張旭瑩

廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 廣東 廣州 510060

城市更新進(jìn)程中老舊小區(qū)治理改造是完善基層社會(huì)治理體系的重要途經(jīng)，基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的不斷耦合使得老舊小區(qū)逐漸成為較為特殊的社區(qū)治理模型。居民需求的不斷提升也導(dǎo)致了老舊小區(qū)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中處于更加難以協(xié)調(diào)的地位，如何激發(fā)老舊小區(qū)協(xié)同治理的內(nèi)在動(dòng)力，是解決新時(shí)代民生問題的根本關(guān)鍵，當(dāng)下正在推行的社區(qū)設(shè)計(jì)師制度給老舊小區(qū)協(xié)同治理提供了新的發(fā)展視角，從規(guī)劃層面落實(shí)老舊小區(qū)協(xié)同治理于根于本都提供了新的發(fā)展機(jī)遇與探索路徑。

1 研究現(xiàn)狀

1.1 老舊小區(qū)的概念界定

老舊小區(qū)的定義隨著時(shí)代的推進(jìn)其含義也逐漸發(fā)生著變化，不同地區(qū)對(duì)于老舊小區(qū)的定義的界定也有著趨向性的不同，老舊小區(qū)在現(xiàn)如今泛指基礎(chǔ)設(shè)施老化、服務(wù)功能缺失、物業(yè)管理亟需改善以及修建年限較早的社區(qū)[1]。

老舊小區(qū)存在的問題，有以下幾種：

1.2 粗放式管理，治安形勢(shì)嚴(yán)峻

大多數(shù)老舊小區(qū)建成時(shí)間較早，其房源大多由企事業(yè)單位的福利性住房組成，而物業(yè)管理概念的實(shí)質(zhì)性引入大多晚于老舊小區(qū)的建成時(shí)間。其中粗放式管理應(yīng)用于絕大多數(shù)老舊小區(qū)，大致原因是由于小區(qū)缺少物理屏障而導(dǎo)致的人員流動(dòng)復(fù)雜化、物業(yè)管理服務(wù)的缺失而導(dǎo)致社區(qū)變動(dòng)離散化，因此其治安管理模式的改變具有很大的現(xiàn)實(shí)性。

1.3 基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，生活便捷性差

老舊小區(qū)相較于建設(shè)時(shí)期，工藝及技術(shù)水平的大幅度提升，導(dǎo)致老舊小區(qū)整體設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和空間布局與現(xiàn)代社區(qū)圈存在較大差距。主要表現(xiàn)為社區(qū)綠化率較低、道路建設(shè)老化、公共空間設(shè)施不足，消防設(shè)施難以得到保障等。這些因素從根本上導(dǎo)致了在老舊小區(qū)生活的居民，生活便捷性處于弱勢(shì)地位。

1.4 市場(chǎng)投入較低、改造資金不足

老舊小區(qū)于市場(chǎng)改造中其規(guī)模較小，經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低也就導(dǎo)致了社會(huì)企業(yè)參與意愿較低。其改造主要為政府的民生保障工程為主，但以政府為主的單核力量對(duì)于其產(chǎn)業(yè)的承載能力，社區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善產(chǎn)生的影響力難以有實(shí)質(zhì)性的改善。市場(chǎng)改造資金的缺乏也是老舊小區(qū)難以協(xié)同治理的重要原因之一。

1.5 產(chǎn)權(quán)關(guān)系多元，社群關(guān)系淡化

部分老舊小區(qū)與新型住宅小區(qū)相比，產(chǎn)權(quán)關(guān)系較為復(fù)雜，這主要是因?yàn)樵谧》恐贫雀母锷罨谋尘跋拢吓f小區(qū)的部分公有住房可以進(jìn)行出售，因此變成了商品房、承租公房、回遷房等，進(jìn)一步加劇了產(chǎn)權(quán)關(guān)系多元化的現(xiàn)象。社區(qū)所有權(quán)結(jié)構(gòu)的變化使得業(yè)主身份產(chǎn)生了變化，社群關(guān)系也由原先企業(yè)員工協(xié)同治理轉(zhuǎn)向?yàn)槎嘣黧w共同治理，這也導(dǎo)致了老舊小區(qū)處于更加難以協(xié)同改造的境地。

2 老舊小區(qū)改造與治理的規(guī)劃應(yīng)對(duì)

2.1 規(guī)劃編制引領(lǐng)小區(qū)改造

針對(duì)老舊小區(qū)存在的眾多問題，其主要為空間約束性規(guī)劃自成體系互不銜接，社區(qū)的主體功能可從根本上定位控制開發(fā)強(qiáng)度，空間均衡的概念也可以更好的應(yīng)用于老舊小區(qū)改造。從國(guó)土空間規(guī)劃層面、街區(qū)控規(guī)層面、社區(qū)治理層面來把控老舊小區(qū)協(xié)同治理改造的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，可著力解決規(guī)劃重疊沖突、管理服務(wù)職責(zé)交叉重復(fù)、社區(qū)治理參與度低等問題[2]。

2.1.1 國(guó)土空間總體規(guī)劃層面

一是基于縣鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，合理構(gòu)建街道-社區(qū)兩級(jí)生活圈。對(duì)于街道生活圈的建設(shè)，要根據(jù)統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，配備完善的公共服務(wù)，包括優(yōu)質(zhì)醫(yī)療護(hù)理、文娛健身設(shè)施以及公共開敞空間等等，使得居民能夠在街道服務(wù)范圍內(nèi)享受一體化服務(wù)。對(duì)于社區(qū)生活圈的建設(shè)，在配置公共服務(wù)設(shè)施時(shí)，要充分考慮弱勢(shì)群體，包括老人、兒童、孕婦以及殘疾人等，要進(jìn)一步細(xì)化公共服務(wù)設(shè)施，以便民為主旨，要滿足不同群體的需求。

二是要樹立以人為本的規(guī)劃理念，構(gòu)建完善的公共安全應(yīng)急體系?；诓煌瑢蛹?jí)的實(shí)際情況，合理在城區(qū)、街道、社區(qū)設(shè)置應(yīng)急場(chǎng)所，另一方面要合理的安排應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施。尤其是在后疫情時(shí)代，要科學(xué)、合理的利用應(yīng)急場(chǎng)所，應(yīng)采用“平戰(zhàn)結(jié)合”的模式，平時(shí)，可以作為居民鍛煉的場(chǎng)所，戰(zhàn)時(shí)可作為隔離或者疏散的空間。

三是要基于老舊小區(qū)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀，實(shí)施“補(bǔ)、優(yōu)、改”相結(jié)合的改造方式?！把a(bǔ)”是指補(bǔ)充老舊小區(qū)不完善的設(shè)施設(shè)備，增設(shè)便民服務(wù)設(shè)施，如幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站以及兒童活動(dòng)場(chǎng)所等公服設(shè)施；“優(yōu)”是指對(duì)老舊小區(qū)中的現(xiàn)存設(shè)施設(shè)備進(jìn)行不斷的優(yōu)化，使得這些陳舊設(shè)施設(shè)備依然能夠正常、穩(wěn)定的運(yùn)轉(zhuǎn)；“改”是指對(duì)老舊小區(qū)的設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造，例如水電暖的改造、道路改造、停車場(chǎng)改造等，使得各項(xiàng)設(shè)施滿足居民所需所求。

2.1.2 街區(qū)控規(guī)編制層面

一是基于綠色生態(tài)理念，對(duì)老舊小區(qū)綠色系統(tǒng)進(jìn)行全面科學(xué)、合理的規(guī)劃。從整體上出發(fā)，對(duì)小區(qū)的容積率進(jìn)行補(bǔ)充劃定，需要注意的是在確定綠化容積率時(shí)，必須在保證居民娛樂活動(dòng)空間充足性的前提下，可以在老舊小區(qū)內(nèi)合理建設(shè)社區(qū)公園，且適當(dāng)增加小微綠地[3]。

二是基于小區(qū)的公共空間分區(qū)，可對(duì)公共空間進(jìn)行劃分與定位，通過精細(xì)化的定位與服務(wù)需求可有效集聚具有相同特征或需求一致的社區(qū)居民，同時(shí)通過構(gòu)建不同的層級(jí)，擴(kuò)展其公共空間的服務(wù)范圍，以社區(qū)居民需求為出發(fā)點(diǎn)的公共空間形態(tài)改變也可以提升居民的參與意識(shí)。

三是基于居民的需求，適當(dāng)增加和升級(jí)管理設(shè)施。對(duì)于粗放式老舊小區(qū)，可以有效利用物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)管理，通過將社區(qū)、服務(wù)、家庭有效的高度集聚，可實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理服務(wù)效率的大幅度提升，通過信息疊加與處理，精準(zhǔn)服務(wù)每位社區(qū)居民，可最大限度滿足居民需求。

四是根據(jù)相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，完善公共服務(wù)設(shè)施。對(duì)于老舊小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置，要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和布局，并且規(guī)劃方式采用集中與分散相結(jié)合的方式。引導(dǎo)公眾參與到老舊小區(qū)規(guī)劃當(dāng)中，調(diào)查各類居民的需求，并且將居民的需求納入到具體的規(guī)劃當(dāng)中。

2.1.3 社區(qū)治理層面

如今，老舊小區(qū)的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃僅靠“自上而下”已解決不了民生問題，唯有融入“自下而上”的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，方能實(shí)現(xiàn)有效的社區(qū)治理。社區(qū)設(shè)計(jì)師設(shè)立的初衷也是為了促進(jìn)社區(qū)發(fā)展和強(qiáng)化公眾參與。通過社區(qū)自治，真正做到以社區(qū)居民意愿為抓手，建立更適合老舊小區(qū)的行政管理組織，同時(shí)也符合現(xiàn)如今大多數(shù)老舊小區(qū)改造形式(以征拆為主轉(zhuǎn)向局部的微改造)。

社區(qū)設(shè)計(jì)師所能提供的軟性服務(wù)，以策劃社區(qū)多種多樣活動(dòng)為主，展示社區(qū)的典范項(xiàng)目，激發(fā)老舊小區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性，既可以讓行政部門立足于老舊小區(qū)的真正需求，也可增強(qiáng)居民對(duì)家園的歸屬感與榮譽(yù)感。整合老舊小區(qū)內(nèi)外資源，協(xié)同多方利益，營(yíng)造良好的社區(qū)整體氛圍[4]。

2.1.4 規(guī)劃的具體實(shí)施

(1) 強(qiáng)化技防手段，提高治安效率

針對(duì)于一些粗放型老舊小區(qū)，無法通過新建圍墻來進(jìn)行改造，否則會(huì)對(duì)老舊小區(qū)的原始風(fēng)貌產(chǎn)生差異化，而且由于部分粗放型老舊小區(qū)都是一些不規(guī)則地塊，在一定上提高了新建的難度，其改造成本也過高，難以得到保障。所以在老舊小區(qū)改造過程中，可針對(duì)小區(qū)的治安水平引入物聯(lián)安防設(shè)備，提升小區(qū)的安全性。例如監(jiān)控?cái)z像系統(tǒng)、人臉識(shí)別技術(shù)等等，應(yīng)用在住宅小區(qū)當(dāng)中，可以對(duì)業(yè)主身份進(jìn)行辨別，一旦顯示是外部入侵人員，監(jiān)控系統(tǒng)會(huì)立即發(fā)出報(bào)警，這樣就無形中為老舊小區(qū)構(gòu)建了一道網(wǎng)絡(luò)虛擬防護(hù)圍墻。

在對(duì)老舊小區(qū)改造過程中，需要將公共區(qū)域監(jiān)控系統(tǒng)與樓棟視頻系統(tǒng)作為改造重點(diǎn)，住宅小區(qū)的各項(xiàng)系統(tǒng)與云平臺(tái)相連接，云平臺(tái)儲(chǔ)存住戶相關(guān)的信息數(shù)據(jù)資源，當(dāng)公共局域監(jiān)控系統(tǒng)或者樓棟視頻系統(tǒng)運(yùn)行過程中，會(huì)自動(dòng)識(shí)別業(yè)主的信息數(shù)據(jù)，根據(jù)識(shí)別的結(jié)果，開啟相關(guān)的功能，如報(bào)警防盜功能、黑名單禁行功能、預(yù)防老人小孩走失功能。在條件允許的情況，還可以改造智能門窗和智能門鎖，這樣可以大大保障老舊小區(qū)住宅的安全性。如圖1所示。

圖1 老舊小區(qū)智能防控系統(tǒng)流程示意圖

(2) 搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提高生活便捷性

針對(duì)老舊小區(qū)配套設(shè)施不健全的問題，在互聯(lián)網(wǎng)的背景下，還需要通過對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用，促進(jìn)老舊小區(qū)配套設(shè)施的不斷完善，為居民提供更加便捷的服務(wù)，滿足居民不斷變化的需求[5]。規(guī)劃人員需要充分考慮居民的生活所需，為其不斷完善老舊小區(qū)的各項(xiàng)功能，具體包括醫(yī)療服務(wù)功能、社區(qū)服務(wù)功能以及養(yǎng)老服務(wù)功能。在此過程中，還應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)以及地方政府的功能作用，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)資源的整合與運(yùn)用，構(gòu)建統(tǒng)一、實(shí)用、便民的服務(wù)平臺(tái)。以健康導(dǎo)向出發(fā)搭建醫(yī)療服務(wù)需求較大的平臺(tái)，收集老舊小區(qū)內(nèi)居民的健康情況，通過將不同信息進(jìn)行分類儲(chǔ)存，共享到智慧社區(qū)平臺(tái)上，最后統(tǒng)一匯總于社區(qū)各類醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，便于遠(yuǎn)程診療與病程監(jiān)控的實(shí)現(xiàn)。

(3) 科學(xué)調(diào)配資源、擴(kuò)大道路通行能力

改善道路通行能力是老舊小區(qū)改造的重點(diǎn)。針對(duì)于老舊小區(qū)設(shè)計(jì)思路滯后以及車輛管理困難的問題，還需要規(guī)劃人員對(duì)各項(xiàng)資源進(jìn)行科學(xué)、合理的調(diào)配，提高老舊小區(qū)道路通行能力，通過將道路、樓院、社區(qū)等進(jìn)行空間匹配，推動(dòng)形成空間上點(diǎn)線面有機(jī)結(jié)合的片區(qū)改造模式。同時(shí)需要對(duì)老舊小區(qū)的周圍條件進(jìn)行充分的調(diào)查和了解，對(duì)停車資源進(jìn)行開發(fā)和運(yùn)用。在規(guī)劃層面，可以采用豎向規(guī)劃，增加相應(yīng)的停車區(qū)位。政企單位的合作開發(fā)也可以實(shí)現(xiàn)車位數(shù)量的增加。與此同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)停車位管理，例如開發(fā)實(shí)時(shí)停車監(jiān)測(cè)APP，業(yè)主可以通過APP，預(yù)約停車位，遠(yuǎn)程查看是否有停車位，避免亂停亂放車輛的情況發(fā)生，在一定程度上，緩解車輛擁堵的問題。

(4) 運(yùn)用社交網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化社群文化建設(shè)

針對(duì)于老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)關(guān)系多元造成的社群關(guān)系淡化，可以通過社交網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)社區(qū)居民之間的溝通，開展社區(qū)多樣化的群體活動(dòng)，以此豐富小區(qū)居民的生活，強(qiáng)化社群文化建設(shè)，進(jìn)而構(gòu)建和諧小區(qū)。利用溝通交流工具，構(gòu)建信息化溝通交流平臺(tái)，社區(qū)網(wǎng)格長(zhǎng)及時(shí)的將相關(guān)信息通過社交平臺(tái)告知居民小區(qū)；其次在構(gòu)建社區(qū)文化過程中，可以引導(dǎo)社區(qū)居民的參與，同時(shí)社區(qū)采取積極獎(jiǎng)勵(lì)措施，給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。通過這種方式，可以增強(qiáng)居民的參與度，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)文化的認(rèn)同感，進(jìn)而減少居民之間或者居民和社區(qū)之間的矛盾。

2.2 探索政府+物業(yè)+居民+規(guī)劃人員多元主體協(xié)同治理模式

在現(xiàn)代城市不斷發(fā)展的背景下，還需探索新型的社區(qū)治理模式。多元主體參與成員有街道黨委領(lǐng)導(dǎo)、物居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)以及規(guī)劃人員。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與社區(qū)情況，構(gòu)建公共事物協(xié)同治理的新模式。針對(duì)于老舊小區(qū)，由街道黨委領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌組織，成立物委會(huì)，按照老舊小區(qū)的規(guī)模，配備相應(yīng)的物業(yè)管理人員，使得老舊小區(qū)改善工作重心前置，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)工作的全鏈條管理，具體包括“發(fā)現(xiàn)、協(xié)商、決策、落實(shí)、監(jiān)督”等工作，在具體的實(shí)施過程中，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各主體之間的利益，調(diào)動(dòng)各方力量，共同做好社區(qū)治理工作。尤其是針對(duì)部分老舊小區(qū)，還需要打造“紅色物業(yè)”品牌，由“紅色物業(yè)”來承接老舊小區(qū)的服務(wù)工作，運(yùn)用信息技術(shù)打造智慧社區(qū)，以實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程化辦公。例如在疫情期間，部分老舊小區(qū)在街道黨委領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)“紅色物業(yè)”來承接社區(qū)治理工作，與此同時(shí)與業(yè)委會(huì)協(xié)同合作，配備了樓門長(zhǎng)，有序做好了防疫工作，實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控，充分保障了居民的身體健康。對(duì)于規(guī)劃人員，需對(duì)社區(qū)進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)，對(duì)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等工作進(jìn)行有效跟蹤，確保規(guī)劃實(shí)施的有效性。

2.3 創(chuàng)新融資模式

想要加強(qiáng)老舊小區(qū)的有效改造，必須有足夠的資金支持。政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、群眾的廣泛參與，才能實(shí)現(xiàn)多元化融資模式。老舊小區(qū)改造也應(yīng)適當(dāng)采用市場(chǎng)化運(yùn)作改造方式，政府可給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。以城市更新為主要抓手，適當(dāng)引入合作企業(yè)進(jìn)行再開發(fā)，在開發(fā)過程中，要明確產(chǎn)權(quán)規(guī)劃問題，注重配套設(shè)施的建設(shè)，以加強(qiáng)小區(qū)改造的效果[6]。

2.4 建立長(zhǎng)效機(jī)制

老舊小區(qū)改造與治理問題無法一蹴而就，需要進(jìn)行長(zhǎng)期實(shí)踐。為了保證老舊小區(qū)改造與治理效果，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，即應(yīng)基于我國(guó)城市發(fā)展的實(shí)際情況，建立配套的政策，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，為老舊小區(qū)改造與治理提供重要保障。建立完善的技術(shù)規(guī)范體系，從制度上明確老舊小區(qū)改造程序，與此同時(shí)，還應(yīng)制定維護(hù)與管理方案，使經(jīng)過改造后的老舊小區(qū)能夠滿足社會(huì)需求，提升城市的生活品質(zhì)。

3 討論

綜上所述，現(xiàn)階段老舊小區(qū)存在諸多問題，繼續(xù)多角度、全方位改善，以政府為主導(dǎo)，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，充分考慮居民的實(shí)際需求，打造舒適實(shí)用的規(guī)劃方案，營(yíng)造共同設(shè)計(jì)，共建美好家園的氛圍，使老舊小區(qū)改造成為造福人民，滿足人民群眾對(duì)美好生活需要的重要民生工程。