文/大連海洋大學(xué) 魏學(xué)文

當(dāng)前，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神指引下，巡視工作在黨內(nèi)監(jiān)督方面發(fā)揮著重要作用，而作為巡視延伸和補(bǔ)充的巡察工作也逐步在基層黨組織中開(kāi)展起來(lái)。從根本屬性和主要目的來(lái)看，巡察與巡視是一脈相承的，屬于同一個(gè)監(jiān)督體系當(dāng)中的不同部分，但與巡視相比，巡察工作也有自己的特點(diǎn)，巡察工作區(qū)別于巡視工作最顯著之處在于層級(jí)方面，無(wú)論是從干部級(jí)別、工作范圍還是被巡察對(duì)象角度來(lái)看，巡察的層級(jí)均相對(duì)較低，這種特點(diǎn)決定了巡察所聚焦的問(wèn)題更加細(xì)微，更加關(guān)注群眾身邊的“小事”。

一、高校巡察工作中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，各地方高校黨委作為基層黨組織，積極承擔(dān)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，通過(guò)設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)、制定規(guī)章制度、選配黨員干部等舉措，推進(jìn)巡察工作開(kāi)展，部分高校在探索和實(shí)踐過(guò)程中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，高校的巡察工作正在向更加完善和成熟的方向發(fā)展。但從總體上看，高校的巡察依然處于初始階段，工作中還存在很多待改進(jìn)之處，也面臨很多困難和挑戰(zhàn)。從已有的研究成果和實(shí)踐工作來(lái)看，高校巡察工作存在的問(wèn)題包括以下幾方面：

（一）巡察頂層設(shè)計(jì)不完善。高校巡察工作頂層設(shè)計(jì)不完善，集中體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)和人員配置、規(guī)章制度建設(shè)、巡察組織實(shí)施等方面。有的高校雖然設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的巡察機(jī)構(gòu)，配備了專(zhuān)職巡察干部，但一定程度上存在巡察機(jī)構(gòu)的職能不夠明晰，專(zhuān)職巡察干部數(shù)量不足等問(wèn)題，阻礙了巡察工作的開(kāi)展；有的高校在開(kāi)展巡察工作的過(guò)程中，規(guī)劃不夠科學(xué)，計(jì)劃不夠明確，有“走一步，看一步”的情況，雖然制定了巡察制度，但存在內(nèi)容不夠全面，針對(duì)性不強(qiáng)，甚至生搬硬套巡視制度的情況，影響了工作效率；有的高校雖然積極推進(jìn)巡察實(shí)施，但在組織過(guò)程中有時(shí)細(xì)節(jié)做得不到位，各環(huán)節(jié)間銜接不緊密，不利于巡察效果的彰顯。

（二）巡察干部水平不均衡。巡察工作機(jī)動(dòng)性強(qiáng)，每一輪都要組建新的巡察組，很多巡察組干部屬于臨時(shí)抽調(diào)，這些干部來(lái)自不同領(lǐng)域，教育背景、自然情況不盡相同，在思想認(rèn)識(shí)、政治理論和業(yè)務(wù)水平等方面有所差異，巡察工作涉及內(nèi)容比較廣泛，對(duì)于干部的綜合業(yè)務(wù)能力有一定的要求，有的巡察干部在日常工作中過(guò)于偏重職責(zé)范圍內(nèi)的領(lǐng)域，對(duì)于相關(guān)領(lǐng)域的工作內(nèi)容了解較少；有的干部由于理解和認(rèn)知不夠等原因，出現(xiàn)工作思路不清晰、工作方法不流暢等情況；個(gè)別巡察干部存在政治理論學(xué)習(xí)不夠深入、對(duì)黨的最新理論成果理解和運(yùn)用不到位、對(duì)于工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不能夠深入剖析、淺嘗輒止等問(wèn)題。

（三）巡察合力發(fā)揮不充分。目前高校對(duì)于巡察的宣傳力度不夠，除專(zhuān)門(mén)設(shè)立的巡察機(jī)構(gòu)和少部分專(zhuān)兼職巡察干部外，其他黨務(wù)和業(yè)務(wù)管理部門(mén)對(duì)于巡察工作了解不多，導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)與巡察機(jī)構(gòu)的密切配合、協(xié)同工作的機(jī)制還沒(méi)有得到完全有效地建立；校園內(nèi)二級(jí)單位的黨組織和部分黨員干部對(duì)于巡察工作的一些基本概念存在認(rèn)識(shí)模糊、接觸不多的問(wèn)題，有時(shí)把巡察等同于紀(jì)檢監(jiān)察工作，在巡察常識(shí)普及方面亟待提高；基層廣大師生和黨外人士對(duì)于校內(nèi)巡察工作不了解，對(duì)于開(kāi)展校內(nèi)巡察工作的意義和作用認(rèn)識(shí)不夠充分，不能有效配合巡察工作的開(kāi)展，民主監(jiān)督作用不能得到發(fā)揮。

二、構(gòu)建并捋順高校巡察制度結(jié)構(gòu)的意義

高校承擔(dān)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等功能，任何一項(xiàng)功能的順利實(shí)現(xiàn)，都需要內(nèi)部各教學(xué)和行政管理單元的有序運(yùn)轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)配合。巡察作為基層黨內(nèi)監(jiān)督的重要手段之一，目的在于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾，并通過(guò)督促推動(dòng)整改落實(shí)，解決頑瘴痼疾，協(xié)助高校黨委科學(xué)制定決策，推動(dòng)高?；鶎狱h組織建設(shè)，確保高校各項(xiàng)功能的實(shí)現(xiàn)，而巡察作用得以發(fā)揮的重要保障之一，就是建立和捋順一套層次明晰、邏輯清楚的制度結(jié)構(gòu)。因此，無(wú)論從政治角度、文化角度、教育角度還是社會(huì)角度來(lái)看，這項(xiàng)工作都具有重要的意義。

（一）政治意義。從近年來(lái)查處的違規(guī)違紀(jì)案例來(lái)看，高校的腐敗問(wèn)題不容忽視，已經(jīng)曝光的問(wèn)題涉及高校的多個(gè)領(lǐng)域，這些問(wèn)題充分說(shuō)明，高?；鶎拥恼紊鷳B(tài)同樣需要凈化和維護(hù)。同巡視一樣，政治屬性是巡察的根本屬性，高校的巡察是政治巡察，是對(duì)被巡察黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治檢驗(yàn)，通過(guò)發(fā)現(xiàn)和指出問(wèn)題，督促他們強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，提高干事創(chuàng)業(yè)的熱情，確?；鶎狱h組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。同時(shí)，巡察通過(guò)緊抓問(wèn)題整改落實(shí)，進(jìn)一步凈化基層政治生態(tài)，增強(qiáng)師生群眾的獲得感，從而更加緊密地團(tuán)結(jié)群眾和黨外人士，防止出現(xiàn)脫離群眾的危險(xiǎn)，在強(qiáng)化基層黨建、穩(wěn)固黨的執(zhí)政根基、貫徹群眾路線和加強(qiáng)統(tǒng)戰(zhàn)工作等方面具有重要政治意義。

（二）文化意義。高校巡察制度具有多重的文化隸屬關(guān)系。首先，高校巡察制度屬于政治文化范疇，是黨內(nèi)法規(guī)制度中的一項(xiàng)內(nèi)容，與其他黨內(nèi)法規(guī)一樣，能夠使黨內(nèi)政治文化始終保持先進(jìn)性，為黨內(nèi)政治文化沿著正確方向健康發(fā)展提供動(dòng)力，促進(jìn)黨內(nèi)整體價(jià)值觀與黨員個(gè)體政治心理的統(tǒng)一，為高?；鶎狱h組織政治文化繁榮提供保障。其次，高校巡察制度屬于廉潔文化，完善的巡察制度在權(quán)力約束方面能夠起到積極作用，在引領(lǐng)高校廉政建設(shè)方面，也能夠營(yíng)造公平、公正、公開(kāi)的良好環(huán)境。最后，高校巡察制度屬于高校整體文化中的一環(huán)，是高校制度文化的組成部分，制度文化在高校文化結(jié)構(gòu)層次中居于中間地位，好的制度文化對(duì)于物質(zhì)文化和行為文化等表層文化能夠起到良好制約作用，同時(shí)又是精神文化等深層文化的一種邏輯體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)途徑。

（三）教育意義。高校巡察制度在教育方面的意義集中體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，較為科學(xué)合理的巡察制度結(jié)構(gòu)能夠保證巡察工作的效率，巡察工作效率的提高，意味著對(duì)于問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)更加深入和精準(zhǔn)，教育是高校最基本的功能，制約學(xué)校發(fā)展的問(wèn)題被更多地發(fā)現(xiàn)和解決，高?；竟δ艿膶?shí)現(xiàn)就有了更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；另一方面，作為黨內(nèi)監(jiān)督的手段，巡察工作在開(kāi)展的過(guò)程中，本身也帶有廉潔教育的效果，巡察工作中的很多方法，如召開(kāi)座談會(huì)、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、個(gè)別談話等，對(duì)于被巡察黨組織中的教職工特別是黨員干部來(lái)說(shuō)，都是面對(duì)面進(jìn)行宣講教育的難得機(jī)會(huì)，而巡察結(jié)束后的整改落實(shí)過(guò)程，也需要同教育緊密結(jié)合?；谏鲜銮闆r，相對(duì)完整的巡察制度結(jié)構(gòu)顯得尤為重要，能夠確保巡察過(guò)程，特別是巡察“后半篇文章”的效果，使警示教育功能得到彰顯。

（四）社會(huì)意義。高校作為國(guó)家高端人才的重要培養(yǎng)基地，擁有豐厚的文化資本，是一個(gè)城市的文化高地。隨著時(shí)代的發(fā)展，高校正逐步以更加開(kāi)放包容的姿態(tài)面向整個(gè)社會(huì)，高校對(duì)于周邊甚至整座城市的文化輻射和影響不容忽視，而在很多不同社會(huì)階層的人士的觀念中，大學(xué)也應(yīng)當(dāng)在優(yōu)秀文化傳承、社會(huì)價(jià)值引領(lǐng)、新風(fēng)尚傳播等方面扮演重要角色，為促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)添磚加瓦。如上文所述，構(gòu)建并捋順高校巡察制度結(jié)構(gòu)，對(duì)于高校內(nèi)部文化的正本清源有重要意義，而這種經(jīng)過(guò)優(yōu)化、凈化的文化，無(wú)疑會(huì)在周邊的社會(huì)環(huán)境中產(chǎn)生一種旗幟效應(yīng)，對(duì)社會(huì)文明產(chǎn)生積極的影響，特別是對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的踐行和傳遞、主流文化環(huán)境的營(yíng)造等方面具有很大的推動(dòng)作用。

三、高校巡察制度的結(jié)構(gòu)探討及舉例

在對(duì)高校巡察制度結(jié)構(gòu)開(kāi)展探討前，有必要厘清相關(guān)概念。高校巡察制度結(jié)構(gòu)這一概念所包含的范圍，應(yīng)當(dāng)指針對(duì)高校黨委及其下屬的黨組織層面所制定的規(guī)章制度和具有規(guī)范性、指導(dǎo)性意義的文件材料。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，以及高校上級(jí)黨組織關(guān)于巡視巡察的法規(guī)及文件精神，均作為高校制定內(nèi)部巡察制度和相關(guān)文件材料的依據(jù)，性質(zhì)與上位法類(lèi)似，不應(yīng)當(dāng)納入高校巡察制度結(jié)構(gòu)中。

有學(xué)者對(duì)習(xí)近平關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)的重要論述開(kāi)展研究，并從堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、遵循科學(xué)理念、突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重視文化要素四個(gè)維度進(jìn)行了解讀。在構(gòu)建和捋順高校巡察制度結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以習(xí)近平關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設(shè)的重要論述精神為指引。對(duì)前人的研究成果和一線工作實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，高校巡察制度的結(jié)構(gòu)主要應(yīng)當(dāng)包含三個(gè)層級(jí)（表1）。

表1 高校巡察制度層級(jí)結(jié)構(gòu)

（一）以高校黨委為依托。高校黨委對(duì)學(xué)校的工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于高校的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)有主體責(zé)任，高校巡察工作也應(yīng)當(dāng)在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。因此，高校巡察工作制度結(jié)構(gòu)的第一個(gè)層級(jí)應(yīng)當(dāng)是學(xué)校黨委層級(jí)。在具體制度的制定過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注重從宏觀到具體的原則進(jìn)行，明確巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組的人員組成，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，選拔專(zhuān)職巡察干部，而后依照上級(jí)關(guān)于巡視巡察工作的規(guī)劃，制定學(xué)校關(guān)于校內(nèi)巡察工作的規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合本校實(shí)際制定出臺(tái)內(nèi)容相對(duì)全面、實(shí)踐指導(dǎo)性較強(qiáng)的巡察工作實(shí)施辦法或巡察工作實(shí)施細(xì)則。以巡察工作實(shí)施辦法為例，其至少應(yīng)當(dāng)包含以下部分：一是巡察的總體情況，其中包括巡察工作的文件依據(jù)、指導(dǎo)思想、總基調(diào)和總原則等內(nèi)容；二是巡察的機(jī)構(gòu)與職責(zé)職能，其中包括設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、人員組成、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制、具體工作任務(wù)和職能等內(nèi)容；三是巡察的方式與程序，其中包括巡察的形式、巡察的規(guī)程、巡察的具體方法、巡察的反饋和整改等環(huán)節(jié)的時(shí)限及相關(guān)要求等內(nèi)容；四是巡察人員的選拔管理，其中包括巡察干部的選拔要求、具體條件、管理原則等內(nèi)容；五是巡察對(duì)象和主要內(nèi)容，其中包括巡察組巡察的重點(diǎn)個(gè)體或群體、巡察工作緊盯的重點(diǎn)領(lǐng)域等內(nèi)容；六是巡察的成果及運(yùn)用，其中包括問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和線索的移交、信訪的處理、整改要求和材料歸檔等內(nèi)容；七是巡察的紀(jì)律與責(zé)任，主要涉及巡察工作的各主體所擔(dān)負(fù)的責(zé)任和義務(wù)等內(nèi)容。

（二）以巡察機(jī)構(gòu)和巡察組為載體。學(xué)校黨委層級(jí)的規(guī)章制度實(shí)施后，應(yīng)當(dāng)以巡察機(jī)構(gòu)（主要指巡察辦）和巡察組為載體，制定出臺(tái)更加詳細(xì)的，能夠直接指導(dǎo)巡察工作開(kāi)展的文件和規(guī)章制度，作為高校巡察工作制度結(jié)構(gòu)的第二個(gè)層級(jí)。明確巡察工作的流程，制定相應(yīng)的流程圖，并根據(jù)流程圖和巡察工作的不同環(huán)節(jié)，制定相應(yīng)的規(guī)章制度。這些規(guī)章制度內(nèi)容比較豐富，包括以實(shí)踐指導(dǎo)為目的的巡察工作操作指南、巡察工作準(zhǔn)備環(huán)節(jié)文件等，也包括以規(guī)范和約束為目的的巡察組工作人員紀(jì)律要求、巡察機(jī)構(gòu)信訪工作辦法等，具體的規(guī)章制度需要巡察機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。以巡察工作流程為例，為簡(jiǎn)便明了，可以通過(guò)制作相應(yīng)流程圖的形式將制度進(jìn)行固化。巡察工作流程圖以巡察工作實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則為指導(dǎo)，可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化，但首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)巡察工作的各個(gè)環(huán)節(jié)制定一張總體流程圖，其中包括準(zhǔn)備環(huán)節(jié)、了解環(huán)節(jié)、報(bào)告環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)、移交環(huán)節(jié)、督辦環(huán)節(jié)、歸檔環(huán)節(jié)等等，對(duì)各環(huán)節(jié)開(kāi)展工作的先后順序進(jìn)行梳理，同時(shí)適當(dāng)將一些關(guān)鍵提示信息在總體流程圖中加以體現(xiàn)，總體流程圖制定結(jié)束后，再依據(jù)不同環(huán)節(jié)制定詳細(xì)的流程圖，如反饋環(huán)節(jié)，可以細(xì)化為起草反饋意見(jiàn)、會(huì)商后報(bào)校內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)審批、印發(fā)反饋通知、分層次反饋等具體操作步驟。

（三）以被巡察單位為具體抓手。被巡察單位的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)巡察工作的重視及配合程度對(duì)于巡察工作的順利完成具有重要作用，如果被巡察對(duì)象對(duì)于巡察工作的方法、流程相對(duì)比較了解，巡察組開(kāi)展工作就會(huì)更加便利。因此，高校巡察工作制度結(jié)構(gòu)的第三個(gè)層級(jí)應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)所屬的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，而制定這一層級(jí)制度的主要目的是提高他們對(duì)巡察工作的認(rèn)識(shí)，規(guī)范他們?cè)谂浜涎膊旃ぷ鬟^(guò)程中的一些行為?？梢愿鶕?jù)基層工作的實(shí)際情況，制訂被巡察黨組織配合巡察工作的實(shí)施辦法，作為對(duì)下一級(jí)黨組織的指導(dǎo)性文件，另外配合發(fā)放與巡察組對(duì)接人員的操作規(guī)程、報(bào)送材料過(guò)程中的相關(guān)要求和一些表格的規(guī)范。以被巡察黨組織配合巡察工作的實(shí)施辦法為例，主要應(yīng)當(dāng)包含以下部分：一是配合巡察工作的總體要求。其中包括配合巡察的文件依據(jù)、被巡察黨組織和主要黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任、配合巡察的主要原則等內(nèi)容；二是關(guān)于協(xié)調(diào)配合開(kāi)展巡察的要求。其中包括被巡察黨組織應(yīng)做好的準(zhǔn)備、巡察正式開(kāi)展過(guò)程中應(yīng)做好的事項(xiàng)及工作原則等內(nèi)容；三是巡察結(jié)束后的整改落實(shí)。主要是就巡察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和線索，對(duì)被巡察黨組織在整改時(shí)限、整改效果等方面提出明確要求；四是紀(jì)律與監(jiān)督工作。主要是明確被巡察黨組織及黨員干部的權(quán)力義務(wù)和應(yīng)當(dāng)遵守的紀(jì)律。