■ 許晨曦/陳 英/謝保鵬/裴婷婷

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，蘭州 730030）

農(nóng)地“三權(quán)分置”作為我國土地改革進(jìn)程中的重要探索，是生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力符合時代發(fā)展要求的科學(xué)產(chǎn)物，其目的在于優(yōu)化土地資源配置，鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度，在堅持所有權(quán)不變的前提下，探索土地所有權(quán)與使用權(quán)分離改革，確保土地制度改革圍繞一個中心軸——所有權(quán)歸國家和集體，同時釋放政策活力，既要穩(wěn)固政策標(biāo)靶，又要松動主體實施界限，雙管齊下達(dá)到穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村土地市場有序發(fā)展，維護(hù)土地制度漸進(jìn)改革的政策目標(biāo)。目前，我國已邁入“劉易斯拐點”，老齡化趨勢下的人口紅利逐漸消失，農(nóng)村勞動力為尋求更多謀生機會向城市轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化趨勢使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步入常態(tài)化，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離作為農(nóng)村土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的制度聯(lián)結(jié)點，在一定程度上為我國農(nóng)村提供了安居樂業(yè)的制度保障。

自農(nóng)地“三權(quán)分置”政策實施以來，有效推動了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，助力農(nóng)村土地市場有序發(fā)展，但由于“三權(quán)分置”政策內(nèi)容復(fù)雜，存在區(qū)域差異性且政策性強，政策推進(jìn)過程中不可避免地出現(xiàn)不同程度的“政策屏障”“市場失靈”“執(zhí)行梗阻”現(xiàn)象[1]，以致政策實施達(dá)不到預(yù)期效果。實現(xiàn)政策目標(biāo)不僅需要依靠政策方案制定、政策評估，更有賴于政策執(zhí)行?，F(xiàn)有關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”的研究成果較為豐富：以定性為主的“三權(quán)分置”理論研究，從法理角度闡釋了“三權(quán)分置”土地產(chǎn)權(quán)改革的內(nèi)在機理與制度意蘊[2-3]；從改革視角分析政策制度變遷與代際差異下的實施困境[4-5]，并且基于政策主體，研究政策執(zhí)行的實施阻礙與政策響應(yīng)的高質(zhì)量績效[6]。其中不乏定量分析的實證研究，如：張文斌通過采用二元logistic模型研究農(nóng)戶宅基地價值觀下的退出意愿[7]；呂曉運用Heckman二階段模型研究農(nóng)戶對土地政策的認(rèn)知現(xiàn)狀及政策響應(yīng)等[8]。相關(guān)文獻(xiàn)為農(nóng)地“三權(quán)分置”政策實施及實踐探索提供了理論依據(jù)，但是關(guān)于“三權(quán)分置”政策執(zhí)行過程的研究還相對缺乏。基于此，本文適用史密斯政策執(zhí)行過程模型分析農(nóng)地“三權(quán)分置”政策執(zhí)行過程中客觀存在的障礙性因素，并提出針對性政策建議，以期為實現(xiàn)高質(zhì)量的政策績效提供參考依據(jù)。

1 背景說明：土地改革歷史進(jìn)程

1.1 史密斯政策執(zhí)行過程模型

早在20世紀(jì)70年代，西方公共政策研究領(lǐng)域已經(jīng)開始涌現(xiàn)政策執(zhí)行研究熱潮，“執(zhí)行運動”進(jìn)展如火如荼，極大地擴(kuò)展了早期政策科學(xué)的研究范圍，該研究領(lǐng)域的學(xué)者重新考慮將政策執(zhí)行這一環(huán)節(jié)作為政策科學(xué)的重要分支納入研究范疇。此后，學(xué)者們開始從不同角度、不同機制探討政策執(zhí)行過程并提出了眾多理論，包括行動理論、組織理論、博弈理論等，延展和豐富了公共政策執(zhí)行研究，同時也依據(jù)公共政策提出了執(zhí)行過程模型。米特和霍恩提出系統(tǒng)模型，認(rèn)為在執(zhí)行過程中存在六大因素，其相互間互動關(guān)系會影響政策執(zhí)行績效。薩巴蒂爾的政策執(zhí)行綜合模型指出，不同的問題能夠采取的解決辦法、政策本身附帶的權(quán)威規(guī)制能力，以及在政策不能直接觸及的變量綜合影響某一政策執(zhí)行的不同階段。其中，史密斯于最早構(gòu)建了描述政策執(zhí)行過程的模型（圖1），通過四個變量來解釋建?！硐牖?、目標(biāo)群體、執(zhí)行機構(gòu)、環(huán)境影響，由于環(huán)境因素貫穿整個研究過程，因此，將研究重點放在前三個變量中。

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程模型

史密斯認(rèn)為從初始的政策制定過程到最終的政策反饋，無論是政策主體還是政策反饋都將受到影響，大都涉及四個變量且變量間存在相互作用：①理想化政策，即合理、完善、科學(xué)的能夠付諸行動的政策，包括政策的正確性、具體明確性及資源的充足性。②執(zhí)行機構(gòu)，一個組織的內(nèi)部架構(gòu)設(shè)計及相關(guān)執(zhí)行人員的工作素質(zhì)和態(tài)度行為等都會存在不同程度的干預(yù)性。③目標(biāo)群體,政策的推行實施有特定的受眾群體，政策影響下參與者做出是否跟隨政策的行為是政策響應(yīng)的根本，目標(biāo)群體的個體認(rèn)知程度直接影響政策實施績效。④環(huán)境因素，即在不同背景、目的下提出的政策必然受制于固化的環(huán)境因素，包括宏觀環(huán)境和微觀環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境。史密斯指出，政策執(zhí)行過程中不論是政策執(zhí)行者或是政策參與者，都受制于過程變量的影響，兩者之間主觀感受到政策張力及由此帶來的沖突難免會造成“緊張”的政策關(guān)系，針對“緊張”政策關(guān)系運用制度化或非制度化的政治措施進(jìn)行過程性問題處理及反饋，通過有序的變量間協(xié)調(diào)與修正實現(xiàn)政策有效執(zhí)行、順利推進(jìn)。

1.2 “三權(quán)分置”：背景、歷史及走向

我國農(nóng)村土地問題以產(chǎn)權(quán)和分配為基礎(chǔ)，人均占有量少、土地資源分布不均衡、質(zhì)量不高、土地資源退化等作為突出問題備受關(guān)注。中國共產(chǎn)黨在土地制度改革的百年歷史長河中不斷探索充分實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益的科學(xué)可行的土地政策，主要表現(xiàn)為：一是1921—1953年，土地改革前探索與實施階段。從“生產(chǎn)資料歸全社會所有”的土地國有觀念被農(nóng)民所排斥，到國家提出“耕地農(nóng)有”的概念。1927年，黨中央在關(guān)于土地問題的草案中提出“耕者有其田”的目標(biāo)探索方案。1931年，黨中央制定了“依靠貧農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)”的土地革命路線，以漸進(jìn)式改革度過土地革命的關(guān)鍵過渡期。1950年，《土地改革法》的頒布標(biāo)志著封建剝削土地制度的徹底廢除，“耕者有其田”也以法律形式得以確定，自此，無地、少地農(nóng)民在一定程度上實現(xiàn)了擁有土地的夢想。二是1953—1978年，合作化時期土地公有制探索與實施階段。土地改革基本完成后，久經(jīng)剝削的農(nóng)民擁有了屬于自己的土地，生產(chǎn)積極性空前提高，但由于村域環(huán)境下生產(chǎn)力較低、小農(nóng)經(jīng)營模式封閉分散、農(nóng)作物種植缺乏技術(shù)指導(dǎo)、自然環(huán)境中抗災(zāi)害能力弱、個體經(jīng)營效率低且家庭承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險等因素影響，當(dāng)時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不高?；诖耍h中央提出“合作化道路——初級社-高級社”進(jìn)行聯(lián)合化生產(chǎn)，實現(xiàn)生產(chǎn)資料公有制。為了追求公有制，“大躍進(jìn)”順勢而起，“政社合一”的人民公社化運動乘勢發(fā)展。農(nóng)民私有向集體所有轉(zhuǎn)變的完成，雖然合作化方式極大程度地擺脫了農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境的桎梏與局限，但理想化的分配與無責(zé)制下，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到嚴(yán)重影響，生產(chǎn)力遭到破壞。三是1978—2012年，家庭承包制，兩權(quán)分離階段。為擺脫貧困，安徽省鳳陽縣小崗村“大包干”經(jīng)由18戶農(nóng)民聯(lián)合展開，即便是在包產(chǎn)到戶取得大豐收的前提下，也受到質(zhì)疑，直至1980年，鄧小平首次公開談到“大包干”并予以肯定，這也意味著土地改革勢在必行。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在激發(fā)生產(chǎn)活力、促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，從制度上保障了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮。但隨著現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程加快，農(nóng)村空心化現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，土地承包經(jīng)營權(quán)的屬性限制導(dǎo)致土地撂荒嚴(yán)重、資源浪費，抑制了農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營，土地產(chǎn)出效益銳減。四是黨的十八大以來，黨中央持續(xù)加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，扎實推進(jìn)農(nóng)村改革，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)一步深化。在改革探索中基于原有的產(chǎn)權(quán)劃分進(jìn)一步提出“三權(quán)分置”這一科學(xué)概念，通過將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)劃分的方式實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)，有效彌補家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營中的不足，引導(dǎo)土地資源合理分配。

1.3 問題與研究目的

1.3.1 問題

土地制度問題是我國農(nóng)村的根本問題。在不同時代背景下，正如上文所述，撇開不談既定的限制因素——背景、機構(gòu)、目標(biāo)、執(zhí)行等，分階段的土地改革缺乏整體性、系統(tǒng)性，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策探索以來，將“長久不變——農(nóng)村土地承包關(guān)系”作為政策實施的基礎(chǔ)和前提，而“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)亦可鞏固“長久不變”的制度基礎(chǔ)。但“三權(quán)分置”政策的推行涉及眾多問題，如市場效率與社會公平、全局與局部協(xié)調(diào)性、目標(biāo)群體固化認(rèn)知等，難免阻礙政策的順利推行。本文認(rèn)為農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的推進(jìn)與深化，是時代背景下政策制定者統(tǒng)籌考量各主體的權(quán)益，通過科學(xué)的方案降低政策執(zhí)行成本，利用政策體系推行達(dá)到制度化的目的過程。不得不承認(rèn)，任何一個政策的探索及落實都是漸進(jìn)性的過程，當(dāng)前“三權(quán)分置”改革仍處于實施進(jìn)程中，這也為本文研究其執(zhí)行過程提供了現(xiàn)實參考。政策執(zhí)行的障礙因素在哪里，如何保證高質(zhì)量的政策實施績效，這也是本文所要探討的。

1.3.2 研究目的

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的宗旨目標(biāo)是實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，厘清三權(quán)之間的關(guān)系，放活經(jīng)營權(quán)，以靈活的流轉(zhuǎn)方式對原有的土地權(quán)屬及其所導(dǎo)致的土地規(guī)模經(jīng)營效率低下等不足之處予以補足。本文通過對政策動態(tài)過程的研究認(rèn)為，政府執(zhí)行及作為是政策執(zhí)行過程中政策本身與周邊環(huán)境、目標(biāo)群體間的情境互動。由于政府在政治地位上處于國家公共權(quán)威主體，農(nóng)戶個體作為政策相對人，雙向關(guān)系中權(quán)責(zé)與利益作為特征在政策執(zhí)行中得以表征。因此，本文以史密斯政策執(zhí)行過程模型為工具，從四個變量出發(fā)分析農(nóng)地“三權(quán)分置”政策執(zhí)行過程中的標(biāo)的群體、執(zhí)行機構(gòu)等相互間關(guān)系的作用影響及障礙因素，從而對農(nóng)地“三權(quán)分置”政策提供政策執(zhí)行的解釋，希冀深化對農(nóng)地“三權(quán)分置”政策探索的認(rèn)識，為達(dá)到高質(zhì)量的政策績效提供科學(xué)依據(jù)。

2 分析之一：理想化的政策

2.1 政策形成

政策的走向受時代背景、政府機構(gòu)、執(zhí)行偏好、目標(biāo)標(biāo)靶的指引。面對復(fù)雜的問題，政策制定尤為重要，包括價值理念、問題性質(zhì)、政策制定的基礎(chǔ)機構(gòu)與執(zhí)行程序。公共政策作為國家治理的手段，其合法性主要體現(xiàn)在政策方案制定、政策評估、政策執(zhí)行等一系列政策形成與實施過程是否符合法律規(guī)范、合乎規(guī)范程序。史密斯政策執(zhí)行過程模型從政治和社會變化的角度來看待政策執(zhí)行過程，并指出通過執(zhí)行政府政策，舊的模式制度將在原有基礎(chǔ)上得以改善，漸進(jìn)式的政策試圖改變個人、團(tuán)體或機構(gòu)之間的互動模式，以此為模型基礎(chǔ)觀點進(jìn)一步審查社會變化過程[9]。

“理想化政策”作為要素之一，囊括政策形式、政策類型、政策范圍等，以法律規(guī)范為載體，確保制度政策的合法性、合理性，且可能使政策在理論上得以有接近完美的潛在支撐，使其更加趨向于“理想化”。但“理想化政策”的執(zhí)行落實需要執(zhí)行者與參與者在順暢的政策執(zhí)行流程中完美契合。不得不說的是，無論何種政策的推行實施均不是一蹴而就的，由于多種主客觀因素：政策認(rèn)知程度、利益攫取、政策權(quán)限集中、程序繁雜封閉等，或多或少影響政策執(zhí)行過程，而政府能有所作為的是以“民主”和“科學(xué)”作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)程序合理化，保障公共政策順利執(zhí)行。

2.2 政策體系

農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革是由長期實踐探索引發(fā)的土地制度變遷的強制性制度規(guī)范過程[10]。構(gòu)建制度化、理性化與穩(wěn)定性的政策體系是高質(zhì)量政策的實施前提[11]。政策執(zhí)行是落實政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接影響政策實施效果。政府通常運用行政權(quán)力調(diào)節(jié)土地市場，或借助于強制性法律規(guī)范和土地政策鞏固國家土地制度。農(nóng)地改革以所有權(quán)為基礎(chǔ)，明確“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)安排，按照法律規(guī)定將農(nóng)民集體作為農(nóng)地所有權(quán)人，通過將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交予生產(chǎn)者，打破不同農(nóng)戶承包地之間的空間界限，有序?qū)崿F(xiàn)集約化、規(guī)?；艾F(xiàn)代化經(jīng)營，統(tǒng)籌實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，形成長期農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)格局。目前農(nóng)地改革政策體系較完備，但相關(guān)法規(guī)和條例仍舊處于逐步完善之中。毋庸置疑，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策實施以來，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了區(qū)域范圍內(nèi)土地資源、勞動力和資本的相對優(yōu)化配置，形成了土地格局優(yōu)化的局面。但由于“三權(quán)分置”內(nèi)容牽涉太多，政策目標(biāo)上存在效率與公平相持的矛盾。一方面，農(nóng)地“三權(quán)分置”通過產(chǎn)權(quán)安排分離承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，且從屬于所有權(quán)的方式為農(nóng)民增加福祉，給予穩(wěn)定的預(yù)期及土地流轉(zhuǎn)、承包的獨立權(quán)力，增加農(nóng)民經(jīng)營性收入，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，實現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，有效降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；另一方面，農(nóng)民得益于土地承包權(quán)獲得經(jīng)營權(quán)，在一定程度實現(xiàn)土地權(quán)屬相對公平，土地承包關(guān)系穩(wěn)定狀況下可能會導(dǎo)致土地經(jīng)營租金增加，流轉(zhuǎn)的交易成本間接上升，抑制土地有序流轉(zhuǎn)，造成市場效率與社會公平之間的政策目標(biāo)矛盾。

3 分析之二：標(biāo)的團(tuán)體及其關(guān)系

標(biāo)的團(tuán)體范圍指由政策制定而須調(diào)試新的行為模式者[12]，即政策目標(biāo)的受眾群體。政策執(zhí)行目標(biāo)與參與者密不可分，農(nóng)戶作為政策執(zhí)行進(jìn)程的關(guān)鍵參與人，是受政策直接影響的目標(biāo)個體，必須在政策覆蓋范圍中采取適應(yīng)政策的個體行為。盡管公共政策涉及多種政策問題，但大都試圖以政策手段或其他方式對社會群體給予正強化的行為影響，使目標(biāo)群體的行為能夠與政策預(yù)期保持一致。任何政策的制定、執(zhí)行，其目的都是希望通過政策手段影響目標(biāo)群體或管制標(biāo)的群體的行為。同時，在政策覆蓋的不同環(huán)境下，目標(biāo)群體也以自身素質(zhì)及個體特征等對政策的實施進(jìn)程造成影響。因此，標(biāo)的團(tuán)體的特征及雙方對政策預(yù)期的一致性受到多種因素影響，進(jìn)而影響政策執(zhí)行效率。

3.1 利益博弈

公共政策與社會資源的分配和管理緊密相連?！叭龣?quán)分置”以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)破除了土地產(chǎn)權(quán)制度中“兩權(quán)分離”的困境，是以權(quán)屬分離的政策方式對土地資源物質(zhì)性或相關(guān)者利益進(jìn)行權(quán)威分配過程。當(dāng)前，在農(nóng)村空心化、老齡化背景下，通過放活經(jīng)營權(quán)合理調(diào)節(jié)土地資源的整合與有序流轉(zhuǎn)經(jīng)營，必然會牽涉到部分群體的相關(guān)利益，也正因如此，引發(fā)了利益相關(guān)者資源分配的復(fù)雜利益博弈心理。

農(nóng)戶群體作為“三權(quán)分置”政策實施的標(biāo)的團(tuán)體，也是受政策影響的利益主體之一。是否采取順應(yīng)政策的行為關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益。村域范圍內(nèi)農(nóng)戶數(shù)量眾多，政府以多數(shù)目標(biāo)群體順應(yīng)政策的目標(biāo)預(yù)期管控農(nóng)戶政策響應(yīng)行為。一方面，無論農(nóng)戶是以個體或是集體為主體，其利益訴求皆有不同，但囿于信息傳遞不暢、利益訴求渠道不完整等難免出現(xiàn)信息失真、無從表達(dá)的政治無力現(xiàn)象[13]。農(nóng)戶個體通過考量土地用途、流轉(zhuǎn)收入、居住保障等因素決定是否采取順應(yīng)政策的行為。然而農(nóng)戶個體的行為影響有限，并不能以個體政策遵從有效帶動整個集體，無法形成示范效應(yīng)，因此多數(shù)情況下農(nóng)戶作為政策實施的標(biāo)的團(tuán)體，只能選擇被動接受利益分配[14]。另一方面，農(nóng)戶擁有對土地經(jīng)營權(quán)的直接決策權(quán)，促進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)、合理調(diào)配土地資源有賴于農(nóng)戶的積極參與，必然關(guān)乎政策實施的有效性。

3.2 政策認(rèn)知

認(rèn)知是行動的指南[15]。農(nóng)戶對“三權(quán)分置”政策的認(rèn)知態(tài)度是響應(yīng)政策的行為前提，這是農(nóng)戶對政策相關(guān)信息進(jìn)行自我價值判斷的主觀過程[8]。由于農(nóng)戶是農(nóng)地權(quán)屬的相對人，其對政策的首要認(rèn)知態(tài)度在一定程度上影響政策的貫徹落實。公共政策能否得到民眾行為響應(yīng)是決定政策績效的關(guān)鍵[16]，直接影響農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的實施效果與可持續(xù)性。隨著“離土離鄉(xiāng)”現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)，大部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)不同程度的區(qū)域空心化現(xiàn)象，產(chǎn)生了大量的撂荒地，致使資源浪費、人地矛盾日益凸顯。中央提出農(nóng)地“三權(quán)分置”政策，以劃分土地權(quán)屬的安排實現(xiàn)地權(quán)共享，通過土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營權(quán)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)地“三權(quán)分置”政策推進(jìn)過程中，“三權(quán)”分別發(fā)揮管理、保障及財產(chǎn)功能，針對不同類型的有地農(nóng)民分別采取不同的措施達(dá)到政策目的，對于從事傳統(tǒng)意義上的小農(nóng)經(jīng)營的農(nóng)民來說，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為根本，穩(wěn)定承包權(quán)，向新型農(nóng)業(yè)主體轉(zhuǎn)變；對于“離土離鄉(xiāng)”農(nóng)民來說，鼓勵采取內(nèi)部流轉(zhuǎn)的方式流轉(zhuǎn)承包權(quán)，甚至有償退出；對于“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民來說，保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步解決人地分離問題。

標(biāo)的團(tuán)體的認(rèn)知偏差會影響政策的有效執(zhí)行。從客觀條件來說，外在的產(chǎn)權(quán)制度、區(qū)位環(huán)境、資源稟賦及內(nèi)在的個體特征、傳統(tǒng)文化影響了農(nóng)戶的政策認(rèn)知。其中，表現(xiàn)較為明顯的是代際差異環(huán)境下，不同年齡、特征的農(nóng)民對土地的態(tài)度呈現(xiàn)明顯的差別。老一輩“落葉歸根”的傳統(tǒng)觀念及對賴以生存的土地情感深重使得他們對土地十分看重。古語有云：“民以食為天,食以農(nóng)為本,農(nóng)以地為根”。長久以來，土地不僅擔(dān)負(fù)著生產(chǎn)的功能，也承載著千千萬萬農(nóng)民的氣息。因此，當(dāng)時代大環(huán)境變化，在土地制度改革以“三權(quán)分置”完善“兩權(quán)分離”的探索下，農(nóng)戶對政策的響應(yīng)行為難免謹(jǐn)慎，以至于出現(xiàn)久久觀望甚至固守“土地本位主義”。從主觀條件來說，以農(nóng)戶內(nèi)在固有認(rèn)知為基礎(chǔ)，對政策內(nèi)容、政策權(quán)益、政策目標(biāo)做出價值評判，個體認(rèn)知的局限及信息獲取缺失造成對政策內(nèi)容、權(quán)益、目標(biāo)的模糊認(rèn)識。另外，農(nóng)戶的政策認(rèn)知與行為不同程度存在意愿與行為相悖[17]，不利于政策執(zhí)行。

4 分析之三：執(zhí)行機構(gòu)

合格的執(zhí)行者和勝任的執(zhí)行隊伍是政策執(zhí)行得以成功的基礎(chǔ)條件[18]。政府執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)政策“下鄉(xiāng)落戶”，公共政策的效力很大程度上取決于執(zhí)行機構(gòu)的努力。實現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)、合理調(diào)適目標(biāo)群體行為，需要執(zhí)行人員增強目標(biāo)認(rèn)同。執(zhí)行要依靠人，人員保證是政策執(zhí)行的必要前提。一方面，執(zhí)行人員擁有政府權(quán)威賦予的裁量權(quán)，對每一事項的處理并非都是按照條文按部就班，更多的是對政策執(zhí)行因地制宜地做出調(diào)試；另一方面，政策文件下達(dá)執(zhí)行機構(gòu)，執(zhí)行人員對政策標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容的理解與認(rèn)知反應(yīng)也可能影響執(zhí)行效果，只有熟悉政策文件、具備豐富的政策經(jīng)驗的執(zhí)行人員，才能較好地完成政策落地執(zhí)行工作。

“三權(quán)分置”政策經(jīng)過中央政府到地方政府自上而下的層層傳導(dǎo)，多層級的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)直接產(chǎn)生執(zhí)行偏差[19]。第一，政策執(zhí)行出現(xiàn)目標(biāo)偏差。由于層級政府間決策與執(zhí)行分離，各級政府、部門作為政策信息接觸的前沿，在執(zhí)行政策時基于理性人思維進(jìn)行所屬部門利益考慮，出于利益偏好或現(xiàn)實情境，在一定程度偏離執(zhí)行目標(biāo)。第二，“自上而下”式的政策執(zhí)行途徑，以中央政府的權(quán)威決策為政策執(zhí)行出發(fā)點，利用政府執(zhí)行機構(gòu)進(jìn)行責(zé)任分工，以達(dá)到政策目標(biāo)，在此執(zhí)行模式中，從中央到地方各級執(zhí)行機構(gòu)規(guī)模變小、資源減少、信息匱乏，但執(zhí)行事項沒有減少，執(zhí)行資源“倒金字塔”式的資源分布導(dǎo)致基層執(zhí)行機構(gòu)迫于壓力，“表面式”推進(jìn)工作及利益性選擇執(zhí)行。第三，“三權(quán)分置”政策制定匯集在上層管理者之間，農(nóng)戶利益訴求表達(dá)方式缺乏正式化、系統(tǒng)化機制。中央政府與地方政府之間以“上傳下達(dá)”式的政治方式進(jìn)行地方治理，政策制定環(huán)節(jié)的屬性決定了政策制定參與者、利益相關(guān)者大都在管理者間生成；農(nóng)戶作為政策直接參與者，多以單個的社、村、鎮(zhèn)為非正式群體，通過茶余飯后、街頭巷尾的非正式談?wù)撨M(jìn)行表達(dá)，利益訴求表達(dá)不充分，缺乏正式表達(dá)的機制。當(dāng)前政策推行進(jìn)展不一，發(fā)達(dá)地區(qū)及大城市周邊土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象較多，而在眾多欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，即便政府通過多種方式鼓勵流轉(zhuǎn)，但仍舊存在流轉(zhuǎn)緩慢與無序現(xiàn)象，政府執(zhí)行機構(gòu)宣傳乏力及地方財力捉襟見肘間接影響政策執(zhí)行。

5 結(jié)論與建議

對農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的相關(guān)理解認(rèn)為：公共政策具有非理性化特征，尤其在政策執(zhí)行過程中行政程序較為封閉，政策執(zhí)行的不可預(yù)料性也成為研究的不可控因素?！叭龣?quán)分置”政策實施過程中，政府、市場與法制三者存在主體間的相互制約與制衡，通過分析政策體系、標(biāo)的團(tuán)體及執(zhí)行機構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”政策執(zhí)行存在市場效率與社會公平矛盾、利益相關(guān)者政策認(rèn)知不明確、執(zhí)行機構(gòu)目標(biāo)偏差等問題。筆者認(rèn)為，土地政策的推行往往需要一定的內(nèi)外部環(huán)境相互作用，并且給予政策主體適應(yīng)政策的空間以促進(jìn)政策高質(zhì)量執(zhí)行?；诖耍疚奶岢稣呓ㄗh：首先，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)地“三權(quán)分置”相關(guān)法律法規(guī)，以政策目標(biāo)為指引，注重細(xì)微、具體內(nèi)容的修正與反饋，構(gòu)建土地資源有序發(fā)展格局。其次，政府需增強政策宣傳力度，激勵農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中占據(jù)主導(dǎo)位置，提高農(nóng)戶對政策的內(nèi)容認(rèn)知、權(quán)益認(rèn)知、目標(biāo)認(rèn)知，真正做到讓農(nóng)戶主動地、自發(fā)地接受政策，由被動接受利益分配轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃荧@取資源。最后，明確界定層級政府間公共利益與私人利益，確保政府利益及農(nóng)戶利益邊界清晰，細(xì)化執(zhí)行部門管理職責(zé)，在政策施行中更好地契合政策與市場要求。