■ 李海婷/鹿愛莉/王素萍

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

“行政備案”是行政管理類法律法規(guī)和規(guī)范性文件中的一個常見詞語，也是行政機關(guān)進行行政管理的常用手段。自2004年《行政許可法》施行以來，尤其是“放管服”改革以來，越來越多的行政管理事項由行政許可轉(zhuǎn)為較為柔性的行政備案。但行政備案制度在實踐中出現(xiàn)了異化，在運行過程中出現(xiàn)了一系列問題，影響了行政備案制度的預期效果。本文以自然資源領域與行政備案相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件為分析樣本，實證研究自然資源領域行政備案事項設定現(xiàn)狀和存在的問題，以期為規(guī)范、完善自然資源領域行政備案制度提供建議和參考。

1 行政備案的內(nèi)涵

《現(xiàn)代漢語詞典》對“備案”給出了基本的語義解釋，指的是“向主管機關(guān)報告事由，存案以備查考”。但是，目前我國理論界和實務界對于“行政備案”尚未形成統(tǒng)一的認識。除1998年施行的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)登記備案規(guī)定》和2011年施行的《廣州市行政備案管理辦法》等極少數(shù)法律文件外，絕大多數(shù)法律文件沒有對“備案”或者“行政備案”進行明確界定。學術(shù)界對行政備案內(nèi)涵的認識也是仁者見仁、莫衷一是，概括起來主要有4種代表性觀點：①外部行政行為說。此觀點認為應該將只發(fā)生在行政機關(guān)內(nèi)部并不對外部行政相對人產(chǎn)生直接作用的備案排除在外，只限于外部行政行為的備案[1]。②依申請行政行為說。有學者參照《行政許可法》對行政許可的定義，認為經(jīng)行政相對人申請，行政機關(guān)才能啟動審查程序，決定是否準予備案[2]。③監(jiān)督說。這種觀點認為行政備案獲取的信息是進行后續(xù)監(jiān)管的基礎，行政機關(guān)通過對行政相對人的特定事務進行行政備案，能夠排除可能給他人或社會帶來的危險，或者能夠補救可能產(chǎn)生的不利后果[3]。④行政許可說。有學者認為有些行政備案事項只不過披上了“備案”的外衣，實質(zhì)上仍屬于需經(jīng)依法審查后準予行政相對人從事特定活動的行政許可事項[4]。這種類型的事項背離了行政備案的原有之義，其實不應該屬于行政備案。如《國務院辦公廳關(guān)于同意河北、浙江、湖北省開展行政備案規(guī)范管理改革試點的復函》（國辦函〔2021〕68號）要求，對以備案之名行許可之實的，要堅決清理糾正。

2 自然資源行政備案事項概況

行政備案有內(nèi)外部之分。外部行政備案發(fā)生在行政機關(guān)和外部相對人之間，內(nèi)部行政備案發(fā)生在行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間。自然資源領域現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中共有14項外部行政備案事項（表1），其中涉及地質(zhì)、礦產(chǎn)管理的有7項，分別是采礦權(quán)抵押備案登記、礦產(chǎn)資源儲量評審備案、地質(zhì)災害治理工程監(jiān)理合同備案、地質(zhì)災害危險性評估項目合同備案、地質(zhì)災害治理工程項目合同備案、重點古生物化石檔案備案，以及收藏單位之間轉(zhuǎn)讓、交換、贈與其收藏的重點保護古生物化石備案；涉及土地管理的有3項，分別是土地復墾方案和土地復墾規(guī)劃設計備案、商品房預售合同備案、土地估價機構(gòu)備案；涉及海洋管理的有2項，分別是石油開發(fā)區(qū)內(nèi)平臺間或者平臺與單點系泊間海底電纜管道路由調(diào)查勘測、鋪設施工前備案核準，近岸海域內(nèi)外設立、遷移海洋觀測站點或變更觀測要素和規(guī)模備案；涉及測繪管理的有2項，分別是衛(wèi)星導航定位基準站建設備案、互聯(lián)網(wǎng)地圖服務新增標注內(nèi)容及核查校對情況備案。

除14項外部行政備案事項外，自然資源領域的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中也有一些內(nèi)部行政備案事項。這些內(nèi)部行政備案事項分為兩種：一種是維護法制統(tǒng)一的抽象行政行為備案，如《土地管理法實施條例》第十二條規(guī)定，下一級人民政府根據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃，對下一級土地利用總體規(guī)劃進行相應修改后，需要報原批準機關(guān)備案；另一種是督促下級行政機關(guān)依法行政和維護政令統(tǒng)一的具體行政行為備案，如為切實掌握各地建設用地審批、供應和供后利用情況而實施的建設用地備案制度。

3 自然資源領域行政備案存在的問題

通過梳理自然資源領域法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中的行政備案事項，發(fā)現(xiàn)存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1 設定權(quán)限不明確

目前，在國家層面并沒有關(guān)于行政備案設定權(quán)限的明確規(guī)定，只有國務院發(fā)布的個別規(guī)范性文件對特定類型的事前備案事項設定權(quán)限做了規(guī)定[5]。如《國務院關(guān)于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號）在“科學建立公平競爭審查制度”中要求，“不得設置沒有法律法規(guī)依據(jù)的審批或者事前備案程序”。根據(jù)這一規(guī)定，只有法律法規(guī)才可以設定事前行政備案事項。而從表1中可以看出，土地復墾方案和土地復墾規(guī)劃設計備案這項事前外部行政備案事項是由部門規(guī)章設定的，與國務院文件的要求不符。

表1 自然資源領域外部行政備案事項表

除部分事前外部備案事項外，一些內(nèi)部行政備案事項設立的法律位階較低。如建設用地備案制度是一項重要的土地管理制度，但它的直接法律依據(jù)只是規(guī)范性文件《國土資源部關(guān)于建設用地備案制度有關(guān)問題的通知》（國土資廳發(fā)〔2000〕30號），而在土地管理法及其實施條例和部門規(guī)定中沒有提及。

3.2 備案性質(zhì)比較模糊

行政備案從性質(zhì)上來講應當是一種程序性的行政事實行為。行政事實行為追求的結(jié)果不是為了產(chǎn)生、變更或消滅行政法上的權(quán)利或者義務關(guān)系,而僅僅是產(chǎn)生了事實上的效果[6]。具體到行政備案而言，主要體現(xiàn)在為檢查、監(jiān)督、決策等提供資料和信息。目前，自然資源領域的大部分行政備案事項是不具有審批或許可性質(zhì)的行政事實行為，但也有一些備案事項尤其是事前類的外部行政備案事項，因為曾經(jīng)是行政許可事項，所以不可避免地帶有些許行政許可色彩。還有一些備案事項則明確不屬于行政備案行為，如石油開發(fā)區(qū)內(nèi)平臺間或者平臺與單點系泊間海底電纜管道路由調(diào)查勘測、鋪設施工前備案核準雖然名為備案，但是屬于自然資源行政許可事項；再如礦產(chǎn)資源儲量評審備案雖名為備案，但在自然資源部系統(tǒng)的文件中定性為行政確認[7]。行政備案性質(zhì)的不清晰，尤其是與行政許可之間存在模糊地帶，容易削弱行政審批改革成效，并且?guī)肀O(jiān)管上的混亂。

3.3 審查要求和審查機關(guān)責任邊界不清晰

依據(jù)審查力度的不同，行政備案有實質(zhì)審查和形式審查之分。行政機關(guān)在這兩種審查中的義務不同，在形式審查中行政機關(guān)只審查申請人所提交申請材料在形式上的合法性、齊全性和有效性，在實質(zhì)審查中行政機關(guān)還要進一步審查申請人是否具備主體資格條件，所申請事項是否真實及提交的文件是否真實等。這兩種審查中對申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責的主體也不同，實質(zhì)審查要求行政機關(guān)對申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責，形式審查要求申請人對申請材料的真實性負責。

現(xiàn)有法律文件對自然資源領域的部分外部行政備案審查要求沒有做出明確規(guī)定，審查機關(guān)的責任邊界也不夠清晰。如對于礦產(chǎn)資源儲量評審備案，《自然資源部辦公廳關(guān)于礦產(chǎn)資源儲量評審備案管理若干事項的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕26號）規(guī)定，對于某些評審備案的礦產(chǎn)資源儲量，要組織現(xiàn)場核查；并且對已評審備案，經(jīng)查實申請材料不真實或存在弄虛作假的，應按照程序撤銷評審備案結(jié)果。從這些規(guī)定來看，礦產(chǎn)資源儲量評審備案似乎是實質(zhì)審查，但上述文件中并沒有規(guī)定誰對送審材料的真實性負責這個關(guān)鍵問題。自然資源主管部門在行政備案中的審查義務和責任邊界不清晰，容易影響行政備案結(jié)果的效力，還可能引發(fā)行政訴訟風險。

3.4 救濟渠道缺失

行政備案的法律救濟既關(guān)系到行政備案利害關(guān)系人的權(quán)利保障，也關(guān)系到行政備案機關(guān)的權(quán)力能否得到有效的監(jiān)督。在辦理自然資源領域行政備案過程中，如果行政相對人認為行政機關(guān)的行為侵犯其合法權(quán)益，比如未在法定期限內(nèi)備案、應當備案而不備案等，能否提起行政復議或者行政訴訟進行救濟，在現(xiàn)有法律文件中沒有明確規(guī)定，在實踐中也往往取決于復議機關(guān)和法院的自由裁量。如果行政備案含有許可或者確認性質(zhì)，能夠?qū)π姓鄬θ藱?quán)益直接產(chǎn)生實質(zhì)性影響的，利害關(guān)系人可以享有行政救濟請求權(quán)，對此實踐中并無異議；如果行政備案僅僅只是程序性的行政事實行為，雖然根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟的受案范圍不再局限于具體行政行為，但沒有明確是否包括行政事實行為，并且行政復議的受案范圍仍然局限于具體行政行為，導致實踐中行政備案利害關(guān)系人多不能或者不能獨立申請行政復議、提起行政訴訟。

3.5 監(jiān)督制度不健全

行政備案措施要發(fā)揮預期作用，不僅要行政相對人依法及時提交備案信息，也要行政管理機關(guān)依法積極履行監(jiān)督職責[8]。監(jiān)督職責具體應體現(xiàn)在兩個方面：一方面對于未依法進行事后行政備案的行為本身，應當規(guī)定相應的處罰措施；另一方面對需事前行政備案的，未經(jīng)備案或未按照備案信息從事相關(guān)活動的應依法查處，如《國務院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》（國發(fā)〔2019〕18號）規(guī)定，對于由審批改為備案的事項，主管部門要加強核查，依法查處未經(jīng)備案從事相關(guān)經(jīng)營活動的市場主體。自然資源領域的4項事前行政備案事項中，土地復墾方案和土地復墾規(guī)劃設計備案、衛(wèi)星導航定位基準站建設備案，以及石油開發(fā)區(qū)內(nèi)平臺間或者平臺與單點系泊間海底電纜管道路由調(diào)查勘測、鋪設施工前備案核準，均規(guī)定了要通過書面審查、隨機抽查、實地核查等形式檢查是否履行備案手續(xù)、是否按照備案信息進行活動，還規(guī)定了相應的處罰措施，但礦產(chǎn)資源儲量評審備案因定性為行政確認，未進行備案并不需要承擔法律責任。在其他10項事后外部行政備案事項中，對于未按要求進行備案的，有5項事項明確有相應處罰措施，多為責令限期改正、罰款等，還有5項事項沒有明確的處罰措施。

4 自然資源領域行政備案存在問題的原因探析

自然資源領域行政備案存在的上述問題不是獨有的，是不同領域行政備案普遍存在的共性問題，如國家發(fā)展和改革委員會實行的企業(yè)投資項目備案制、建設行政主管部門的建設工程竣工驗收備案等。引發(fā)這些問題的原因很多，根本的原因是缺乏專門針對行政備案的高位階立法、政府職能轉(zhuǎn)變不到位、權(quán)責一致原則未落實等。

4.1 缺乏專門針對行政備案的高位階立法

行政許可、行政處罰、行政復議等重要的行政行為都有國家層面的立法,法律位階和效力層次比較高。而對于行政備案這種常見的行政行為而言，現(xiàn)有的法律文件中雖然可散見大量的相關(guān)規(guī)定，但沒有國家層面的專門立法，地方立法也只有2011年施行的《廣州市行政備案管理辦法》和2021年施行的《長春市行政備案管理辦法（試行）》兩部地方政府規(guī)章，法律位階比較低，效力層次也不高。這就容易造成：一方面，在行政備案的實踐中，遇到與其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定相沖突時，因沒有優(yōu)先效力，不能與其他規(guī)定有效銜接、彼此協(xié)調(diào)，處境尷尬；另一方面，更為重要的是，因沒有較高效力層次的法律文件對行政備案的性質(zhì)、設定權(quán)限、內(nèi)容和法律責任等作出明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，行政備案的行為對象、行為主體、行為模式等缺失規(guī)范性，任由地方政府或部委自行設定，導致行政備案設定隨意化。

4.2 政府職能轉(zhuǎn)變不到位

國家行政機關(guān)的職能要根據(jù)國家和社會發(fā)展需要進行相應的改變。當前，我國正處于由管制型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變的過程中。管制型政府以封閉性、管制性、命令性為主要特點，政府負擔重，重審批輕服務。而服務型政府是從無限政府到有限政府的轉(zhuǎn)變，強調(diào)“以民為本”“官為民”，管理更為公開、廉潔、透明、高效，公民參與意識高。但是，需要看到的是，政府職能轉(zhuǎn)變并不能一蹴而就，也不能一勞永逸。

行政備案的功能定位應當是行政機關(guān)掌握有關(guān)材料信息以便更好地履行監(jiān)管職責和提供公共服務。它既不是行政審批也不是簡單地一備了之。在行政審批改革過程中，有些行政機關(guān)將部分行政審批改為行政備案，并且規(guī)定未經(jīng)備案不得從事相關(guān)活動，雖然從表面上來看行政審批數(shù)量減少了，但是仍然屬于變相設定行政審批。相對于這種“審批依賴癥”，也有部分政府部門走向另一個極端，簡單地將行政備案理解為放任不管，未能深入落實簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的要求，現(xiàn)代化治理能力和水平有待提高。這些過分重視行政審批或者輕視行政備案的情況，都是政府職能轉(zhuǎn)變不到位的體現(xiàn)。

4.3 權(quán)責一致原則未落實

行政管理中的權(quán)責一致原則指的是行政管理機關(guān)所擁有的權(quán)力與其承擔的責任應該對等。不能只擁有權(quán)力，而不履行職責；也不能只要求行政管理機關(guān)承擔責任而不賦予相應的職權(quán)；行政管理機關(guān)違法或不當行使職權(quán)時應當依法承擔相應法律責任。在行政備案實踐中，行政備案機關(guān)在擁有對相對人報送材料進行收集、整理、存檔備案的權(quán)力的同時，也要承擔相應監(jiān)管責任，明確相對人違反備案規(guī)定的法律責任，更要明確備案機關(guān)及其工作人員違法實施行政備案應承擔的法律責任。

5 規(guī)范自然資源領域行政備案的建議

根據(jù)自然資源領域行政備案存在的問題及其原因分析，首要和緊迫的是制定國家層面的《行政備案法》或者《行政備案條例》，并且應重點從以下幾個方面來規(guī)范行政備案制度。

5.1 從建設服務型政府的高度來明確行政備案的性質(zhì)

厘清行政備案的性質(zhì)，需要基于建設服務型政府的要求，重點把握以下五點：一是行政備案是國家行政機關(guān)行使行政職權(quán)的行為；二是行政備案的內(nèi)容是與行政管理相關(guān)具體事務的信息；三是行政備案的作用限于信息收集、信息披露和存檔備查，不具備創(chuàng)設權(quán)利的許可性質(zhì)，也不具有確定、證明行政相對人法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實的確認性質(zhì)；四是行政備案是一項法律制度，需要在法律文件中明確規(guī)定行政備案的設定權(quán)限、事項范圍、程序和后續(xù)監(jiān)督管理等內(nèi)容；五是行政備案的目的是獲取備案信息后更好地履行監(jiān)管職責和提供有效公共服務。綜上，應當將行政備案界定為公民、法人或其他組織依法向行政機關(guān)報送與行政管理有關(guān)的具體事務的材料，行政機關(guān)對報送的材料進行收集、整理以方便后續(xù)監(jiān)管和提供公共服務的程序性行為和行政法律制度[9]。

5.2 依法設定行政備案事項

行政備案需要依法設定，并且根據(jù)行政備案類型的不同進行差異化規(guī)定?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2015－2020年）》規(guī)定：“規(guī)范性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，不得減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務?！毙姓浒鸽m然只是一種事實行為，并不直接影響備案人的實體權(quán)利義務，但卻要求備案人向行政機關(guān)報送相關(guān)資料，為備案人設定了程序上的義務。因此，行政備案的設定也應當遵循這一要求，即只有法律、法規(guī)或規(guī)章才能設定行政備案，規(guī)范性文件不得設定行政備案。行政備案設定位階高低還應當考慮對備案申請人的影響程度，事前行政備案事項能夠在一定程度上決定備案申請人能否從事后續(xù)行為，對備案申請人的影響比較大，應該參照行政許可的設定權(quán)限，即規(guī)定只有法律、法規(guī)才能設定事前行政備案事項，規(guī)章及以下的行政規(guī)范性文件不應設立事前行政備案事項。

5.3 按照全面獨立原則完善行政備案的救濟制度

在現(xiàn)代法治社會，有損害應該必有救濟。與其他行政行為一樣，行政備案也有可能因權(quán)力濫用而造成相對人利益的損害，程序性的行政備案盡管在性質(zhì)上更為接近行政事實行為，但并不意味著不會對利害關(guān)系人的權(quán)益產(chǎn)生影響，相對人理應有渠道尋求救濟。為了保障行政備案相對人的救濟權(quán)利，一方面，考慮救濟的全面性，應將所有行政備案行為納入行政復議和行政訴訟范圍，允許因行政備案行為受到利益損失的利害關(guān)系人申請行政復議或提起行政訴訟；另一方面，考慮救濟的獨立性，行政備案的利害關(guān)系人應可以單獨就行政備案管理問題本身申請行政復議或提起行政訴訟，而不是僅能通過依附于基礎行政決定來尋求附屬性救濟。

5.4 根據(jù)權(quán)責一致的原則來界定行政備案機關(guān)的職責

行政機關(guān)在備案管理中的職權(quán)應當主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是在法律文件中明確規(guī)定審查要求和對送審材料真實性負責的前提下，依法審查當事人申報的材料是否符合要求；另一方面是可以采取書面審查、隨機抽查、實地核查等形式檢查備案材料的真實性，并對應當備案而未備案、未及時進行備案變更、向備案機關(guān)提供虛假信息，以及實際從事的事項內(nèi)容與備案事項內(nèi)容不符等行為進行行政處罰。根據(jù)權(quán)責對等的原則，行政備案機關(guān)及其工作人員無法律依據(jù)增設備案事項、應當備案而不備案、違法增設備案條件的，也應當承擔相應的法律責任。