沈秋瑩

（云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院昆明分院，云南 昆明 650200）

引言

自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護(hù)國家生態(tài)安全中居于首要地位。經(jīng)過七十多年的建設(shè)，我國自然保護(hù)地在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國家生態(tài)安全方面，發(fā)揮了舉足輕重的作用，并且形成了由自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、礦山公園、沙漠（石漠）公園、水利風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)以及自然保護(hù)小區(qū)組成的保護(hù)地體系。截止2020 年底，我國自然保護(hù)地總數(shù)量達(dá)到11800 個，占國土總面積18%以上。其中，包括國家公園體制試點(diǎn)10 個，世界自然遺產(chǎn)13 項(xiàng)，世界地質(zhì)公園37 處，國家級海洋特別保護(hù)區(qū)71 處，具體分布詳見圖1。然而在實(shí)際工作中，由于自然保護(hù)地的管制，一旦土地被劃定為自然保護(hù)地，自然資源將被限制使用，自然保護(hù)地原住民及其周邊居民將無法按照原來的用途繼續(xù)使用土地，無法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，甚至無法居住。

圖1 我國自然保護(hù)區(qū)分布圖

一方面，自然保護(hù)區(qū)的管制限制了保護(hù)地內(nèi)資源的無序使用和浪費(fèi)，較好得保存了自然財富，然而另一方面，自然保護(hù)區(qū)的管制使得自然保護(hù)地內(nèi)及其周圍群眾的土地權(quán)和使用自然資源的權(quán)利受到侵害，影響了自然保護(hù)原住居民的公民財產(chǎn)權(quán)和私人利益，限制了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如何既能推動自然保護(hù)地體系的建立，更好地發(fā)揮自然保護(hù)地的生態(tài)價值和文化價值，又能保障自然保護(hù)地內(nèi)及其周圍原住居民的權(quán)益，建立自然保護(hù)地的補(bǔ)償機(jī)制或許是不錯的途徑。然而，現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策文件，僅提出要妥善處理好當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)與生活，至于妥善處理的方式方法并沒有明確的指導(dǎo)意見。

1.自然保護(hù)地管制對原住居民的影響

1.1 自然保護(hù)地管制對原住居民的直接影響

自然保護(hù)地管制對原住居民的直接影響主要表現(xiàn)為限制了其對自然資源的使用，改變了其生產(chǎn)生活方式。自然保護(hù)地內(nèi)及其周圍的大多數(shù)居民都依賴保護(hù)地內(nèi)的自然資源，維系著傳統(tǒng)的生活方式，他們在自然保護(hù)地內(nèi)從事著狩獵、耕作、放牧、種植、采藥、采伐林木等傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，自然保護(hù)地內(nèi)的自然資源是其生存的必要因素。然而依據(jù)《中華人民共和國保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例（2017 年修訂版）》第26 條，禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動；但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。該條例限制的活動，基本都是自然保護(hù)地內(nèi)及其周圍的大多數(shù)居民賴以生存的生產(chǎn)生活方式，換言之，一旦某個區(qū)域被劃定為自然保護(hù)地，該地區(qū)的原住居民將被迫放棄其原有的生產(chǎn)和生活方式，失去了創(chuàng)造生產(chǎn)、生活物質(zhì)的來源和方式，無法維系其原有的生活。

1.2 自然保護(hù)地管制對原住居民的間接影響

自然保護(hù)地管制對原住居民的間接影響表現(xiàn)為一旦某個區(qū)域被劃定為自然保護(hù)地，其周邊區(qū)域的開發(fā)也將受到一定程度的影響。雖然自然保護(hù)區(qū)相關(guān)條例和文件僅對自然保護(hù)地內(nèi)的活動進(jìn)行了限制，但自然資源的使用常常存在諸多不可控的因素。自然保護(hù)地臨近區(qū)域的使用，常常也會破壞自然保護(hù)地內(nèi)的自然資源。諸如水電站建設(shè)，水電站施工區(qū)域即使不在自然保護(hù)地內(nèi)，但其淹沒區(qū)域可能在自然保護(hù)地內(nèi)，對自然保護(hù)地存在巨大的潛在危害；諸如基礎(chǔ)道路的建設(shè)，道路修建過程中容易發(fā)生塌方、泥石流，破壞自然保護(hù)地內(nèi)的自然資源。因此各地在審批自然保護(hù)地周邊相關(guān)項(xiàng)目時也存在諸多的考量和限制，對項(xiàng)目的審核也較為嚴(yán)格，其后果就是嚴(yán)重限制了自然保護(hù)地周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其社區(qū)所在居民也無法享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的利好，因此間接限制了居民收入的提高。

2.自然保護(hù)地管制補(bǔ)償中的問題

2.1 缺乏明確的補(bǔ)償依據(jù)

自然保護(hù)地的生態(tài)價值和文化價值是由公眾共同享有的，但無法避免的機(jī)會成本卻僅由自然保護(hù)地內(nèi)及其周邊的當(dāng)居民來承擔(dān)。然而，針對這種無法避免的機(jī)會成本造成的自然保護(hù)地內(nèi)及其周邊居民的利益受損，缺乏完善的法律制度來保障受損個體的權(quán)益是自然保護(hù)地管制補(bǔ)償中存在的最大的問題。（1）雖然《自然保護(hù)區(qū)條例》第五條的提到建設(shè)和管理自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)當(dāng)妥善處理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的關(guān)系。（2）但對于如何操作該條例，缺乏具體的操作方法。因此行政主體由于缺乏關(guān)于自然保護(hù)地管制補(bǔ)償事項(xiàng)的法律和相關(guān)規(guī)定，對于是否補(bǔ)償、如何補(bǔ)償，在實(shí)踐中往往無法操作，即使行政主體有補(bǔ)償?shù)哪芰驮竿捎谌狈ο嚓P(guān)依據(jù)，而不了了之。而自然保護(hù)地內(nèi)及其周邊居民，由于缺乏關(guān)于自然保護(hù)地管制補(bǔ)償事項(xiàng)的法律和相關(guān)規(guī)定，雖然其利益受到嚴(yán)重的損害，但也只能被動接受規(guī)劃和安排，沒有法律依據(jù)支持其維護(hù)自身的利益和權(quán)利。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償高于管制補(bǔ)償

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是針對自然保護(hù)行為的補(bǔ)償，而管制補(bǔ)償則主要是基于管制行為侵害了權(quán)利的補(bǔ)償。雖然中央政策性的文件傾向于建立以“管制補(bǔ)償”為主，“生態(tài)補(bǔ)償”為補(bǔ)充的自然資源使用權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，但是在實(shí)際操作中，“生態(tài)補(bǔ)償”仍然占主導(dǎo)地位，而“管制補(bǔ)償”的主體地位并沒有得到充分的體現(xiàn)。一方面，由于絕大多數(shù)自然保護(hù)地內(nèi)林地被區(qū)劃為國家公益林或者省級公益林，無論是國家級公益林還是省級公益林補(bǔ)償都有明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，且補(bǔ)償資金來源穩(wěn)定，因此多個自然保護(hù)地都以“生態(tài)補(bǔ)償”的方式為主。以A 自然保護(hù)區(qū)為例，該自然保護(hù)區(qū)內(nèi)國家公益林和省級公益林面積占保護(hù)區(qū)總面積的絕大部分，如圖2 所示，并且國家公益林和省級公益林都按照10 元/畝的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行穩(wěn)定補(bǔ)償。事實(shí)上A 自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償方式代表了絕大所屬自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償方式。另一方面，自然保護(hù)地內(nèi)及其周圍的居民普遍覺得有補(bǔ)償總比沒有補(bǔ)償強(qiáng)，至于補(bǔ)償多少只能被動接受行政規(guī)劃和安排，因此被動接受只有生態(tài)補(bǔ)償而沒有管制補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀。

圖2 A自然保護(hù)區(qū)內(nèi)公益林分布圖

3.自然保護(hù)地管制補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

3.1 界定自然保護(hù)地管制補(bǔ)償?shù)闹黧w

自然保護(hù)地的管制是為了保護(hù)珍稀的自然環(huán)境遺產(chǎn)，其帶來的生態(tài)價值、文化價值等是由大眾所享有的。因此，我國自然保護(hù)地管制補(bǔ)償本質(zhì)上應(yīng)屬于行政補(bǔ)償，其主體應(yīng)為國家，補(bǔ)償資金的主要來源應(yīng)為財政資金。然后根據(jù)自然保護(hù)地劃分體系，自然保護(hù)地類型有國家公園、國家級自然保護(hù)區(qū)、地方級自然保護(hù)區(qū)、國家級自然公園以及地方級自然公園。國家公園、國家級自然保護(hù)區(qū)和國家級自然公園補(bǔ)償主體為中央，資金來源為中央財政資金，地方級自然保護(hù)區(qū)和地方級自然公園補(bǔ)償主體為地方政府，資金來源為地方財政資金。

3.2 界定自然保護(hù)地管制補(bǔ)償?shù)目腕w

依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》第十八條，自然保護(hù)區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，核心區(qū)禁止任何單位和個人進(jìn)入，緩沖區(qū)只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測活動，實(shí)驗(yàn)區(qū)可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。因此，一旦劃定為自然保護(hù)區(qū)，核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)的原住居民將會喪失其全部的土地權(quán)利，實(shí)驗(yàn)區(qū)和自然保護(hù)地周邊社區(qū)的居民也將喪失使用自然保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源的權(quán)利。因此自然保護(hù)區(qū)內(nèi)及其周邊原住居民，凡是因自然保護(hù)區(qū)的劃定，使其土地權(quán)利、自然資源使用權(quán)利以及財產(chǎn)權(quán)受損的，都應(yīng)成為自然保護(hù)地管制補(bǔ)償?shù)目腕w。

3.3 確定自然保護(hù)地管制補(bǔ)償?shù)姆绞胶屯緩?/h3>

自然保護(hù)地管制補(bǔ)償?shù)姆绞椒譃閮蓚€類型：一是直接補(bǔ)償，二是間接補(bǔ)償。直接補(bǔ)償方式為資金補(bǔ)償、居民動遷補(bǔ)償，間接補(bǔ)償方式為政策補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償。資金補(bǔ)償主要針對自然保護(hù)地原住居民自然資源使用權(quán)利受損的情況進(jìn)行直接的金錢補(bǔ)償。居民動遷補(bǔ)償針對從自然保護(hù)地核心區(qū)遷出的原住居民的安家補(bǔ)償。政策補(bǔ)償為將一些利好政策優(yōu)先傾斜于自然保護(hù)地所在區(qū)縣。技術(shù)補(bǔ)償針對技術(shù)欠缺的自然保護(hù)地地區(qū)和群體提供先進(jìn)的技術(shù)支持，增強(qiáng)其職業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)該地區(qū)居民外出就業(yè)；項(xiàng)目補(bǔ)償為優(yōu)先在自然保護(hù)地所在區(qū)縣內(nèi)布局符合當(dāng)?shù)毓δ芏ㄎ坏闹卮箜?xiàng)目和重大活動。各個補(bǔ)償方式的補(bǔ)償對象及措施如表1 所示。并且由于補(bǔ)償方式各有優(yōu)缺點(diǎn)，適用于不同類型的自然保護(hù)地，因此，應(yīng)依據(jù)不同自然保護(hù)地的實(shí)際情況，靈活選擇補(bǔ)償方式，通過有機(jī)組合，將補(bǔ)償方式的優(yōu)點(diǎn)最大化，補(bǔ)償效果達(dá)到最優(yōu)化。

表1 自然保護(hù)地管制補(bǔ)償方式的初步思路

4.結(jié)束語

自然保護(hù)地是中華民族的寶貴財富，但自然保護(hù)地的保護(hù)不應(yīng)犧牲其原住居民的權(quán)利，如何平衡自然保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源的保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)內(nèi)原住居民的權(quán)益，構(gòu)建自然保護(hù)地管制補(bǔ)償機(jī)制或許是可行之策，但是探討自然保護(hù)地管制補(bǔ)償?shù)闹骺腕w、標(biāo)準(zhǔn)和方式仍然有很長的道路。