僅會使立法機關(guān)公信力喪失，而且立法的社會接受度和可操作性也將明顯降低，致使公眾參與淪為徒具形式的“作秀”。

2.2 公眾參與野生動保護執(zhí)法之監(jiān)督權(quán)闕如

公眾參與被認為是環(huán)境行政正當法律程序的重要組成部分，對補強行政決策的民主正當性、約束行政裁量具有重要作用［38］。公眾參與環(huán)境執(zhí)法是有效監(jiān)督行政機關(guān)、并促使其正確行使自由裁量權(quán)的重要方式［26］。公眾參與野生動物保護執(zhí)法，體現(xiàn)在公眾對野生動物保護行政許可的知情權(quán)保障及對行政部門依法履職行使有效監(jiān)督權(quán)。

一是野生動物保護行政許可制度中，公眾知情權(quán)受限，公眾參與不足，導致監(jiān)督缺位。一般而言，公眾參與的前提是享有充分的知情權(quán)并掌握準確信息。但是如果公眾獲得知情權(quán)的渠道不健全，公眾掌握的信息與野生動物保護執(zhí)法部門發(fā)布的信息不對稱時，公眾一般會更被動，不會積極主動參與野生動物保護。例如，根據(jù)《野生動物保護法（修訂草案）》第四十三條、《政府信息公開條例》第二十條、第二十三條之規(guī)定，對于野生動物的經(jīng)營和利用，公眾可以要求其出示許可證以甄別其是否為合法經(jīng)營。如不能出示，或者需要鑒別許可證真?zhèn)?，可通過“信息公開”制度參與野生動物保護。如果沒有相關(guān)許可證或者許可證內(nèi)容與實際經(jīng)營不符，可向市場監(jiān)督管理局、衛(wèi)生健康部門、森林公安、林業(yè)草原局等行政機關(guān)舉報。根據(jù)法律規(guī)定，有關(guān)野生動物許可證均應依法公開；對于未主動公開的，也可申請公開。但是，通過對31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級林業(yè)部門網(wǎng)上信息公示情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)（由于數(shù)據(jù)可得性等原因，研究未包含港澳臺地區(qū)）：只有29.03%的省份公開了許可證及其許可證的全部內(nèi)容，有超過一半（51.61%）的省份無任何野生動物行政許可信息公開的情況（表2）。對于可查詢到信息公開（全部或部分公開許可證內(nèi)容）的省份，由于公示平臺不統(tǒng)一、公示內(nèi)容不一致（表3），造成查閱和檢索有難度，導致信息公開不透明，加劇了“非國家重點保護野生動物”利用的安全隱患。

表1 《野生動物保護法（2016）》修訂中的公眾參與及法條修改情況

二是公眾舉報權(quán)缺乏法律保障。公眾參與野生動物保護執(zhí)法的另一主要方式是通過公民舉報以達到監(jiān)督野生動物違法行為的目的。根據(jù)《環(huán)境保護法》第五十七條之規(guī)定，公民舉報主要針對違法獵捕、殺害、經(jīng)營野生動物及其制品的行為及行政機關(guān)的不作為或失職。公眾通過舉報參與野生動物保護執(zhí)法，可為其展開官方調(diào)查提供重要信息，極大地節(jié)約執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率。例如，由于志愿者向媒體的及時舉報，促使相關(guān)野生動物非法收購案件成功偵破。同時，還可促使執(zhí)法機關(guān)及早采取《野生動物保護法》規(guī)定的對于阻止損害非常必要的多種執(zhí)法方式［39］。從公眾對環(huán)境違法行為舉報的實踐來看，完善公眾對野生動物違法行為的舉報權(quán)是非常必要的。在2018年全國接到的舉報中經(jīng)查處屬實的比例約為七成，很大程度上提高了執(zhí)法效率。舉報涉及的污染類型有6 類，生態(tài)破壞占比最低，為0.9%［40］。對于“非法獵捕、殺害、經(jīng)營利用野生動物”等違法行為，是否屬于以上分類中“生態(tài)破壞”的范圍也無具體說明。由于對舉報人權(quán)利保護不足以及缺乏舉報之外的內(nèi)容參與機制，導致公眾參與野生動物保護執(zhí)法的積極性和主動性較低。

三是中央環(huán)保督察中對于野生動物保護公眾參與規(guī)定不足。目前中央環(huán)保督察的亮點在于通過詳細了解并及時回應社會公眾生態(tài)環(huán)保訴求。這為公眾參與野生動物保護提供了良好契機和嘗試，可成為持續(xù)監(jiān)督野生動物保護主管部門依法行政、積極履職的重要力量。受理群眾舉報，是中央督察組在進駐期間的主要工作方式之一［41］。但目前中央環(huán)保督察對于野生動物保護法律法規(guī)的執(zhí)行情況，僅包括少數(shù)破壞野生動物棲息地的案例［42］，應當適當擴大中央環(huán)保督察在野生動物保護領(lǐng)域的監(jiān)督范圍。

2.3 公眾參與野生動保護司法之救濟權(quán)缺位

環(huán)境公益訴訟是公眾參與環(huán)境事務管理的重要途徑之一，對于行政主管部門怠于行使職權(quán)和違反環(huán)境資源法律法規(guī)的行為，公眾可依法提起環(huán)境公益訴訟［43］。然而，《野生動物保護法（修訂草案）》在公眾參與尤其是公益訴訟制度方面的規(guī)定仍有待完善。

一是《野生動物保護法（修訂草案）》對社會組織提起民事公益訴訟缺乏支持。根據(jù)《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》之規(guī)定，社會組織和檢察機關(guān)可就“野生動物保護棲息地破壞”等問題提起民事公益訴訟。但具體司法實踐中很少有社會組織提起野生動物保護民事公益訴訟案件。法律規(guī)定不完善、缺乏必要支持，導致社會組織提起野生動物保護公益訴訟內(nèi)驅(qū)力不足，具體表現(xiàn)為以下兩方面。一是取證困難。例如，對于已受破壞的野生動物棲息地，許多社會組織由于缺少設備和專家團隊等物質(zhì)與技術(shù)支持，不得不望而卻步。又如，對于處于極度瀕危狀態(tài)的物種，由于缺少科研基礎，導致社會組織難以獲得重要數(shù)據(jù)作為訴訟證據(jù)。二是很難獲取并當庭出示證人證言和專家意見。有些專家出于多種顧慮，往往不太愿意為公益訴訟案件作證或者發(fā)表專家意見。

表2 野生動物行政許可信息公開情況

表3 部分省份野生動物行政許可種類、公示平臺和公開年份情況

二是對社會組織提起野生動物保護行政公益訴訟缺乏規(guī)定。環(huán)境行政公益訴訟旨在維護和保障公共利益，監(jiān)督行政機關(guān)行使職權(quán)［44］。公民監(jiān)督是民主政治的應有之義［45］，對于野生動物保護和管理，如果行政部門怠于履行職權(quán)，公眾理應有權(quán)通過社會組織作為適格原告提起行政公益訴訟［46］。但是，根據(jù)《行政訴訟法》和《環(huán)境保護法》，中國環(huán)境行政公益訴訟適格原告僅有檢察機關(guān)，不包括社會組織。誠然，檢察機關(guān)提起野生動物保護行政公益訴訟，可以較好地促進行政機關(guān)依法履職、糾正行政違法行為。但是，社會組織的監(jiān)督功能也不可忽視。一方面，社會組織總是致力于野生動保護和救助、活躍在阻止野生動物非法交易最前線，可以更及時準確地發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在查處野生動物非法獵捕、交易等案件的過程中，是否存在行政不作為、亂作為的重要線索。而檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，并非野生動物保護專業(yè)機關(guān)，難以及時掌握野生動物保護行政公益訴訟的重要線索。另一方面，根據(jù)行政訴訟管轄原則，檢察機關(guān)只能對本地行政機關(guān)進行監(jiān)督，而有些野生動物及棲息地保護的行政不作為、亂作為案件涉及多個行政區(qū)域，由社會組織作為原告提起訴訟，不受地域管轄限制，也更能緩解“公權(quán)力監(jiān)督公權(quán)力”之困。

3 公眾參與野生動物保護法治的實現(xiàn)進路

通過廣泛的公眾參與，社會大眾的利益能夠得到更為充分的表達。對于野生動物的保護和管理，公眾參與作為一種合法參與決策、施政的行為逐漸倍受重視。該研究提出，可從完善立法程序、改善行政執(zhí)法、健全司法體制三方面，保障公眾參與野生動物保護法治的有效性，提高公眾參與的積極性和主動性。

3.1 完善立法程序，提升公眾參與立法的有效性

一是明確法案起草、論證、審議全過程的公眾參與。《野生動物保護法》涉及公眾普遍關(guān)注的諸多問題，應明確規(guī)定公眾參與立法起草、論證、審議等全過程。通過對法案起草權(quán)的分享，廣泛征求公眾意見，以達到對立法內(nèi)容的實質(zhì)影響。在立項和起草階段，立法機關(guān)可通過“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)手段開展大范圍的社會調(diào)研，最大程度保證法案的適用性和科學性。利用大數(shù)據(jù)的智能化識別，可以打破部門利益的藩籬，加強立法協(xié)調(diào)，對相互沖突的野生動物保護法律制度進行智能化識別，及時發(fā)現(xiàn)所立之法的不當之處，并及時作出修改和完善，以促進法律制度體系的協(xié)調(diào)性和有效性。

二是保障公眾參與的主體、范圍和渠道多元。首先，考慮“利益相關(guān)者”，提供多元意見表達平臺。當公眾將決策權(quán)委托決策者、且一些人的利益可能因決策而被改變時，利益受影響者有權(quán)事先知道并向決策者提供證據(jù)和陳述主張。例如，對于野生動物棲息地的劃定和更新，都應提供多元表達平臺，征詢更多當?shù)鼐用窦耙吧鷦游锉Ｗo愛好者的建議，擴大參與主體；其次，積極培育專業(yè)性的非政府組織，代表利益相關(guān)者參與立法，提高參與的專業(yè)性；再者，完善專家論證制度，明確規(guī)定專家論證的事項、論證規(guī)則以及論證報告的反饋，尤其在專家選任方面，應當邀請不同領(lǐng)域的專家參與，確保立法不受特定專業(yè)知識的局限；最后，參與結(jié)果公開，完善公眾參與意見反饋機制。高度重視公眾集中反映的問題，真正做到平衡與協(xié)調(diào)各方利益，維護立法的公信力。

三是公眾參與立法前評估，增強立法權(quán)威性。建議對《野生動物保護法（修訂案）》進行表決之前，由無利害關(guān)系的獨立第三方機構(gòu)和社會公眾，運用科學規(guī)范的評估方法，對其科學性、可行性、合法性、社會風險等因素進行預測與評價，并提交評估報告，為立法決策提供參考。尤其對于野生動物棲息地及生物多樣性保護等涉及生態(tài)安全立法的重大問題，更應對其科學性、可操作性和成本效益分析進行立法前評估，針對可能出現(xiàn)的社會風險提出應對機制。

3.2 改善行政執(zhí)法，提高公眾參與執(zhí)法的積極性

一是完善野生動物保護信息公開制度。環(huán)境信息的披露與公開是公眾參與環(huán)境治理最關(guān)鍵的制度之一。建立知情機制，使公眾能及時獲取相關(guān)信息，增加野生動物行政許可和執(zhí)法的“透明度”。利用大數(shù)據(jù)和信息智能化，對于野生動物經(jīng)營利用、特許狩獵、馴養(yǎng)繁殖、專用標識等行政許可必須做到信息完備和透明。另外，公安與市場監(jiān)督部門應對從事野生動物養(yǎng)殖及利用的企業(yè)、個人進行定期檢查及抽查，公開相關(guān)野生動物許可證商戶信息，接受公眾監(jiān)督和舉報，并及時反饋。

二是細化公眾參與野生動物保護執(zhí)法機制。野生動物保護主管部門要從理念上重視公眾參與野生動物保護執(zhí)法，積極推動公眾參與執(zhí)法的落實。首先，發(fā)揮環(huán)境舉報受理平臺作用，將野生動物違法行為納入其中，并明確分類，及時查處公眾反映的各類野生動物違法行為，為執(zhí)法機關(guān)提供更多線索來源，提高執(zhí)法效率。其次，完善舉報人權(quán)利：主要包括咨詢、要求保密、獲得及時反饋及提出司法救濟的權(quán)利以及完善有獎舉報制度，調(diào)動社會公眾參與野生動物保護執(zhí)法的積極性。其中，獲得反饋的權(quán)利尤為重要，以提高公眾意見的重要地位。再者，創(chuàng)設除舉報之外的內(nèi)部參與機制，如鼓勵社會組織開展第三方評估、建立參與聽證制度、建立信息交流平臺并及時公開信息。最后，完善公眾參與野生動物物種監(jiān)測及棲息地劃定的制度保障。借鑒美國的eBird 制度，發(fā)揮公眾力量，對公眾參與監(jiān)測和保護予以及時反饋和交流，并通過一定獎勵機制鼓勵更多野生動物保護愛好者和社會公眾參與其中。

三是完善中央環(huán)保督察制度。為進一步推動落實公眾參與野生動物保護中央環(huán)保督察，可從以下兩方面推進：一是除舉報這種外部監(jiān)督機制外，還可設置一種公眾在內(nèi)部參與環(huán)保督察主要程序的制度，例如邀請相關(guān)野生動物保護組織、野生動物保護相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W者和熱心社會公眾作為督察組的組成人員參與督察全過程（涉及保密的除外）；二是把公眾參與環(huán)保督察的機制常態(tài)化、法治化，細化公眾參與的程序，實現(xiàn)環(huán)保督察及環(huán)保問責的公開透明，使公眾真正成為推動野生動物保護的重要力量［47］。

3.3 健全司法體制，保障公眾參與司法的主動性

一是明確規(guī)定野生動物保護民事公益訴訟制度，允許社會組織提起野生動物保護公益訴訟。例如，美國《瀕危物種法》（ESA）的公民訴訟條款中，授予任何人在任何情形下針對違反瀕危物種保護法律規(guī)定的行為提起訴訟的權(quán)利（見Bennett v.Spear，520U.S.153，117 S.Ct.1154，137L.Ed.2d 281（1997））。實踐中，大量環(huán)保組織由于自身影響力不足以及缺乏配套支持機制導致作為適格環(huán)境民事公益訴訟主體沒有發(fā)揮應有作用。因此，可以建立專門基金、通過政府扶持及鼓勵社會捐贈等方式加快環(huán)保組織發(fā)展。同時，建議通過法院判決的形式判令由野生動物保護責任人最終承擔社會組織因提起公益訴訟產(chǎn)生的相關(guān)費用支出。

二是規(guī)定社會組織作為野生動物保護行政公益訴訟的適格原告，以鼓勵社會公眾充分參與野生動物保護和監(jiān)督，促使相關(guān)行政部門積極執(zhí)法，并有力打擊非法利用和交易野生動物的行為。具體實現(xiàn)路徑有二：一是在《野生動物保護法（修訂案）》中，根據(jù)特殊法優(yōu)先于普通法適用的原則，對行政公益訴訟的主體資格作出有別于《行政訴訟法》的規(guī)定［48］，同時科學安排社會組織參與行政公益訴訟的順位和條件，以便不同主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成野生動保護行政公益訴訟合力［49］。例如，社會組織如要提起野生動物保護環(huán)境行政公益訴訟，應當先向檢察機關(guān)提供案件線索，要求檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議；如果檢察機關(guān)不予發(fā)出建議的，法定的社會組織方可作為適格主體，并且應當提前告知該行政機關(guān)，給予其一定糾錯期；只有當行政機關(guān)在糾錯期滿后，仍拒絕糾錯或者糾錯行為不當時，社會組織方可提起該行政公益訴訟。二是制定專門的《行政公益訴訟特別法》，拓寬環(huán)境行政公益訴訟的原告主體資格范圍，并將野生動物保護作為專門類別明確列入，規(guī)范行政公益訴訟特有內(nèi)容，對訴前程序進行適度司法化，并建立預防性行政公益訴訟，為行政公益訴訟量身定制法律依據(jù)［50］。

4 結(jié) 語

2021 年8 月，這些野生亞洲象已平安回歸故里。在為大象們回歸歡呼的同時，公眾更應該反思如何進行高質(zhì)量的野生動物及其棲息地保護。公眾參與野生動物保護法治，既是發(fā)展社會主義民主政治的題中之義，也是建設社會主義生態(tài)文明的基本要求。公眾參與在野生動物保護立法、執(zhí)法、司法等法律運行中的不足，一定程度上掣肘了野生動物保護法律制度的實施。公眾參與野生動物保護以提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、維護生態(tài)平衡為目的，公眾通過廣泛參與對公權(quán)力部門進行監(jiān)督并形成制約，以提高野生動物保護執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本和阻力，并進一步促進公共利益的實現(xiàn)。目前，應當通過對《野生動物保護法（修訂草案）》及其相關(guān)法律制度的完善，為公眾參與野生動物保護提供必要法律支持。