袁炎林 李俊宏

華南農(nóng)業(yè)大學，廣東 廣州 510642

黨的十九屆四中全會強調(diào)：“必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策?！保?］這是黨關(guān)于國家治理頂層設(shè)計的重要體現(xiàn)。2018年通過的《憲法修正案》，把“生態(tài)文明建設(shè)”鄭重地寫入了《憲法》，同時，《憲法》第一百條增加了第二款：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行。”這是國家的根本大法對地方立法權(quán)的擴容，相比于2015年《立法法》的修訂，《憲法》對地方立法權(quán)的擴容可謂更進一步而且前所未有。鑒于此，地方立法在推進生態(tài)文明建設(shè)中將大有作為且應(yīng)當作為。因此，地方立法更應(yīng)注重全局性和系統(tǒng)性。而對地方立法法律原則的把握直接體現(xiàn)著地方環(huán)境治理中制度設(shè)計的全局性和系統(tǒng)性。所以，地方環(huán)境法規(guī)法律原則的科學建構(gòu)，對完善地方立法有著重要的現(xiàn)實意義。

地方環(huán)境法規(guī)法律原則貫穿著地方環(huán)境法規(guī)的始終，對地方環(huán)境保護活動起著規(guī)范、統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)的作用，這也就是地方環(huán)境法規(guī)法律原則的價值和功能。但是，地方環(huán)境法規(guī)法律原則的抽象性（實然）和地方環(huán)境法規(guī)的具體操作性（應(yīng)然）是存在一定矛盾的，而解決這一矛盾的關(guān)鍵是對地方環(huán)境法規(guī)法律原則的科學規(guī)范地建構(gòu)。

一、要解決什么問題——精準定位地方環(huán)境治理的立法需求

“立法必須從中國國情和實際出發(fā)，遵循經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律和社會規(guī)律，堅持求真務(wù)實、有效管用，切實增強法律的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，注意防止產(chǎn)生法律‘好看不管用’的現(xiàn)象。”［2］地方環(huán)境法規(guī)的制定應(yīng)從立法目的上掃除認識上的誤區(qū)。首先，不是為了“宣示”而立法，即地方環(huán)境法規(guī)不應(yīng)該為了宣示、展示自己的地方立法權(quán)而立法，否則就會變成形象工程、政績工程、“好看不管用”；其次，不是為了“配套”而立法，即地方環(huán)境法規(guī)不是為了使上位法“有跟班”“有配套”而立法，否則就會變成可有可無、重負累贅、浪費資源；最后，不是為了“突破”而立法，即地方環(huán)境法規(guī)不是為了“圈地”和“圈權(quán)”、不是為了突破上位法的限制而立法，否則地方立法就非法了。因此，地方環(huán)境法規(guī)更應(yīng)該以解決具體的地方環(huán)境治理問題為立法目的，精準定位地方環(huán)境保護的立法需求——這才是制定地方環(huán)境法規(guī)的首要考慮因素，更是確立地方環(huán)境法規(guī)法律原則的首要因素。

所謂立法需求，顧名思義就是對立法的需求，是指“社會關(guān)系的發(fā)展或社會問題的出現(xiàn)所提出的立法的客觀需求以及社會關(guān)系主體對現(xiàn)有的利益沖突調(diào)整機制不滿而提出的立法的主觀需求”。［3］這個立法需求可以從主客觀兩個方面進行理解：客觀上，由于社會關(guān)系發(fā)展或者社會問題出現(xiàn)要求法律供給；主觀上，不同的社會群體也有不同的立法需求，“這些需求通過一定的程序被立法者識別，然后才能生成程序意義上的立法需求，即立法規(guī)劃，從而進入立法的實踐活動，最后產(chǎn)出法律規(guī)范”［4］。制定地方環(huán)境法規(guī)，就是要通過地方性法規(guī)有針對性地和長效地來滿足解決本地區(qū)特定環(huán)境問題的現(xiàn)實需要。

二、上位法是如何規(guī)定的——有選擇地承繼上位法的法律原則

地方環(huán)境法規(guī)的制定必須在《立法法》授予的權(quán)限內(nèi)進行，而且不能與上位法相抵觸，同時，應(yīng)與本地區(qū)已有的相關(guān)立法相協(xié)調(diào)。

以廣東某地級市的《飲用水水源水質(zhì)保護條例（草案）》的立法調(diào)研為例，其上位法主要有：《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《廣東省飲用水源水質(zhì)保護條例》《廣東省東江水系水質(zhì)保護條例》。經(jīng)梳理，這些上位法的法律原則可歸納為下表（見表1）。

表1 “上位法”的基本原則

不難發(fā)現(xiàn)，上位法的法律原則有些原則是特有的，有些原則是重合的。此時，具體到某地級市的“飲用水水源水質(zhì)保護條例”對法律原則的確立，應(yīng)首先判斷“飲用水水源水質(zhì)保護”的重要性和特殊性，同時考慮該市環(huán)境治理工作的優(yōu)勢和短板，既要科學承繼上位法的合理原則，又要大膽地、有選擇性地進行取舍：

（一）《水污染防治法》（2017年修訂）的法律原則已經(jīng)包含在《環(huán)境保護法》中，也就是說東莞市飲用水水源水質(zhì)保護可以直接考慮《環(huán)境保護法》的五大原則即可。

（二）飲用水水源水質(zhì)保護是關(guān)乎人民群眾生命健康的重大民生問題，也是關(guān)乎經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定的重大社會問題，因此，對于《環(huán)境保護法》中的“保護優(yōu)先、預(yù)防為主”原則應(yīng)直接承繼；

（三）《水法》是針對所有“水資源”進行治理和保護的，而某地級市的“飲用水水源水質(zhì)保護條例”（草案）只針對“飲用水”，畢竟，對于經(jīng)歷了四十年改革開放的廣東某地級市，在飲用水水源地等相關(guān)方面進行重新選址、設(shè)置，又要做“全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、綜合利用、講求效益”確實是不現(xiàn)實的，所以《水法》的法律原則對于廣東某地級市飲用水水源水質(zhì)保護而言缺乏了針對性。綜上，某地級市的《飲用水水源水質(zhì)保護條例（草案）》的擬定，在法律原則方面承繼了上位法中的“保護優(yōu)先”“預(yù)防為主”“公眾參與”“損害擔責”原則。

三、有無他山之石——借鑒相似情況的地方立法

他山之石，可以攻玉。地方立法雖然具有地區(qū)特殊性，但在環(huán)保問題上一般不會是孤例。因此，在確立地方環(huán)境法規(guī)法律原則中，不妨借鑒、比較相似情況的地方立法。以飲用水水源水質(zhì)保護為例，可以借鑒各地相關(guān)地方性法規(guī)（見表2）。

表2 主題一致的地方立法法律原則

可見，不少關(guān)于水源水質(zhì)保護的地方立法都明確規(guī)定了基本原則，而且都部分承繼了上位法的基本原則，如保護優(yōu)先、預(yù)防為主等原則；同時，各地根據(jù)地方需求，設(shè)置了不一樣的法律原則。這對確立地方環(huán)境法規(guī)法律原則的擬定提供了非常有益的參考和借鑒，例如，“安全第一”原則對飲用水水源水質(zhì)保護重要性的定位既明確又到位，“生態(tài)補償”原則對飲用水水源水質(zhì)的保護和防治確立了基本責任規(guī)則，“社會參與”原則確立了飲用水水源水質(zhì)保護的有效治理模式。這些法律原則都非常值得某地級市的“飲用水水源水質(zhì)保護條例”進行綜合吸收。

四、如何體現(xiàn)地方特色——立法權(quán)限內(nèi)的制度創(chuàng)新

地方立法不是商業(yè)運營，地方立法體現(xiàn)特色并不是刻意要與眾不同，更不是要“鶴立雞群”，而是要關(guān)注本地的具體實際，關(guān)注本地的差異性和特殊性，利用“法治的本土資源”進行立法權(quán)限內(nèi)的制度創(chuàng)新。因為環(huán)保問題天然具有“地方性”（地域性），農(nóng)村和城市、東部和西部的差異性明顯的，所具備的環(huán)保力量和資源差別很大，切實關(guān)注這些實際的差異并以法律制度的方式進行整合，其實就已經(jīng)體現(xiàn)出了地方特色。

在承繼上位法的法律原則方面，“保護優(yōu)先、預(yù)防為主”的原則可以直接寫入某地級市的“飲用水水源水質(zhì)保護條例”；在借鑒其他地方立法方面，“社會參與”“生態(tài)補償”等通過凝練和提升為“公眾參與、損害擔責”寫入；在體現(xiàn)地方特色方面，就應(yīng)該發(fā)揮該市已有的城市優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，如“信息公開”和“權(quán)責統(tǒng)一”原則，就是立法權(quán)限內(nèi)的制度創(chuàng)新。在行政法的系列基本原則中，“信息公開”和“權(quán)責統(tǒng)一”算不上什么新原則，但具體到水源水質(zhì)的保護問題上，采取“信息公開”和“權(quán)責統(tǒng)一”卻是一種制度創(chuàng)新。同時，以“權(quán)責統(tǒng)一”原則進行統(tǒng)領(lǐng)，分工配合、相互協(xié)調(diào)，這就是在基本原則上體現(xiàn)地方實際和需求的立法特色。