周漢民 黃 驊

一、問題的提出

金融制裁是經(jīng)濟制裁的一種方式，它是一種“高烈度”的經(jīng)濟制裁。(1)參見徐以升、馬鑫：《金融制裁：美國新型全球不對稱權(quán)力》，中國經(jīng)濟出版社2015年版，第6頁。自19世紀末開始，美國便開始使用金融制裁了。相比美國三大對外政策支柱中的另兩大支柱——軍事侵擾和政治干預(yù)，(2)參見[美]約翰·泰勒：《全球金融斗士》，蔡同娟、柳龍濤譯，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第8頁。金融制裁更是美國最為主要使用的對外策略。從二戰(zhàn)期間對日本和德國的金融制裁，到冷戰(zhàn)時期對前蘇聯(lián)的金融制裁，再到“9·11”事件后對相關(guān)恐怖組織的金融制裁，乃至近幾年對其一些敵對國家，如敘利亞、伊拉克、伊朗、朝鮮等國的金融制裁，美國實施金融制裁越來越頻繁。而隨著國人對美國對外金融制裁的日益關(guān)注，人們不禁要問：金融制裁究竟是什么？美國的對外金融制裁有什么獨特的特點？美國對外金融制裁的性質(zhì)和本質(zhì)是什么？如何對美國的對外金融制裁進行有效的法理分析？中國應(yīng)該如何應(yīng)對美國的金融制裁？本文便是以上述問題為基點，展開了相應(yīng)的論述。

二、美國對外金融制裁的內(nèi)涵

(一)“金融制裁”的定義

目前學(xué)界對于“金融制裁”這一概念還沒有一個確切的定義，通說一般認為，所謂金融制裁，是指國際組織或主權(quán)國家根據(jù)國際組織或自身法律條文的制裁決議，針對特定的個人、組織、實體或者外國所采取的一系列截斷資金流的懲罰性措施。(3)參見徐以升、馬鑫：《金融制裁：美國新型全球不對稱權(quán)力》，中國經(jīng)濟出版社2015年版，第6頁。實施金融制裁的主體可以是類似于聯(lián)合國這樣的國際組織，也可以是類似于美國這樣的發(fā)達國家；受金融制裁的客體可以是國家、類似公司這樣的組織機構(gòu)，甚至是個人。

(二)美國對外金融制裁的特征

結(jié)合金融制裁的一般定義與美國本身的情況，美國對外金融制裁具有制裁對象的普遍性、制裁方法的寬泛性、制裁目的的利己性和制裁時間的無限性等特征。

所謂制裁對象的普遍性，是指美國對外金融制裁的對象可能是國家，也可能是組織或機構(gòu)，還可能是個人。無論是自然形成的人(個人)，還是法律擬制的人(公司或企業(yè))，甚至國家，都可能成為其制裁的對象。

所謂制裁方法的寬泛性，是指美國對外金融制裁包含了多種多樣的制裁方法，從最為傳統(tǒng)的資產(chǎn)凍結(jié)、資產(chǎn)沒收、禁止金融交易、第三方制裁等；到現(xiàn)如今的取消國家間或國際機構(gòu)的融資、切斷美元獲取能力和使用美元渠道、制裁對方銀行體系等，(4)參見徐以升、馬鑫：《金融制裁的手段及金融制裁核心特征》，《國際融資》2020年第11期。其對外金融制裁方法也在不斷“與時俱進”。

所謂制裁目的的利己性，是指美國對外實施金融制裁一般都有一個非常明確和現(xiàn)實的目的，而這個明確和現(xiàn)實的目的通常都會讓美國自身的利益最大化，(5)參見白若冰：《美國金融制裁新特點與應(yīng)對策略》，《中國發(fā)展觀察》2020年第13-14期。即逼迫被制裁方接受美國開出的所有條件，并按照美國的意愿來行事。

所謂制裁時間的無限性，是指美國的對外金融制裁沒有明顯的時間節(jié)點，甚至可以無限期的延續(xù)下去。(6)參見劉瑛、黎萌：《美國單邊金融制裁的國際法分析》，《國際經(jīng)濟評論》2020年第3期。最明顯的一個例子便是美國的《古巴資產(chǎn)控制條例》，該條例就沒有對金融制裁的截止期限進行明確的規(guī)定。

(三)美國對外金融制裁的性質(zhì)和本質(zhì)

金融制裁原本是在國際法的框架下，以聯(lián)合國為主導(dǎo)，相關(guān)主權(quán)國家予以配合，針對個別違反國際強行法和國際條約義務(wù)的國家，實施以金融為主要內(nèi)容與范圍的制裁。(7)參見鄭聯(lián)盛、王奕霏：《金融制裁的實施要件與差異影響》，《中國外匯》2020年第15期。然而，隨著國際形勢的演變和發(fā)展，美國作為世界上唯一的超級霸權(quán)國家，憑借其超強的軍事、科技、經(jīng)濟實力，尤其是對金融領(lǐng)域的完全掌控，在對外實施金融制裁方面，正日益拋開聯(lián)合國的法律框架和國際多邊條約體系，形成了其獨特的風(fēng)格。(8)參見鄭聯(lián)盛：《美國金融制裁：框架、清單、模式與影響》，《國際經(jīng)濟評論》2020年第3期。因此，美國的對外金融制裁具有其特殊的性質(zhì)和本質(zhì)。

1.美國對外金融制裁的性質(zhì)——不對稱性

理論上，金融制裁的實施與否應(yīng)由聯(lián)合國安理會根據(jù)國際法的相關(guān)規(guī)定予以討論后再作出最后的決定。然而，作為當今世界上唯一超級大國的美國，其對外實施的金融制裁具有強烈的單邊主義傾向，(9)參見葛淼：《美國單邊金融制裁的國際法性質(zhì)與應(yīng)對》，《上海金融》2018年第10期。而這種單邊主義傾向也造成了如下方面的不對稱性。

(1)金融上的不對稱性

金融制裁必須要以雄厚的金融實力為基礎(chǔ)。(10)參見沈偉：《論金融制裁的非對稱性和對稱性——中美金融“脫鉤”的法律沖突和特質(zhì)》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報》2020年第5期。美國恰恰具備這樣的金融實力。美國國內(nèi)的金融市場非常龐大，有華爾街上鱗次櫛比的銀行和保險公司，有吸引全球目光的股票市場與期貨市場，有全球最大交易量的證券交易所；同時，美國國內(nèi)的金融監(jiān)管體系也非常完備，美聯(lián)儲、商業(yè)銀行系統(tǒng)以及投資銀行和基金公司等非銀行金融組織各司其職，將美國的金融體系管理得總體可靠；另外，美國的金融技術(shù)也非常發(fā)達，目前全球相當多數(shù)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品和金融支付工具都發(fā)源于美國。與國內(nèi)金融市場一樣，美國在國際金融市場也是風(fēng)生水起。自從布雷頓森林體系確定了美元的霸主地位后，美國在金融世界的領(lǐng)袖地位已經(jīng)無人可以取代。由此可見，美國的金融制裁首先在金融上就具有不對稱性。(11)參見邵輝、沈偉：《“你打你的，我打我的”：非對稱性金融制裁反制理論及中美金融脫鉤應(yīng)對》，《財經(jīng)法學(xué)》2020年第6期。

(2)政治上的不對稱性

金融制裁的執(zhí)行需要國際合作。雖然美國現(xiàn)在能夠獨霸天下，但是隨著世界格局的多極化和各國之間經(jīng)貿(mào)往來的加深，金融活動也越來越頻繁，有時候被制裁方會利用國與國之間的金融安全漏洞，故意規(guī)避制裁的實施。此時，就需要國家之間能夠相互合作、共通有無。然而，國際社會中，國與國之間的地位是平等的，沒有任何一個國家有義務(wù)會為另外一個國家甘愿付出，或聽其擺布。(12)參見葛淼：《美國單邊金融制裁的國際法性質(zhì)與應(yīng)對》，《上海金融》2018年第10期。而作為超級大國的美國，通過給予某些國家以經(jīng)濟援助的利誘，到處拉幫結(jié)派，其所謂的盟友也是遍布世界各個角落，從歐洲到美洲，從亞洲到大洋洲，這也為美國實施金融制裁創(chuàng)造了一定的便利條件。由此可見，美國的對外金融制裁在政治上也具有明顯的不對稱性。(13)參見劉瑛、黎萌：《美國單邊金融制裁的國際法分析》，《國際經(jīng)濟評論》2020年第3期。

(3)法律上的不對稱性

目前，在國際社會，還沒有任何一個條約或相關(guān)的國際強行法對金融制裁進行過規(guī)定，因此，世界其他各國若要發(fā)動金融制裁，必須在國際法的框架內(nèi)，基于國際多邊體系的考量，并在經(jīng)過聯(lián)合國安理會的討論與批準后，才能最終予以實施制裁。(14)參見黃亞光、許坤、董艷：《美國金融制裁：演化邏輯與應(yīng)對策略》，《經(jīng)濟學(xué)家》2021年第7期。然而，美國國內(nèi)的法律體系較為發(fā)達，有關(guān)金融制裁的法律規(guī)定也是不勝枚舉，如1976年通過的《國家緊急狀態(tài)法》和1977年通過的《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》可以視作美國對外實施金融制裁的核心；又如2001年的《愛國者法案》和每一財政年度由國會通過的《國防授權(quán)法》是美國對外實施金融制裁的補充性說明；同時，美國的總統(tǒng)行政命令和財政部公布的專門條例也對金融制裁進行了細化和規(guī)范，比如1992年及1998年的兩次總統(tǒng)行政命令，凍結(jié)了南斯拉夫在美國的一切金融資產(chǎn)；另外，美國還有專門針對個別國家的制裁法案，如《對敵貿(mào)易法案》《伊拉克制裁法案》《伊朗制裁法案》《古巴民主法案》《國際安全和發(fā)展合作法案》等。除此以外，美國各個州的地方政府也制定了不少關(guān)于金融制裁的條例和法規(guī)。在這種情況下，美國可以自恃自己在對外金融制裁方面擁有優(yōu)越的法律制度，而隨意行使“長臂管轄”，(15)“長臂管轄”是美國法院在二戰(zhàn)后擴大法院涉外案件管轄權(quán)的司法實踐，是通過司法途徑實現(xiàn)美國利益最大化的司法能動主義的體現(xiàn)。因此，美國的對外金融制裁在法律上也具有相當大的不對稱性。

2.美國對外金融制裁的本質(zhì)——維護美國的霸權(quán)地位

自從冷戰(zhàn)結(jié)束，美國成為世界上唯一的超級大國之后，其便不斷地通過向那些對其霸權(quán)地位構(gòu)成挑戰(zhàn)的相關(guān)方實施打壓和制裁的方式來繼續(xù)維持和鞏固其超級霸權(quán)大國的地位。但是，傳統(tǒng)的軍事干預(yù)之類的制裁方式，因其所需的人力、物力、財力成本相當巨大，而成了美國無法承受之重。此時，成本更為低廉，操作更為簡便，但執(zhí)行效果卻更好的金融制裁便成為了美國的最佳選擇。(16)參見袁見、楊攻研、楊牧、付強：《美國對他國金融制裁的法律基礎(chǔ)、實踐及對中國的啟示》，《國際貿(mào)易》2021年第7期。美國通過實施金融制裁既可以維護美國價值觀的霸權(quán)地位，也可以維護美國軍事實力的霸權(quán)地位，同時還可以維護美國經(jīng)濟實力的霸權(quán)地位。

在維護美國價值觀的霸權(quán)地位方面，2003年，美國以津巴布韋的部分官員違反了津巴布韋的民主進程為由，對相關(guān)人員實施了金融制裁，凍結(jié)了他們在美國的資產(chǎn)。(17)參見Executive Order 13288 of March 6，2003。2003年和2007年，美國又以緬甸政府關(guān)押政治犯、歧視少數(shù)民族為由，對緬甸政府、緬甸官員以及緬甸的相關(guān)組織機構(gòu)進行了金融制裁，同樣凍結(jié)了他們在美國的財產(chǎn)。(18)參見Executive Order 13310 of July 28，2003和Executive Order 13448 of October 18，2007。

在維護美國軍事實力的霸權(quán)地位方面，打擊國際恐怖主義、打擊國際販毒運動、防止大規(guī)模殺傷性武器的擴散，這些常常成為美國對外實施金融制裁的理由。而通過對上述事項進行金融制裁，切斷相關(guān)實體的經(jīng)濟命脈，可以讓這些組織和人員對美國造成的威脅降至最低，從而進一步鞏固美國的軍事霸權(quán)。(19)參見丁愛琴：《美國金融制裁：演進、模式與應(yīng)對》，《中國外匯》2020年第15期。

在維護美國經(jīng)濟實力的霸權(quán)地位方面，美國通過切斷金融往來、終結(jié)離岸金融、禁止金融援助等一系列金融限制措施的實施，使得受美國金融制裁的國家會遭受巨大的打擊，國家的經(jīng)濟命脈被嚴重破壞。美國對該些國家實施金融制裁，在摧毀那些對其經(jīng)濟霸主地位構(gòu)成挑戰(zhàn)或威脅的相關(guān)國家的金融體系的同時，也進一步維護和鞏固了其經(jīng)濟實力的全球霸權(quán)地位。(20)參見唐婧：《美國的金融制裁與應(yīng)對》，《中國金融》2019年第14期。

三、美國對外金融制裁的實體性法理分析——以制裁方法為視角

金融制裁屬于經(jīng)濟制裁的一種類型，而且是經(jīng)濟制裁中執(zhí)行措施最為嚴厲，執(zhí)行效果最為可觀的一種制裁方式。(21)彼得森國際經(jīng)濟研究所專門研究經(jīng)濟制裁的研究小組在其所統(tǒng)計的1914—2006年的204個案例中，有153個案例單獨使用了金融制裁或者綜合使用了金融制裁和貿(mào)易管制措施，其研究結(jié)果表明，金融制裁能產(chǎn)生比貿(mào)易制裁更大的影響力。要對美國的金融制裁進行法理分析，首先需從實體性角度入手，而制裁方法就是實體性法理分析中一個非常好的視角。憑借著美元在國際金融市場的霸主地位，美國近年來頻頻對外使用金融制裁，而且其在金融制裁方法的多樣性方面不斷進行改進和提升，在迫使被制裁方陷入經(jīng)濟困境而向美國屈服的同時，也大大刺激了市場的經(jīng)濟強化效應(yīng)。(22)參見[美]加力·霍夫鮑爾等：《反思經(jīng)濟制裁》，杜濤譯，上海人民出版社2011年版，第50-52頁。

(一)美國對外金融制裁方法的具體類別分析

美國對外金融制裁的方法隨著其自身的創(chuàng)新和改進，變得越來越精細和完備，手段更趨多樣化，而主要使用的方法有如下幾種：

1.凍結(jié)資產(chǎn)

凍結(jié)資產(chǎn)是歷史最為悠久，也是美國最慣常使用的一種制裁方式。所謂凍結(jié)資產(chǎn)，就是指禁止被制裁方隨意處置其在美國境內(nèi)或由美國人掌管的資產(chǎn)及財產(chǎn)性權(quán)益。(23)參見程慧、韋琦琦：《美國金融制裁路徑對中國影響研究》，《國際經(jīng)濟合作》2021年第5期。

而在適用凍結(jié)資產(chǎn)這一金融制裁方法時，我們需要特別注意“美國境內(nèi)”“美國人”“資產(chǎn)”“處置”這幾個關(guān)鍵用語。所謂“美國境內(nèi)”，不但指在實施金融制裁時以及實施金融制裁前，被制裁方位于美國的相關(guān)資產(chǎn)，而且還包括在金融制裁實施后，被制裁方在美國境內(nèi)發(fā)生、受讓、匯入或者添附的資產(chǎn)。(24)參見黃風(fēng)：《金融制裁法律制度研究》，中國法制出版社2014年版，第82頁。所謂“美國人”，其含義非常豐富，既包括美國的自然人，也包括美國的法人(如公司、合伙企業(yè)等)和非法人機構(gòu)(如非政府組織、社會團體等)；其不但指具有美國國籍的自然人，也指長期在美國生活居住的人員，甚至還將在美國設(shè)立的外國公司的分支機構(gòu)也包含其中；同時，此概念還具有域外效力，將美國境外的美國人，特別是美國的海外分支機構(gòu)也納入其定義之中。所謂“資產(chǎn)”，根據(jù)美國有關(guān)金融制裁的法律規(guī)定，其既可以是動產(chǎn)，如車輛、貨物等，也可以是不動產(chǎn)，如房屋、土地等；既可以是有形財產(chǎn)，如貨幣現(xiàn)金，銀行存款等，也可以是無形財產(chǎn)，如商標、專利等；既可以是票據(jù)性收益，如匯票、支票等，也可以是債券性收益，如股票、公債等。(25)參見黃風(fēng)：《國際金融制裁法律制度比較研究》，《比較法研究》2012年第3期。所謂“處置”，按照美國的相關(guān)法律規(guī)定，包括了買賣、轉(zhuǎn)讓、交付、提取、進口、出口等與金融活動相關(guān)的行為。

2.沒收資產(chǎn)

相比凍結(jié)資產(chǎn)，沒收資產(chǎn)則更進一步，是更加嚴厲的金融制裁方法。凍結(jié)資產(chǎn)只是暫時性將被制裁方的財產(chǎn)予以封存，其目的是逼迫被制裁方按照美國的意愿行事。一旦被制裁方滿足了美國提出的所有條件，美國政府還是會解除禁令，將相關(guān)財產(chǎn)返還給被制裁方。然而，沒收資產(chǎn)則是將被制裁方的所有資產(chǎn)完全收歸自己所有，永不返還。美國2001年的《愛國者法案》便首先提出了這一嶄新的制裁方法。隨后，在2003年的伊拉克戰(zhàn)爭中，時任美國總統(tǒng)布什便采取了這一最新的金融制裁方法?？梢?，沒收資產(chǎn)這一金融制裁方法不但可以使制裁方的美國從中獲益，而且還可以藉此嚴重打擊被制裁方的經(jīng)濟實力，可謂一舉兩得。

3.禁止金融交易

憑借美元的優(yōu)勢地位和全球流通功能，美國可以隨時隨地地切斷其本國金融機構(gòu)以及外國金融機構(gòu)與被制裁方進行的金融交易行為。雖然他國的金融機構(gòu)并非必須聽命于美國而與被制裁方斷絕金融往來，但由于美元是世界上唯一能夠在各國進行流通和交易的貨幣，且世界各國又都在美國駐扎有本國金融機構(gòu)的分支部門，因此，若有誰不配合美國的制裁命令，美國則可以通過吊銷信用證或吊銷在美國的營業(yè)執(zhí)照，甚至對其進行巨額罰款的方式，強令其服從美國的指令。而被制裁方也會因為斷絕了國際金融往來，而陷入極度孤立與無助的地位?？梢?，禁止金融交易這一制裁方法非常具有殺傷力。(26)參見徐以升、馬鑫：《金融制裁的手段及金融制裁核心特征》，《國際融資》2020年第11期。

4.限制投融資

項目投資和商業(yè)融資是國家發(fā)展經(jīng)濟的重要方式，也是國家財政收入的重要來源。然而，一旦美國針對某國采取了此類金融制裁方法，該國的經(jīng)濟，尤其是財政將會受到極大的影響。(27)參見程慧、韋琦琦：《美國金融制裁路徑對中國影響研究》，《國際經(jīng)濟合作》2021年第5期。美國針對伊朗所采取的限制投融資行為便是一個很好的明證。(28)該制裁最初在1984年發(fā)起，于1995年補充全面，制裁規(guī)定禁止所有與伊朗的商業(yè)和金融交易，禁止伊朗由中國進出口銀行獲得融資、出口信貸、信貸保證和出口保險等。伊朗因此不但在金融領(lǐng)域受到重大的創(chuàng)傷，而且因融資成本的高昂，還使得伊朗的財政負擔(dān)雪上加霜。無獨有偶，美國于2014年針對俄羅斯國內(nèi)的公司及銀行所采取的此類金融制裁方法，使得俄羅斯企業(yè)海外債券平均收益率下跌5.9%，損失超過400億美元。(29)參見馬鑫：《金融制裁——美俄博弈新手段》，《第一財經(jīng)日報》2014年12月1日，第6版。

5.第三方制裁

所謂“第三方制裁”，是指非美國的金融機構(gòu)也要如同美國的金融機構(gòu)一樣，遵行美國的法律和指令，限制或禁止同被制裁方進行金融交易和提供金融服務(wù)，違者將受到美國政府的制裁。(30)參見徐以升、馬鑫：《美國金融制裁的法律、執(zhí)行、手段與特征》，《國際經(jīng)濟評論》2015年第1期?？梢哉f，第三方制裁是美國人獨創(chuàng)的一種金融制裁方法，該制裁方法體現(xiàn)的是徹頭徹尾的美國霸權(quán)思想。美國于2010年和2011年先后頒布的《伊朗金融制裁條例》和《2012年國防授權(quán)法》，都進一步強化了第三方制裁這一金融制裁方法，該法禁止任何外國公司或銀行與伊朗進行金融交易。這也再一次印證了美國對外金融制裁的單邊主義理念。

6.停止金融援助——美國金融制裁的最新變種手段

2021年2月1日上午，緬甸發(fā)生政變。緬甸軍方扣押國務(wù)資政兼外長昂山素季、總統(tǒng)溫敏等多名政要，隨后宣布接管國家政權(quán)，解雇35名中央政府部門部長和副部長，大規(guī)模改組政府。隨后，美國迅速做出反應(yīng)，包括美國總統(tǒng)拜登、白宮發(fā)言人普薩基、國務(wù)卿布林肯在內(nèi)的多名美國高官都發(fā)表聲明譴責(zé)了此次政變。且據(jù)一名知情人士透露，美國正打算就此對緬甸實施金融制裁。而首選的金融制裁手段便是停止對緬甸的一切金融援助。金融援助，其實是經(jīng)濟援助的一種形式，是指有關(guān)國家的金融組織或國際機構(gòu)或商業(yè)銀行對發(fā)展中國家或欠發(fā)達地區(qū)提供的無償或優(yōu)惠貸款。(31)參見朱曉勤：《國際貨幣基金組織(IMF)對發(fā)展中國家的金融援助》，《發(fā)展研究》1995年第10期。金融援助形成于二戰(zhàn)之后，目前已逐漸成為一項國際公認的政策，分為官方援助(32)所謂官方援助是指國際性組織、地區(qū)性機構(gòu)或某個國家對發(fā)展中國家的援助。和非官方援助(33)所謂非官方援助是指私人商業(yè)銀行對欠發(fā)達地區(qū)提供的低息貸款。兩大類，它在本質(zhì)上更多的是屬于國際社會對發(fā)展中國家的救濟和幫助。而如今，美國已經(jīng)直接把這種帶有人道主義性質(zhì)的援助也作為金融制裁的選擇方式之一，這不得不引起人們的警惕。

(二)美國對外金融制裁方法的功效分析

通過以上對美國實施的金融制裁方法的詳細分析，我們可以看出，美國對外金融制裁方法具有如下功效：第一，美國的對外金融制裁可以單獨發(fā)揮作用。其能夠脫離貿(mào)易制裁發(fā)揮巨大作用，甚至能夠通過切斷資金鏈、阻止特定貨幣的獲取以及限制交易平臺等具體方法而影響貿(mào)易制裁手段的效果，顯示了其強大的威力。第二，美國的對外金融制裁執(zhí)行難度小。其普遍使用電子化手段，因而需付出的成本較低，執(zhí)行方法可以更加簡單快捷，使得制裁所獲得的凈收益可以有更加明顯的優(yōu)勢。第三，美國的對外金融制裁更符合“聰明制裁”(34)所謂“聰明制裁”，又稱為目標制裁，是指對目標國內(nèi)非國家層次的行為體進行精準制裁的方式。戰(zhàn)略的實施。其能夠嚴格區(qū)分整個國家的政府與國家內(nèi)的全體國民之間的區(qū)別，從而減少如貿(mào)易制裁這樣將結(jié)果轉(zhuǎn)嫁給全體國民的危害效果，并降低引發(fā)人道主義危機的風(fēng)險。

四、美國對外金融制裁的程序性法理分析——以制裁運行機制為視角

在對美國的金融制裁進行了實體性法理分析之后，對其進行相關(guān)的程序性法理分析也顯得尤為的必要，而鑒于金融制裁所具有的較強實操性，因此，以制裁運行機制為視角來對其進行程序性方面的法理分析是一個較佳的選擇。由于金融體系的復(fù)雜性，光靠一個部門來實施金融制裁明顯無法順利開展工作。所以，美國國內(nèi)圍繞著金融制裁的實施，成立了諸多職能部門，且各個部門之間也是職責(zé)清晰，配合默契，形成了一個嚴密的金融制裁網(wǎng)絡(luò)。(35)參見左昊華：《美國對大型經(jīng)濟體金融制裁的基本特征及啟示——以2014—2018年美國對俄羅斯金融制裁為例》，《華北金融》2021年第7期。美國在對外實施金融制裁時，往往會涉及到美國總統(tǒng)、美國國會、美國財政部恐怖主義及金融情報辦公室(TFI)、美國財政部外國資產(chǎn)管理辦公室(OFAC)、美國國務(wù)院經(jīng)濟制裁政策與實施辦公室(SPI)以及各類銀行和支付清算機構(gòu)等諸多部門。(36)參見葉文輝：《美國對外金融制裁的運作機制及啟示》，《金融教學(xué)與研究》2015年第4期。上述這些機構(gòu)和部門組成了美國對外實施金融制裁的三個流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，即決策——監(jiān)管——執(zhí)行。(37)參見左昊華：《美國對大型經(jīng)濟體金融制裁的基本特征及啟示——以2014—2018年美國對俄羅斯金融制裁為例》，《華北金融》2021年第7期。

(一)決策機制分析

發(fā)動金融制裁的最高決策者往往是美國總統(tǒng)。美國總統(tǒng)作為國家的元首、行政部門的總負責(zé)人以及美國三軍的總司令，其擁有絕對的權(quán)限和能力來下達金融制裁的命令。(38)參見周福芳：《美國對外金融制裁機制簡析及風(fēng)險防范》，《財政科學(xué)》2019年第1期。1977年的《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟權(quán)力法》(IEEPA)則更為明確地從法律上授予了美國總統(tǒng)以發(fā)動金融制裁的權(quán)力，而之后的《愛國者法案》則更進一步賦予了美國總統(tǒng)在這方面的權(quán)限。(39)參見米曉文：《美國金融制裁處罰機制研究與啟示》，《經(jīng)濟研究參考》2019年第13期。

相比美國總統(tǒng)，美國國會只有在特殊情況下才能成為發(fā)動金融制裁的決策者，而所謂的特殊情況一般是指如下幾種情況：

1.特定行為。專指那些對美國的國家利益構(gòu)成障礙或者對美國的國家安全造成威脅或者對美國的價值觀形成沖擊的行為，如侵犯美國財產(chǎn)、制造大規(guī)模殺傷性武器、侵犯人權(quán)等。

2.特定國家。一般是針對某個特定國家制定單獨的法律來進行制裁，如《1996年伊朗、利比亞制裁法》，但這種情況較為少見。

3.行政部門的不作為。實施金融制裁的主要部門是行政機構(gòu)，但當行政機構(gòu)未能及時有效地將上述這些特殊情況向國會進行反饋時，國會便有權(quán)采取相應(yīng)的措施來主動進行金融制裁。

(二)監(jiān)管機制分析

監(jiān)管是金融制裁體系中一個相當重要的環(huán)節(jié)，它是將美國決策部門所制定和頒布的各類法規(guī)與命令付諸實施的具體階段。(40)參見葉文輝：《美國對外金融制裁的運作機制及啟示》，《金融教學(xué)與研究》2015年第4期。美國國內(nèi)負責(zé)監(jiān)管金融制裁的部門有美國財政部恐怖主義及金融情報辦公室(TFI)、美國財政部外國資產(chǎn)管理辦公室(OFAC)、美國國務(wù)院經(jīng)濟制裁政策與實施辦公室(SPI)。(41)參見鄭金宇：《美國金融制裁機制的深層認知》，《銀行家》2019年第11期。

其中，TFI主要負責(zé)管理美國國內(nèi)的金融活動，圖1為TFI的內(nèi)部構(gòu)成圖。(42)http://www.treasury.gov/about/organizational-structure/offices/Pages/Office-of-Terrorism-and-Financial-Intelligence.aspx#fragment-3.

圖1 TFI的內(nèi)部構(gòu)成

OFAC主要負責(zé)管理美國國外的金融活動，其所采取的措施主要有：擬定和調(diào)整被制裁者名單，審查和批準各類許可申請，調(diào)查和處罰違反制裁禁令者。(43)參見殷明明：《美國金融制裁的影響及應(yīng)對》，《開放導(dǎo)報》2020年第3期。SPI則主要是對金融制裁措施進行相應(yīng)的配合和輔助工作，如為OFAC提供相應(yīng)的政策指導(dǎo)、為國會立法提供幫助等。(44)參見陶士貴：《美國對華實施金融制裁的預(yù)判與應(yīng)對策略》，《經(jīng)濟縱橫》2020年第8期。

(三)執(zhí)行機制分析

無論是決策，還是監(jiān)管，最終的落腳點都必須是將金融制裁予以執(zhí)行。而金融制裁的執(zhí)行渠道則包括了銀行和各類支付清算機構(gòu)，這其中有美國的國內(nèi)銀行，有他國的國內(nèi)銀行，還有具備結(jié)算和支付功能的國際金融機構(gòu)。(45)參見袁見、楊攻研、楊牧、付強：《美國對他國金融制裁的法律基礎(chǔ)、實踐及對中國的啟示》，《國際貿(mào)易》2021年第7期。而在眾多的國際金融機構(gòu)中，最為著名的就是環(huán)球銀行間金融電訊協(xié)會(SWIFT)。

目前國際貿(mào)易中的絕大多數(shù)信用證都采用SWIFT電文。SWIFT是金融服務(wù)領(lǐng)域的一家全球性銀行同業(yè)合作組織，是世界領(lǐng)先的安全金融報文傳送服務(wù)機構(gòu)，其在全球金融服務(wù)領(lǐng)域據(jù)有十分重要的地位。SWIFT系統(tǒng)不同于資金清算系統(tǒng)，不持有客戶基金或管理賬戶，無關(guān)清算、結(jié)算等業(yè)務(wù)，是類似于“金融服務(wù)互聯(lián)網(wǎng)”的國際網(wǎng)絡(luò)，運營著世界級的金融電文網(wǎng)絡(luò)，負責(zé)為社群提供報文傳送平臺和通信標準，幫助全球用戶社區(qū)通過可靠途徑，安全開展通訊并交換標準化金融報文，從而支持全球和本地市場的金融交流，并助力國際貿(mào)易和商業(yè)活動。(46)參見陳堯、楊枝煌：《SWIFT系統(tǒng)、美國金融霸權(quán)與中國應(yīng)對》，《國際經(jīng)濟合作》2021年第2期。

近些年來，阻斷被制裁對象的美元國際收付，甚至要求SWIFT進行除名等，已成為美國日益重視和強化運用的對外金融制裁手段之一。從前述國際支付清算體系的基本結(jié)構(gòu)可知，各個國家若都要建立一套自己主導(dǎo)的類似SWIFT的收付電訊傳送和處理體系是非常困難的，從全球整體看也是非常不經(jīng)濟的。同時要看到，國際支付清算體系是為國際經(jīng)濟往來服務(wù)的，金融制裁是建立在經(jīng)濟制裁基礎(chǔ)之上的。美國要對他國實施金融制裁，前提一定是美國首先宣布對該國實施經(jīng)濟制裁，控制與該國的經(jīng)貿(mào)往來和金融交易等。如果美國切斷與另一國家的經(jīng)濟往來，兩國之間的收付清算自然也就不復(fù)存在。(47)參見王永利：《準確看待國際支付清算體系及其在金融制裁中的角色》，《中國外匯》2020年第15期。在這種情況下，單獨依靠建立新的國際支付清算體系來抵抗美國的金融制裁，實際是很難達到預(yù)期效果的。

綜上可知，美國對外金融制裁已經(jīng)形成了一個非常完備先進的運行體系和機制，相關(guān)各方都能夠互相合作、互為補充，以共同推進美國的對外方針和策略。

五、中國的因應(yīng)之策

如果說，美國以往的對外金融制裁措施主要是針對朝鮮、伊朗、伊拉克、敘利亞這些被美國視為敵人的國家，而與中國沒有太大關(guān)系的話，那么近幾年來，隨著美國頻頻對中方相關(guān)企業(yè)及公民實施金融制裁及由此而給我國帶來相應(yīng)的影響，國人必須開始對美國的對外金融制裁加以足夠的重視，并認真思考應(yīng)對之策。筆者認為，應(yīng)對美國的金融制裁，我們可以有如下做法。

(一)堅持以聯(lián)合國安理會為主導(dǎo)機構(gòu)，限制美國對外金融制裁方法的濫用

金融制裁的發(fā)端和初衷是聯(lián)合國為了在國際法的框架下，針對某些違反國際強行法和國際條約義務(wù)的國家，實施以金融打擊為主要內(nèi)容的制裁措施。金融制裁必須是在多邊體系的基礎(chǔ)上才能予以施行。(48)參見黃亞光、許坤、董艷：《美國金融制裁：演化邏輯與應(yīng)對策略》，《經(jīng)濟學(xué)家》2021年第7期。然而，美國現(xiàn)在的對外金融制裁卻完全拋開了多邊主義，只是按照美國單方的意愿來執(zhí)行，是徹徹底底的單邊主義，這是違反國際法的。(49)參見劉瑛、黎萌：《美國單邊金融制裁的國際法分析》，《國際經(jīng)濟評論》2020年第3期。因此，我國作為安理會常任理事國，必須在聯(lián)合國這個平臺上，維護國際法的權(quán)威性。

(二)提升金融管理水平，尋找美國金融制裁的漏洞

美國對外金融制裁的確非常嚴厲，也非常完備，但其并不是無懈可擊的。如果我們能夠仔細研究金融活動的運行規(guī)律，還是可以找出應(yīng)對美國金融制裁的方法。比如，我們可以推動跨境結(jié)算“去美國化”，以非美元貨幣來參與資產(chǎn)結(jié)算，俄羅斯、印度就曾采用過這種方法；又比如，我們可以利用國際離岸金融中心開展離岸金融業(yè)務(wù)，通過隱藏自身的信息，來繼續(xù)進行美元清算，伊朗就曾采用過這種方法；(50)參見葉文輝：《美國對外金融制裁的運作機制及啟示》，《金融教學(xué)與研究》2015年第4期。還比如，我們可以增加多元化的外匯儲備，增加黃金實物儲備，尤其要加強人民幣的國際化，從而可以應(yīng)對來自美國的復(fù)雜的金融制裁。(51)參見陶士貴：《美國對華實施金融制裁的預(yù)判與應(yīng)對策略》，《經(jīng)濟縱橫》2020年第8期。

(三)健全自身的法律制度體系，增強應(yīng)對美國金融制裁的抗壓力

“打鐵還需自身硬”。美國是否會對我國實施金融制裁，這完全取決于美國自身，我們無法決定，但是我們可以決定自身的制度建設(shè)，通過健全自我防范體系，可以更好地應(yīng)對美國的金融制裁。(52)參見周福芳：《美國對外金融制裁機制簡析及風(fēng)險防范》，《財政科學(xué)》2019年第1期。比如，我們要進一步完善國內(nèi)企業(yè)的合規(guī)審查制度以及反洗錢制度和行政凍結(jié)制度，以免被美國抓住把柄，從而遭遇“第三方制裁”；(53)參見程慧、韋琦琦：《美國金融制裁路徑對中國影響研究》，《國際經(jīng)濟合作》2021年第5期。我們要建立危機預(yù)警機制，建立反金融制裁機制，同時建立我們自己的金融制裁機制，以此來勇敢面對美國金融制裁的威脅。(54)參見黃亞光、許坤、董艷：《美國金融制裁：演化邏輯與應(yīng)對策略》，《經(jīng)濟學(xué)家》2021年第7期。

中華人民共和國商務(wù)部于2021年1月9日公布并實施的《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，為我國有效應(yīng)對類似美國這樣的外國法律與措施的不當域外適用，樹立了一個很好的榜樣。其中，該《辦法》規(guī)定，國家的相關(guān)工作機制可以考慮有關(guān)外國法律與措施是否存在不當域外適用的情形，如是否違反國際法和國際關(guān)系基本準則，是否對中國國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益可能產(chǎn)生的影響，是否對中國公民、法人或者其他組織合法權(quán)益可能產(chǎn)生的影響；(55)詳見《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》第六條。該《辦法》同時規(guī)定了，國家的工作機制經(jīng)評估，確認有關(guān)外國法律存在不當域外適用情形的，可以決定由國務(wù)院商務(wù)主管部門發(fā)布不得承認、不得執(zhí)行、不得遵守有關(guān)外國法律與措施的禁令；(56)詳見《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》第七條。該《辦法》還規(guī)定，中國公民、法人或者其他組織可以向國務(wù)院商務(wù)主管部門申請豁免遵守禁令等。(57)詳見《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》第八條。可見，該《辦法》的出臺，對于中國健全自身法律機制，增強美國對外金融制裁的威懾力，具有非常顯著的功效。

(四)開展一定程度的對等舉措

針對美國無理的金融制裁，我們要敢于進行有效的反制。比如，我們可以盡快完善相應(yīng)的中國對外金融制裁法律體系。根據(jù)自身利益的考量，我們可以適當將美國的一些組織或機構(gòu)，美國的公司或企業(yè)，以及美國的官員或個人列入制裁對象，且編制相應(yīng)的制裁名單或?qū)嶓w清單，并對這些制裁對象實施諸如凍結(jié)資產(chǎn)、沒收資產(chǎn)、禁止金融交易、限制投融資等相關(guān)的制裁措施，以最大限度保護中國國家的利益。(58)參見周福芳：《美國對外金融制裁機制簡析及風(fēng)險防范》，《財政科學(xué)》2019年第1期。

中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會于2021年6月10日發(fā)布并實施的《中華人民共和國反外國制裁法》，為中國可以針對那些違反國際法和國際關(guān)系基本準則，以各種借口或者依據(jù)其本國法律對我國進行遏制、打壓，對我國公民、組織采取歧視性限制措施，干涉我國內(nèi)政的國家采取相應(yīng)反制措施，開創(chuàng)了一個先河。其中，該法規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門可以決定對相關(guān)個人、組織采取反制措施，比如，列入反制清單個人的配偶和直系親屬，列入反制清單組織的高級管理人員或者實際控制人，列入反制清單個人擔(dān)任高級管理人員的組織，由列入反制清單個人和組織實際控制或者參與設(shè)立、運營的組織；(59)詳見《中華人民共和國反外國制裁法》第五條。該法還規(guī)定了，國務(wù)院有關(guān)部門可以按照各自職責(zé)和任務(wù)分工，對相關(guān)個人、組織，根據(jù)實際情況采取一定的措施，比如，不予簽發(fā)簽證、不準入境、注銷簽證或者驅(qū)逐出境，查封、扣押、凍結(jié)在我國境內(nèi)的動產(chǎn)、不動產(chǎn)和其他各類財產(chǎn)，禁止或者限制我國境內(nèi)的組織、個人與其進行有關(guān)交易、合作等活動。(60)詳見《中華人民共和國反外國制裁法》第六條?？梢?，該法的制定，對中國開展對等舉措提供了保障。

六、結(jié)語

近年來，美國推行其外交政策的主要手段已經(jīng)由注重硬實力的軍事制裁轉(zhuǎn)為了更為注重軟實力的金融制裁。由于美元目前仍然是整個金融世界的霸主，任何交易和結(jié)算都離不開美元，加之美國的對外金融制裁在制裁方法上和運行機制上有其獨特的功效，因而金融制裁成為當下美國最為倚重的制裁策略。但是，美國的金融制裁與聯(lián)合國當年提倡的在多邊體系下，以維護國際法準則為目的而實施的金融制裁有著天壤之別。美國的對外金融制裁是單邊制裁，其實施金融制裁的目的就是為了維護美國的霸權(quán)地位。為此，我們應(yīng)對美國的金融制裁予以理性的分析，以探究其實質(zhì)內(nèi)涵。面對將來有可能遭受到的來自美國的金融制裁之威脅，我國應(yīng)該未雨綢繆，早作相關(guān)的因應(yīng)之策。而最好的解決之道便是，堅持以習(xí)近平總書記倡導(dǎo)的人類命運共同體的理念為核心，反對單邊主義、維護多邊主義，抵制霸權(quán)行徑，倡導(dǎo)國際法治。