■ 黨昱譞/廖宇波/孔祥斌/趙 晶

（中國農(nóng)業(yè)大學土地科學與技術學院，北京 100193）

“倉廩實而知禮節(jié)”，糧食是關系國計民生的頭等大事[1]。2018年美國對中國發(fā)起新一輪的貿(mào)易制裁，中國糧食進口被波及；2020年新冠肺炎疫情全球暴發(fā)，非洲蝗災肆虐，觸發(fā)了各國糧食安全警備，造成了全球糧食市場異常震蕩[2]。作為深度參與全球糧食貿(mào)易的大國，中國糧食安全受到了外部環(huán)境變化的劇烈影響。因此，國內(nèi)學者強烈呼吁中國糧食安全不能一味依賴進口，中國人的飯碗一定要掌握在自己手中[3]；自然資源管理一定要堅持底線思維，必須保護好糧食生產(chǎn)的基礎——耕地[4]。在此背景下，中央將“解決好種子和耕地問題”列為2021年經(jīng)濟工作的重點任務之一，要求“規(guī)范占補平衡”。

耕地占補平衡政策于1997年正式出臺，隨即推動了“耕地保護”在1998年《中華人民共和國土地管理法》中獨立成章，這是我國耕地保護的重要工具，也是落實“藏糧于地”、確保糧食安全的重要方略。國內(nèi)學者十分關注耕地占補平衡制度的改進與優(yōu)化，從制度內(nèi)涵、歷史演進、政策績效、改進對策等諸多方面開展了一系列研究[5]?？梢赃_成共識的是：耕地占補平衡實施以來有效遏制了工業(yè)化建設無序占用耕地，保障了城鎮(zhèn)化建設用地需求，倒逼了存量建設用地的節(jié)約集約利用和布局優(yōu)化[6]，從而支撐了國家糧食安全。然而，據(jù)測算我國要達到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠景目標，還需占用耕地約8000萬畝。因此，建設占用耕地與守住耕地紅線之間的矛盾依然突出，耕地占補平衡仍是當前和未來一段時間內(nèi)必須堅守、不可替代的重要制度之一[7]。所以，有效反饋占補平衡制度實施成效、系統(tǒng)優(yōu)化耕地占補平衡制度對永續(xù)保障國家糧食安全具有十分重要的意義。

本研究在已有研究的基礎上，以中央最新的管理需求為目標，聚焦于耕地占補平衡制度的頂層設計、存在問題與制約因素、系統(tǒng)優(yōu)化等方面，采用文獻梳理和實地調(diào)研相結合的方法進行研究。本研究首先收集了改革開放以來，黨中央、國務院及各部委出臺的耕地保護相關政策文件164份，重點梳理了耕地占補平衡制度建設進展，掌握了當前耕地占補平衡的最新要求和規(guī)范；在此基礎上，2020年7月至2021年6月，由中國農(nóng)業(yè)大學教授和研究生組成的團隊開展了實地調(diào)研，調(diào)研地點選取了覆蓋我國六大地理分區(qū)的十余個?。ㄖ陛犑校?，調(diào)研對象包括負責地方耕地占補平衡的工作人員、補充耕地項目設計和施工單位負責人、占補平衡項目實施區(qū)村委會及農(nóng)戶，調(diào)研方式主要是半結構式訪談和問卷調(diào)查，獲取了一手的耕地占補平衡調(diào)研資料和信息反饋。本研究旨在為系統(tǒng)優(yōu)化我國耕地占補平衡制度提供思路和參考。

1 當前中國耕地占補平衡制度的頂層設計

由于我國建設用地指標總量限制及未來新增建設用地指標收緊態(tài)勢已然清晰，對城市化水平正在提升的地區(qū)而言，獲得發(fā)展所需的建設用地指標是關鍵環(huán)節(jié)。目前獲得新增建設用地計劃指標主要有增量與存量兩大途徑，而涉及占用耕地的情形必須通過補充實現(xiàn)占補平衡。本研究通過梳理耕地占補平衡制度的演進發(fā)現(xiàn)，目前已經(jīng)形成了“指標分類—補充耕地—指標平衡”三階段的管理鏈條。

1.1 分類指標核銷：耕地占用與補充實行指標“算大賬”

1998年《土地管理法》修訂時，明確由占用耕地的單位負責開墾與所占用數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?，但由于缺乏質(zhì)量評價標準，直至2009年《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》成果發(fā)布，耕地質(zhì)量分等定級有了全國標準，耕地占補平衡才正式進入數(shù)質(zhì)并重階段[7]。為了解決占優(yōu)補劣、占水田補旱地等突出問題，落實耕地占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田要求，2017年國土資源部改進了原有建設用地項目與補充耕地項目逐一掛鉤的做法，轉而采取“算大賬”方式，建立了耕地數(shù)量、水田面積和糧食產(chǎn)能三類指標核銷制（圖1），實行分類管理、分別使用，并以縣為單位建立三類指標儲備庫。這種方式既簡化了建設用地項目與補充耕地項目之間掛鉤的管理環(huán)節(jié)，又能夠保證耕地的數(shù)量、水田和產(chǎn)能足量補充，是占補平衡管理方式的重大變革[8]。

1.2 多源補充耕地：改進單一開發(fā)式新增耕地的方式

在耕地占補平衡政策實施早期，耕地補充以開發(fā)為主[9]。然而據(jù)相關研究，2000—2015年耕地補充造成了大量生態(tài)用地流失，其中草地是生態(tài)流失總量最多的地類，影響了補充耕地所在地的生態(tài)穩(wěn)定性[10]。隨著我國生態(tài)文明建設持續(xù)推進，國家提出要實施耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護。在此背景下，2017年國土資源部出臺《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》，擴大補充耕地的途徑，將土地整治、高標準農(nóng)田建設所補充和改造的耕地，以及城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和歷史遺留工礦廢棄地復墾形成的新增耕地節(jié)余部分等都納入補充耕地管理（圖1）。此舉既緩解了支撐經(jīng)濟發(fā)展的用地指標需求壓力，又保護了“山水林田湖草”生命共同體。

圖1 現(xiàn)階段我國耕地占補平衡制度體系

1.3 多級指標平衡：有條件地放開跨區(qū)域占補平衡交易

2017年國土資源部明確“補充耕地以縣域平衡為主、省域調(diào)劑為輔、國家統(tǒng)籌為補充”，搭建了三級遞進的指標平衡模式。2018年，基于對區(qū)域資源環(huán)境承載狀況的統(tǒng)籌考慮，國務院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》，有條件地放開了跨省域補充耕地。按照國家規(guī)定，可以進行跨省域指標平衡的有兩類：一類是耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，由于城市發(fā)展和基礎設施建設等占用耕地、新開墾耕地不足以補充所占耕地的；另一類是資源環(huán)境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省份，由于實施重大建設項目造成補充耕地缺口的。這兩類情況可由省級人民政府向國務院提出統(tǒng)籌補充耕地申請，繳納跨省域補充耕地資金，以占用的耕地類型確定基準價，以損失的耕地糧食產(chǎn)能確定產(chǎn)能價，以基準價和產(chǎn)能價之和乘以省份調(diào)節(jié)系數(shù)確定跨省域補充耕地資金收取標準（圖1）。按照規(guī)定，跨省域補充耕地的交易資金主要用于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興，發(fā)揮了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和資源豐富地區(qū)的資金與資源優(yōu)勢互補作用。

2 當前耕地占補平衡管理中的問題及制約因素

2.1 耕地占補平衡管理中的問題

耕地占補平衡“指標分類—補充耕地—指標平衡”管理鏈條在補充耕地方面取得了積極效果，但本研究團隊的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，耕地占補平衡“中后程”管理薄弱的問題較為突出，亟需健全優(yōu)化。

(1)補充耕地工程建設標準和質(zhì)量有待進一步提高。一是補充耕地的工程設計標準整體仍然較低，耕地質(zhì)量建設內(nèi)容不全。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，補充耕地工程設計基本僅以達到最低驗收標準為目標，一般只實施土地平整、砂石路硬化等基礎工程，缺少灌、排、地力培肥等提高耕地綜合質(zhì)量的措施。如：東部沿海某縣補充的耕地為沿海灘涂，鹽分含量高，而且缺乏農(nóng)田排水設施，實際難以耕種；西北部某市補充耕地在山上，交通不便，缺少灌溉水源，耕地質(zhì)量差。二是補充耕地工程質(zhì)量有待提高。土地整治項目招標一般只要求投標企業(yè)具備三級資質(zhì)，過低的準入門檻導致了投標單位水平參差不齊，甚至假借資質(zhì)也屢見不鮮，而投標過程的資金消耗直接影響了后續(xù)工程建設的投入；另外補充耕地項目施工單位良莠不齊，施工人員責任心不強，業(yè)務能力弱，不熟悉項目區(qū)實際情況等，導致了補充耕地質(zhì)量差、應付驗收等現(xiàn)象發(fā)生，造成資金浪費。

(2)補充耕地指標交易計劃及收益使用有待進一步規(guī)范。一是部分地區(qū)補充耕地指標交易存在“寅吃卯糧”的危機。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中部某縣經(jīng)濟發(fā)展較慢，但補充耕地儲備豐厚，該縣一年時間賣出近5000畝補充耕地指標，為縣財政創(chuàng)收近4億元，按照該縣“十四五”發(fā)展規(guī)劃及土地整治規(guī)劃預估，5～8年后，該縣購買補充耕地指標需超10億元，“寅吃卯糧”的問題嚴重。二是指標交易收益反哺耕地保護資金少。據(jù)估算，自耕地占補平衡制度出臺以來，全國每年耕地指標交易費用達幾千億元，如沿海某發(fā)達省內(nèi)部跨市水田指標交易單價高達75萬元/畝；南方某縣異地指標交易單價為9萬元/畝，當?shù)刈疃鄷r一年賣了近3000畝指標，創(chuàng)收約2.7億元，相當于當年全縣財政收入的1/10，而造地畝均投入僅8000多元。另外，我國耕地“非糧化”率約為27%[12]，農(nóng)民種糧積極性不高問題突出。然而，補充耕地指標交易資金量大卻未充分用于耕地保護的急需之處，耕地生態(tài)補償所需資金仍未能有效落實。

(3)補充耕地棄耕及后期管護缺位問題有待進一步解決。一是因缺少對補充耕地利用情況的監(jiān)督，部分區(qū)域因補充的耕地生產(chǎn)力低，存在棄耕現(xiàn)象，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，占補平衡存在“月亮對星星”的關系，城市建設擴張占用地多是城市周邊集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地，而補充耕地主要在偏遠山區(qū)，表現(xiàn)出分散化、碎片化特征。并且，南方地區(qū)補充耕地出現(xiàn)了明顯棄耕的現(xiàn)象[13]。由于補充耕地缺少灌溉水源，南方地區(qū)大面積補充耕地既無人耕種，也無人流轉。該現(xiàn)象已經(jīng)蔓延到北方平原地區(qū)，如本次調(diào)研的西北某地。棄耕地要再次形成有效生產(chǎn)力，至少需要三年以上時間，緊急情況下無法調(diào)動成為應急產(chǎn)能。因此，盡管補充耕地的數(shù)量目標達成，但未能發(fā)揮補充耕地實際生產(chǎn)力的作用。二是補充耕地項目完工由自然資源部門移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會后，缺少對項目后續(xù)管護、利用情況的專項跟蹤管理。目前，補充耕地后期管護政策尚未完善，甚至部分地區(qū)的補充耕地尚未用于占補平衡就被建設占用[14]，既造成了建設資金的浪費，還產(chǎn)生了負面的社會效應。

2.2 耕地占補平衡管理中的制約因素

由于耕地及后備資源兼具自然性、社會性、整體性、相對性等復雜特性[15]，耕地占補平衡制度優(yōu)化應在理論應然與實踐需求之間尋找交集。因此，客觀認識影響耕地占補平衡的制約因素和實際需求，對形成可行的解決方案十分必要。概括而言，耕地占補平衡管理中的制約因素主要體現(xiàn)在資源和資金兩個方面。

(1)耕地后備資源的整體稀缺性及區(qū)域的巨大差異性。耕地占補平衡制度建立以來，我國已經(jīng)實施了20多萬個耕地占補平衡項目，適宜性強、集中連片、區(qū)位良好的宜耕后備資源幾乎開發(fā)殆盡。2017年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國耕地后備資源總面積為8029.15萬畝，其中集中連片耕地后備資源僅有940萬畝，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的耕地后備資源嚴重緊缺。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國珠三角某市耕地后備資源僅剩13萬畝，2017年至今購買水田指標已經(jīng)花費近20億元；西南部某欠發(fā)達省份劃定生態(tài)保護紅線后，耕地后備資源僅剩103萬畝；西北部某省耕地后備資源雖有498萬畝，但74%為分布在丘陵溝壑區(qū)的草地，開發(fā)難度大、成本高。因此，要正視耕地后備資源極其稀缺的客觀事實，制定合理政策促進經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和資源豐富地區(qū)之間的資源與資金流動。

(2)部分地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，對指標收益的強烈需求性。在一些省份，省會及大城市發(fā)展勢頭強勁，占用優(yōu)質(zhì)耕地多，但是耕地后備資源嚴重匱乏，因此形成了省內(nèi)補充耕地指標交易的需求，激發(fā)了部分山區(qū)和丘陵區(qū)的縣級政府開發(fā)山地、丘陵形成補充耕地指標的動力，補充耕地指標交易收入已然成為這些縣級政府主要的財政來源之一。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，購買指標的主要是平原區(qū)域大城市，而補充耕地的主要是山區(qū)和丘陵區(qū)；南方一個區(qū)域的旱地交易單價為3萬元～5萬元/畝，水田單價為17萬元～25萬元/畝，在高昂交易收入刺激下，為了獲得指標收益，一些山區(qū)縣將不具備資源開發(fā)潛力的邊遠區(qū)域零散資源進行開發(fā)。因此，有計劃地在生態(tài)閾值內(nèi)補充耕地和進行指標交易，可以緩解這些區(qū)域發(fā)展資金不足的問題。

3 耕地占補平衡制度的系統(tǒng)優(yōu)化路徑

在我國耕地后備資源整體稀缺而部分地區(qū)取得指標交易收入需求強烈的雙重制約下，當前耕地占補平衡頂層設計圍繞“指標分類—補充耕地—指標平衡”制定了有條件、節(jié)奏明晰的方案，取得了良好效果。但是“中后程”管理的不足與缺失，影響耕地占補平衡實施成效，需要通過全面統(tǒng)籌、系統(tǒng)優(yōu)化，形成耕地占補平衡管理的完整鏈條。

3.1 系統(tǒng)優(yōu)化頂層設計，變被動式補救為主動式發(fā)展

鑒于當前耕地保護政策傾向于從“補”發(fā)力，建議系統(tǒng)優(yōu)化、全面升級頂層設計。一是國務院自然資源主管部門及地方自然資源主管部門成立補充耕地整治與監(jiān)督部門，總體統(tǒng)籌和開展耕地后備資源及補充耕地管理，轉被動式補救為主動式發(fā)展。二是由補充耕地整治與監(jiān)督部門融合云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、移動互聯(lián)和區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術，組織調(diào)查和論證各級耕地后備資源的數(shù)量、分布及建設的可行性和經(jīng)濟成本等，掌握我國補充耕地的利用情況、動態(tài)變化規(guī)律、預測預警變化態(tài)勢，明確補充耕地關鍵環(huán)節(jié)的技術標準、程序，確定保護性開發(fā)方式和模式。通過系統(tǒng)化的頂層設計，能夠更好地發(fā)揮自然資源源頭管控作用，也便于協(xié)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、科學技術等部門，建立耕地占補平衡全流程、全鏈條的系統(tǒng)規(guī)劃，補齊“中后程”管理的短板。

3.2 央省分級統(tǒng)籌補充耕地開發(fā)，全方位升級補充耕地質(zhì)量

耕地質(zhì)量是保障糧食安全的關鍵。一是國家重大建設項目占用耕地，建議由國家層面統(tǒng)籌進行統(tǒng)一補充，地方不再為國家項目補充耕地，不再收取此類新增耕地開墾費，從而減少地方政府補充耕地壓力，地方政府按照相關政策，僅對本級占用的耕地進行補充。二是建立央省分級統(tǒng)籌補充耕地開發(fā)制度，取消零散耕地補充，建立國家和省兩級統(tǒng)籌的耕地保護性開發(fā)平臺，尊重耕地生態(tài)的系統(tǒng)性、完整性，確定保護性開發(fā)布局、規(guī)模和方式等；因地制宜優(yōu)化設計，提高施工企業(yè)準入資格，學習借鑒以色列、荷蘭等歐洲國家的精準化、精細化造地技術，通過大規(guī)模、高投入、集中化的整治工程，建設符合高質(zhì)量發(fā)展要求、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)需求的補充耕地，打造精品和樣板工程，形成有全球影響力的管理經(jīng)驗。

3.3 規(guī)范補充耕地指標交易資金用途，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

建議發(fā)揮耕地占補平衡指標交易的杠桿作用，調(diào)整央地跨省補充耕地交易資金的分配比例，降低目前中央財政統(tǒng)一安排使用的資金比例，將大部分資金分配給供地省份，促進資金合理流動?？蓪⒀a充耕地指標交易資金用于以下三個方面：一是用于分級統(tǒng)籌及保護性開發(fā)，增加補充耕地資金投入，因地制宜提高補充耕地工程質(zhì)量，發(fā)揮補充耕地生產(chǎn)力；二是增加對耕地保有量大及糧食主產(chǎn)區(qū)省份的耕地發(fā)展權和生態(tài)補償，遏制“非農(nóng)化”，控制“非糧化”，提高農(nóng)民糧食種植積極性，提高地方政府的工作積極性，保證“良田糧用”，保障國家糧食安全和生態(tài)安全；三是用于補充耕地后期管護，并對已有補充耕地存在的問題查缺補漏，保護耕地生產(chǎn)力，保障補充耕地可持續(xù)利用。通過補充耕地指標交易，協(xié)調(diào)省內(nèi)、省際較發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)合作，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4 完善補充耕地后期管理，建立管護和監(jiān)督機制

管護和監(jiān)督機制是管理效能實現(xiàn)的保障，國家應盡快完善耕地占補平衡補充耕地后期管理相關制度。一是建議國家及地方各級補充耕地整治與監(jiān)督部門要運用遙感監(jiān)測、自然資源管理“一張圖”和實地檢查等綜合手段，不僅要對立項、實施、驗收、指標掛鉤抵頂?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，而且要加強補充耕地利用情況管理，按照國家要求遏制“非農(nóng)化”，并嚴格管控耕地棄耕行為，保障補充耕地持續(xù)發(fā)揮生產(chǎn)能力。二是在人口外流較為嚴重的南方山地丘陵區(qū)，建議在補充耕地完成后，政府協(xié)助村集體引入種植大戶、合作社或農(nóng)業(yè)公司，積極創(chuàng)新合作模式，實現(xiàn)補充耕地的流轉和規(guī)?；?jīng)營，確保發(fā)揮耕地生產(chǎn)力和實現(xiàn)現(xiàn)代化生產(chǎn)方式，加強新增耕地后期培肥改良，實現(xiàn)耕地可持續(xù)利用，讓補充耕地為農(nóng)業(yè)所用，提高農(nóng)民及新型經(jīng)營主體收益。

4 結語

耕地占補平衡是我國耕地保護的核心政策工具，是落實“藏糧于地”、確保糧食安全的重要方略。中央將解決好耕地問題、規(guī)范耕地占補平衡制度作為2021年中國經(jīng)濟工作的重點任務，突顯其在未來管理中的重要作用。通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段耕地占補平衡制度在“前半程”管理方面取得了階段性進展，但在“中后程”管理中仍存在漏洞和不足，如補充耕地工程建設標準和質(zhì)量有待進一步提高、指標交易計劃及收益使用有待進一步規(guī)范、補充耕地棄耕及后期管護缺位有待進一步解決等。而耕地后備資源的整體稀缺性、區(qū)域的巨大差異性以及部分地方取得指標交易收入的強烈需求性是制約耕地占補平衡管理的重要因素。因此，耕地占補平衡需要全面統(tǒng)籌、系統(tǒng)優(yōu)化，變被動式補救為主動式發(fā)展，全面升級補充耕地質(zhì)量、將資金充分用于急需之處、完善補充耕地后期管理，從而真正實現(xiàn)占補平衡制度設計的“初心”。