陳 祎 劉德軍

（安徽工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院 安徽蕪湖 241000）

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的實施，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，激活了廣大勞動人民的生產(chǎn)積極性，解決了農(nóng)民的溫飽問題，使農(nóng)民收入變得可觀。但自新時代以來，有學(xué)者認(rèn)為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制因各生產(chǎn)單位的分散性，難以實現(xiàn)成塊連片的規(guī)模經(jīng)營，又因農(nóng)民對土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢致使農(nóng)村土地資源難以發(fā)揮最大效益[1]，并且一些其他生產(chǎn)因素限制了農(nóng)戶投入，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后勁不足等問題的出現(xiàn)，使得家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在發(fā)展過程中需不斷改革和創(chuàng)新。

一、“三權(quán)分置”演進(jìn)的現(xiàn)實動因

（一）彌補(bǔ)農(nóng)地流轉(zhuǎn)不完善。我國開始實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包制時，由于相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)政策不完善，宣傳不到位，致使農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍小，程度低。為了加強(qiáng)農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)重要性的了解，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度，促進(jìn)多樣化經(jīng)營模式的發(fā)展，2014年出臺的相關(guān)文件強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地制度改革的目標(biāo)是保障國家的糧食安全，保障農(nóng)民的土地權(quán)益、保障農(nóng)民在土地市場上的競爭力和參與度，維護(hù)和堅持農(nóng)村土地集體所有制，實行所有、承包、經(jīng)營，三權(quán)相分置從而整頓土地經(jīng)營，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2015年出臺《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》[2]也是繼強(qiáng)調(diào)把握家庭承包經(jīng)營和農(nóng)村土地集體所有權(quán)二者間關(guān)系之后，對“三權(quán)分置”改革的內(nèi)容、方向和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等問題進(jìn)行了闡述。2016年對農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的基本原則和改革目標(biāo)以及如何實施等做了全面規(guī)定。2019年《農(nóng)村土地承包法》修正案的施行，從法律層面對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式做出規(guī)定，突出強(qiáng)調(diào)承包人享有對其承包地的使用權(quán)和生產(chǎn)權(quán)，可獨(dú)立組織產(chǎn)品的經(jīng)營和處置，并且可以依法對土地使用、經(jīng)營權(quán)進(jìn)行置換和流轉(zhuǎn)。

（二）彌補(bǔ)產(chǎn)權(quán)制度不健全。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是規(guī)范和界定農(nóng)戶在使用土地行為時規(guī)則的集合體，隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加快，在農(nóng)村集體內(nèi)部出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)歸屬不明確、權(quán)責(zé)不清等問題，從根本上蛀蝕了農(nóng)業(yè)集體所有制的基礎(chǔ)。為此，2017年、2018年中央一號文件強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅要加快農(nóng)村土地承包地的確權(quán)登記，而且要全面推進(jìn)農(nóng)村土地的征收……對接落實好第二輪土地承包期滿后再延長30年的政策[3]，這也表明我國農(nóng)地“三權(quán)分置”制度正逐步趨于成熟。2021年發(fā)布的中央一號文件，再次提出要完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，充分激發(fā)農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展動力；完善要素市場化配置機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民增收；界定好相關(guān)權(quán)益主體歷史地位，符合市場經(jīng)濟(jì)要求和農(nóng)村改革“頂層設(shè)計”。事實上，堅持土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營這兩者基礎(chǔ)地位不動搖，有利于保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定，健全土地經(jīng)營權(quán)的流動服務(wù)體系。

（三）彌補(bǔ)農(nóng)民社會保障不全。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，進(jìn)入新時代以來，農(nóng)民收入增長的35%均來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民的“非農(nóng)化”日漸凸顯，承包地對農(nóng)民的生存保障作用相對淡化，但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速發(fā)展，多數(shù)農(nóng)民在市場潮流中競爭壓力偏弱，并未在城市扎根,城市因住宅、就業(yè)、教育等壓力無法容納全部農(nóng)民工，這將致使農(nóng)民工的生活質(zhì)量下降。因此，農(nóng)民工家鄉(xiāng)的“一畝三分地”也是農(nóng)民走向城市最后的“定心丸”?；诖?，堅持公共產(chǎn)權(quán)為國家集體所有的制度條件，堅持保障農(nóng)民承包權(quán)，2020年，完善農(nóng)村基本經(jīng)營管理體制，在第二次土地承包期屆滿后，再延長30年試行期，根據(jù)試行研究探討延包的具體方法，民法典貫徹落實了農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革的要求。[4]

（四）彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營不足。由于各地方農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和生產(chǎn)能力不同，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展?fàn)顩r參差不齊等方面的原因，2013年，中共中央出臺了《關(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》[5]，文件中強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定我國農(nóng)村土地承包關(guān)系之長久不變，賦予農(nóng)民承包地占有、使用、收益等多項權(quán)利。不僅要“還權(quán)”于民，“賦權(quán)”于民，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，還要鼓勵以各種合法形式展開規(guī)模經(jīng)營。事實上，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是有利于增強(qiáng)經(jīng)營主體的競爭力，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益，振興鄉(xiāng)村企業(yè)，為促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展增添新動力。

農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的出現(xiàn)，使我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了突破性的進(jìn)展。通過梳理2013年至2021年中央一號文件、重要法典關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的重要內(nèi)容，我們可以分析出，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，其中關(guān)鍵一步在于將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，其中承包權(quán)保障了農(nóng)民的平等權(quán)和社會的穩(wěn)定，經(jīng)營權(quán)旨在拓寬流轉(zhuǎn)渠道、追求土地流轉(zhuǎn)自由和經(jīng)營的自由，從而提高生產(chǎn)效率。因此“三權(quán)分置”制度是在真正意義上實現(xiàn)公平與自由、效率與秩序；是對農(nóng)村人地關(guān)系之變化的回應(yīng)；是使農(nóng)地流轉(zhuǎn)更加暢通的“潤滑劑”；是解決土地改革中農(nóng)地矛盾的“軟化劑”。農(nóng)地的經(jīng)營主體是農(nóng)戶，為保障人民的根本利益，因而必須要進(jìn)行制度變遷，雖然農(nóng)村土地制度建設(shè)未成體系，理論論證也不完善，但隨著我們對土地政策理論的不斷深入挖掘、廣大勞動人民扎根土地的實踐探索，農(nóng)村土地制度體系建設(shè)會愈發(fā)完整。[6]

二、“三權(quán)分置”的實踐探索

農(nóng)地“三權(quán)分置”是我國農(nóng)村土地制度又一次重大的制度革新，是習(xí)近平總書記農(nóng)村土地思想的重要體現(xiàn)，是對毛澤東、鄧小平土地思想的繼承與發(fā)展?！叭龣?quán)分置”制度既滿足國家社會的發(fā)展需求，推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰化發(fā)展，也強(qiáng)化鄉(xiāng)村再生性供給，滿足鄉(xiāng)村振興的發(fā)展需要。自2013年以來，我國為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展，改善“兩權(quán)分離”的制度弊端，減輕農(nóng)民的糧食生產(chǎn)壓力，增加農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，逐漸形成和完善以“三權(quán)并置”為核心的土地政策并將更多先進(jìn)的技術(shù)以及管理模式引進(jìn)農(nóng)村，旨在解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題并給出解決方案，以下是近幾年來各典型區(qū)縣關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐探索：

通過上表四個區(qū)域關(guān)于農(nóng)用地在“三權(quán)分置”效應(yīng)下進(jìn)行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)狀況分析，我們可以發(fā)現(xiàn)：第一，隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，城市鄉(xiāng)村大融合的加速發(fā)展，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械化大生產(chǎn)技術(shù)的提高，都對土地流轉(zhuǎn)的水平與速度產(chǎn)生重要影響。各省市區(qū)縣堅持“依法、自愿、有償”原則的基礎(chǔ)上，探索性地開展一系列土地流轉(zhuǎn)工作，在農(nóng)用地“三權(quán)分置”的不斷深入發(fā)展過程中，農(nóng)村土地承包期的土地流轉(zhuǎn)速度、規(guī)模程度與范圍形式都有了明顯的改善。第二，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)不是土地承包經(jīng)營權(quán)的簡單分割，農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓自己的經(jīng)營權(quán)時，可以用適合當(dāng)?shù)亟?jīng)營模式的各種方法來進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并會呈現(xiàn)出四種流轉(zhuǎn)效果：土地向農(nóng)村重點(diǎn)深加工企業(yè)集中、土地向農(nóng)業(yè)互助性經(jīng)濟(jì)組織集中、土地向種植達(dá)人和地方養(yǎng)殖大戶集中。第三，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中也出現(xiàn)了一列的問題，主要概括以下幾點(diǎn)：一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，存在缺少合法合規(guī)手續(xù)的現(xiàn)象，最終會給土地確權(quán)頒證登記工作帶來極大困難；二是流轉(zhuǎn)方式靈活度低，土地流轉(zhuǎn)輻射范圍可能僅限于農(nóng)民自家村田或者臨近村莊；三是流轉(zhuǎn)期限較短，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系還不成熟；四是土地集中成塊困難，規(guī)?；?jīng)營程度不高等問題?；诖?，各省區(qū)縣亦提出相關(guān)的整改方案和措施以提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況。從總的方面來說，通過探索農(nóng)村土地改革、流轉(zhuǎn)的實踐理論，我們可以發(fā)現(xiàn)“三權(quán)分置”既為土地流轉(zhuǎn)實踐給予政策追認(rèn)也進(jìn)一步使得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)制度脈絡(luò)變得更加清晰[7]，既增強(qiáng)了土地流轉(zhuǎn)的效果，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題提供解決方案，又為農(nóng)民戴好權(quán)利的“護(hù)身符”。

三、“三權(quán)分置”的重要意義

（一）把穩(wěn)集體所有權(quán)，激活農(nóng)村土地。農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵在于農(nóng)民，而農(nóng)民手中創(chuàng)造財富的“利器”是土地，在堅持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，集體生產(chǎn)資料為廣大農(nóng)民公平享有，[8]調(diào)整和優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，激活農(nóng)村大量閑置荒地，對農(nóng)村土地合理的開發(fā)和利用。在“三權(quán)分置”過程中，農(nóng)民集體有權(quán)利和義務(wù)對集體土地進(jìn)行發(fā)包和管理，依法對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體進(jìn)行監(jiān)督，對長期閑置、非法占有和因自然災(zāi)害等特殊原因毀損的土地要做到防止和糾正。賦予農(nóng)民充分的自主權(quán)，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特點(diǎn)，“三權(quán)分置”是首先在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面給予農(nóng)民動力，同時引入大量先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，用大機(jī)械化生產(chǎn)逐步代替農(nóng)民的手工種植，減少農(nóng)民的體力勞動的投入，解放農(nóng)民雙手，使農(nóng)民能夠自主組織其剩余勞動力，利用好其他勞動時間為家庭創(chuàng)收。[9]

（二）保障農(nóng)戶承包權(quán)，整合土地資源。農(nóng)民對承包地所帶來的內(nèi)生保障力之依賴程度是不能忽視的，落實穩(wěn)定好農(nóng)民的承包權(quán)也是下一步放活經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)，穩(wěn)定承包權(quán)之長久是確保廣大農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益不受損的關(guān)鍵所在。在特殊的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型時期，落實和保障農(nóng)民的承包權(quán)，為的就是防止億萬農(nóng)民在城鎮(zhèn)化的過程中喪失主動權(quán)，被動的形成“貧民窟”，為的就是讓廣大農(nóng)民勇于躋身城鎮(zhèn)中而無后顧擔(dān)憂，為的就是在突發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)下給農(nóng)民工返鄉(xiāng)提供最后的康莊大道。[10]“三權(quán)并置”的土地制度下，國家大力支持土地集中流轉(zhuǎn)，發(fā)揮了土地經(jīng)濟(jì)的價值，加之多種有效的土地流轉(zhuǎn)方式，使得在保障農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)下，土地有條件的地方，發(fā)展專業(yè)種養(yǎng)殖大戶、農(nóng)業(yè)互助性經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營主體，[11]從而整合鄉(xiāng)村土地資源，實現(xiàn)“單一農(nóng)戶＋現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)業(yè)”組合模式的有機(jī)生態(tài)鏈接，發(fā)揮農(nóng)村土地的資源要素功能，助力鄉(xiāng)村振興。

（三）放活經(jīng)營權(quán)，“合榫”鄉(xiāng)村振興。經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶承包權(quán)的邏輯結(jié)果，在保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、長期不變的前提下，放活經(jīng)營權(quán)是推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要助推力，符合社會主義新農(nóng)村建設(shè)。從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)戶依舊是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，實行“三權(quán)分置”，一是可以有效解決農(nóng)村土地閑置和固化狀態(tài)而造成的土地資源浪費(fèi)的問題，土地可以大范圍流轉(zhuǎn)，有利于盤活閑置、棄耕的農(nóng)村土地。二是農(nóng)戶讓渡自己的經(jīng)營權(quán)，但同時將會獲得其他非農(nóng)業(yè)收入，他們獲取的非農(nóng)收入是遠(yuǎn)高于自己分散經(jīng)營得來的收益。三是農(nóng)地活力將會全面爆發(fā)，大量新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體涌現(xiàn)，這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體一方面會促進(jìn)農(nóng)村企業(yè)規(guī)模、農(nóng)業(yè)互助性經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)化發(fā)展，另一方面也會促使工商資本下鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè)。因此，對土地經(jīng)營權(quán)設(shè)權(quán)并賦權(quán)，能夠促使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，“漸磨”三權(quán)分化而置才能“合榫”鄉(xiāng)村振興。

結(jié)語

“三權(quán)”集為一體，符合生產(chǎn)條件與生產(chǎn)力發(fā)展自相適應(yīng)的客觀規(guī)律，推動農(nóng)村經(jīng)營管理制度的完善，展現(xiàn)了新時代背景下農(nóng)村經(jīng)營制度的生命力與活力，同時也理清人地關(guān)系，更切實的保護(hù)農(nóng)戶權(quán)益。黨在土地制度的設(shè)計中不斷強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)的“精細(xì)性”和“科學(xué)有效性”，且“三權(quán)分置”制度具有綿延性和可塑性，優(yōu)化了農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)。“三權(quán)分置”既可以延展農(nóng)村土地價值，使得大量農(nóng)村土地資產(chǎn)復(fù)活，又可以有效地增加集體成員的融合性，促進(jìn)農(nóng)村集體的穩(wěn)定發(fā)展，因此，對拓展農(nóng)民的權(quán)能以進(jìn)行農(nóng)村土地資源的精細(xì)化整合和規(guī)模化發(fā)展具有重要意義。