郭 欣

陜西中醫(yī)藥大學(xué) 陜西 咸陽

一、引言

1994年，我國制定并實施了《中華人民共和國預(yù)算法》，為我國的預(yù)算管理奠定了制度基礎(chǔ)，規(guī)范的預(yù)算制度也為預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制的一致性提供了重要保障。

但是，預(yù)決算之間存在一定差異。政府預(yù)算收支與決算收支的差異，削弱了政府監(jiān)督職能。決算編審不嚴謹，預(yù)算編制和預(yù)決算的口徑不一致，是預(yù)決算銜接問題出現(xiàn)的主要原因。年底突擊花錢和預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，影響了預(yù)算的約束作用。

下面以陜西省兩所“雙一流”高校公開的預(yù)決算數(shù)據(jù)為例，分析陜西高校的預(yù)決算偏離情況，詳情見表1和表2。

表1 西安交通大學(xué)預(yù)決算偏離度表 單位：萬元

表2 西北農(nóng)林科技大學(xué)預(yù)決算偏離度表 單位：萬元

二、陜西省高校預(yù)決算銜接存在問題

1.收入分項偏離度較高

根據(jù)收入項目明細可知：總收入=一般公共預(yù)算財政撥款收入+事業(yè)收入（包含高校學(xué)費收入）+其他收入+上年結(jié)轉(zhuǎn)及結(jié)余。根據(jù)兩所高校公開數(shù)據(jù)，圖1和圖2為2017—2019年收入分項偏離度圖。

圖1 西安交通大學(xué)分項收入偏離度圖

圖2 西北農(nóng)林科技大學(xué)分項收入偏離度圖

從陜西省兩所高校近三年的決算數(shù)據(jù)來看，首先，一般公共財政撥款預(yù)算與決算較接近，而且均屬于超收規(guī)模。其次，其他收入分項偏離度較高。其他收入是指一般公共預(yù)算撥款收入，以及事業(yè)收入以外的各項收入，主要包括投資收益、銀行存款利息收入、租金收入、捐贈收入等。

其他收入項偏離度高，首先是因為其他收入所包含的項目較多，在預(yù)算中無法準確量化。其次，其他收入項下的所有明細項目，都沒有納入非稅收入管理范疇。關(guān)于投資資金、租金收入等項目收入，財政部門未明確該類收入是否應(yīng)納入非稅收入管理。由于捐贈資金、投資收益等項目，學(xué)校一般自主決策，所以年末決算數(shù)據(jù)偏離度較大。

2.項目支出比例差異度較大

經(jīng)過統(tǒng)計，西安交通大學(xué)2017―2019年預(yù)決算報表中，決算支出比例差異度較大，而且均為決算比例低于預(yù)算比例（見表3）。

表3 2017―2019年預(yù)決算支出比例表

基本支出包含人員經(jīng)費與公用經(jīng)費，該類支出可根據(jù)定額標準及人員情況進行填報。項目支出一般是具有特定用途的資金，這類項目具有時間周期長、金額大等特點，而且高校項目的種類繁多、差異性較大，對高校項目支出管理提出了較高要求。在預(yù)算編報時，財務(wù)人員一般難以明確所有項目的執(zhí)行進度情況。如果不建立項目的全過程監(jiān)督管理流程，將對預(yù)算管理帶來較大的不確定性。從西安交通大學(xué)的預(yù)決算數(shù)據(jù)可以看出，項目執(zhí)行進度比預(yù)算進度緩慢。

很多高校未建立跨年度項目決算報表。在現(xiàn)階段的決算報表中，沒有單獨的表格反映跨年度項目的支出明細表和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，使得高校對跨年度項目的資金配置情況缺乏整體考慮，導(dǎo)致項目支出與預(yù)算編制存在較大差異。

3.會計核算不規(guī)范

在政府會計制度下，預(yù)算與決算均按照收付實現(xiàn)制原則編制。在雙核算體系下，對財務(wù)人員及財務(wù)軟件都提出了更高的要求。作為預(yù)算、核算、決算這一閉環(huán)系統(tǒng)，如果要求預(yù)決算準確，最重要的一環(huán)就是保證日常核算體系準確、嚴謹。在財務(wù)軟件的輔助下，會計核算基本實現(xiàn)了科目核算控制，雖然能夠減少人工操作的失誤，但是會計核算的準確性仍然有待提升。

在省屬高校的財務(wù)軟件中，支出按照多維度進行核算，其中有經(jīng)濟分類核算、功能分類核算。前者是解釋“錢怎么花”的問題，后者是解釋“錢花在哪里”的問題。在部門決算報表的編制過程中，對一般公共預(yù)算支出的經(jīng)濟分類及功能分類進行雙維度核算，同時監(jiān)督資金流向和使用情況。在日常核算中功能分類維度缺失，為財務(wù)人員填列決算報表帶來了較大工作量。

三、相關(guān)建議

我國財政體系提出預(yù)算剛性約束已經(jīng)有很多年，但是，從預(yù)決算偏離度情況來看，離預(yù)算工作目標仍然有較大差距。高校需要將預(yù)決算差異控制在一定范圍內(nèi)，不斷規(guī)范預(yù)算管理。

1.加強高校收入規(guī)范化管理

高校收入管理要實現(xiàn)對其他收入項目的嚴格管理。目前，高校除一般公共財政撥款之外的收入管理，沒有實現(xiàn)全面電子化。這在一定程度上造成高校非稅收入管理混亂，工作過程中隨意性較大。

高校要想加強預(yù)算剛性約束，首先需要完善高校的非稅收入管理制度，明確應(yīng)納入非稅收入管理的收費項目，嚴格實行“收支兩條線”管理，所有非稅收入必須足額、按時繳納入庫。對于未納入非稅收入管理范圍的收費項目，也應(yīng)嚴格執(zhí)行財政綜合預(yù)算與財政專戶綜合預(yù)算的相關(guān)要求。高校加強內(nèi)部收費管理，對所有校內(nèi)項目實施收費備案核準制，對于未經(jīng)過財務(wù)部門審批而實施的項目，進行嚴厲處罰。建立完善的收費項目備案核準制，對于收入預(yù)算編制工作具有重要意義，可以有效實現(xiàn)其他收入預(yù)算的“定額定標”。

2.建立全過程跟蹤管理機制

項目全過程跟蹤管理機制是包括項目管理、績效管理及預(yù)算管理的閉環(huán)管理體系。將績效管理評價結(jié)果，作為預(yù)算管理的重要依據(jù)，全面加強項目管理。高校需要建立項目全過程管理機制，完善立項論證、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行跟蹤、預(yù)算績效評價等流程，對項目執(zhí)行進度、目標完成情況、資金使用情況等進行跟蹤管理，對項目進行定期考核，避免偏離預(yù)算目標。

陜西省屬高校的決算報表，包含有三類內(nèi)容：收入支出情況總額與明細、資產(chǎn)負債情況、機構(gòu)運行情況。雖然從決算報表的涵蓋范圍及內(nèi)容來看，部門決算報表系統(tǒng)已經(jīng)形成，并且建立了核算匯總和量化評價于一體的綜合報表體系。但是，為了更好地實現(xiàn)項目管理目標，高校需要不斷完善決算報表結(jié)構(gòu)，建議添加財政專項資金項目的決算報表，對超過1年的財政資金支持項目，需要填列支出情況，真實地反映項目執(zhí)行情況，規(guī)范資金使用流程，有效提升資金使用效益及預(yù)算執(zhí)行效率。

3.提高會計核算規(guī)范性

會計核算作為連接預(yù)算和決算的紐帶，只有不斷提升會計核算的規(guī)范性，才能保證決算數(shù)據(jù)的真實性。高校已經(jīng)建立了基本核算體系，如果在項目中嵌入按人員、公用、特定用途等核算設(shè)置，就可以自動生成相應(yīng)的支出數(shù)據(jù)。

高校在會計核算軟件中，支出核算需要設(shè)置功能分類。要想進行功能核算，也可通過項目設(shè)置的方式實現(xiàn)。在項目建立之初，編入功能類款項，在年末的決算編制工作時，通過匯總所有項目的支出明細，就可以得到總支出的功能分類表。

四、結(jié)語

高等教育作為一種典型的公共產(chǎn)品，受到一般公共預(yù)算的財政撥款與轉(zhuǎn)移支付的支持。高校應(yīng)該嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)，進行預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算工作。預(yù)算執(zhí)行效率是高校資源配置的重要參考因素，高校財務(wù)決算在財政資金分配過程中的作用越來越重要。

在新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》中，也更加強調(diào)預(yù)算約束，加強預(yù)算管理和監(jiān)督。決算作為本年度預(yù)算的評價與總結(jié)，決算結(jié)果及相關(guān)分析為下一年度的預(yù)算編制工作，提供了有效的數(shù)據(jù)支撐。所以，本文針對高校預(yù)決算偏離度進行了深入分析，從而不斷完善預(yù)算、核算、決算的閉環(huán)式管理，建立規(guī)范合理、公開透明的預(yù)算管理機制。