■ 鄧毛穎/鄧策方/王 洋

（1.廣州市增城區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心，廣東 廣州 511399；2.澳門大學(xué)土木工程系，澳門 999078；3.云南師范大學(xué)地理學(xué)部，昆明 650500）

0 引言

自國土空間規(guī)劃成為法定規(guī)劃以來，學(xué)術(shù)界對國土空間規(guī)劃的研究熱度快速升溫。相關(guān)研究主要聚焦在以下幾個方面：一是對國土空間規(guī)劃內(nèi)涵和邏輯范式的研究[1-2]；二是對國土空間規(guī)劃編制體系的研究[3-5]；三是對國土空間規(guī)劃技術(shù)方法的研究[6-7]；四是對國土空間規(guī)劃管理及其相關(guān)立法的研究[8-9]。其中，國土空間規(guī)劃管理是保障國土空間規(guī)劃方案落實并實現(xiàn)國土空間高質(zhì)量發(fā)展的前提和保障。在該領(lǐng)域，學(xué)術(shù)界主要關(guān)注規(guī)劃行政事權(quán)管理、規(guī)劃管控方式、多主體利益協(xié)調(diào)、規(guī)劃審批成果等方面[10-13]，而對建設(shè)用地管理方面關(guān)注較少。

建設(shè)用地供應(yīng)與利用是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，是牽動國土空間開發(fā)利用的“牛鼻子”[14-15]。對建設(shè)用地的合理利用與高效管理是促進國土空間高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵[16-17]。建設(shè)用地供給涉及“供地、利用、供后”等多個環(huán)節(jié)，但已有研究成果大多關(guān)注其中的某一環(huán)節(jié)，較少從建設(shè)用地供給全周期角度開展研究。事實上，建設(shè)用地供給的每個環(huán)節(jié)都對國土空間規(guī)劃落實起著關(guān)鍵作用，因此，有必要從土地全生命周期視角綜合探索建設(shè)用地的供給與管理策略，助推國土空間高質(zhì)量發(fā)展。

改革開放以來，廣東省持續(xù)有效開發(fā)利用國土空間并支撐了經(jīng)濟社會發(fā)展，但與此同時，建設(shè)用地持續(xù)擴張、土地供需矛盾尖銳，土地利用效率對標發(fā)達國家還有很大差距，區(qū)域發(fā)展不充分、不平衡問題突出，制約了廣東省全面高質(zhì)量發(fā)展。在新一輪全球化和資源約束趨緊的時代背景下，廣東必須以建設(shè)一流灣區(qū)和融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)為抓手，既要堅持做大經(jīng)濟總量，更要致力于改善有利于新常態(tài)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境條件，由“拼資源、拼規(guī)模、拼速度”的粗放外延增長向“盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升質(zhì)量”的集約內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變。因此，亟待探索完善建設(shè)用地供應(yīng)與管理的思路、模式、機制，以適應(yīng)國土空間高質(zhì)量發(fā)展要求。

本文立足廣東省國土空間高質(zhì)量發(fā)展改革目標要求，在剖析當(dāng)前建設(shè)用地供給與利用存在問題的基礎(chǔ)上，從土地全生命周期的視角探索建設(shè)用地供給與管理策略，以期為實現(xiàn)廣東省國土空間高質(zhì)量發(fā)展提供政策建議和決策支持，也為國內(nèi)其他類似省份提供案例參考。

1 廣東省國土空間高質(zhì)量發(fā)展的目標導(dǎo)向

國土空間高質(zhì)量發(fā)展可理解為形成空間優(yōu)化、高效利用、區(qū)域協(xié)調(diào)、布局合理、綠色低碳、城鄉(xiāng)融合、陸海統(tǒng)籌的國土空間格局。其核心和根源是建設(shè)用地的高效利用和合理布局。因而，加強對建設(shè)用地供給與利用管理是實現(xiàn)國土空間高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

當(dāng)前，全球正經(jīng)歷著新一輪國際勞動分工、世界經(jīng)濟關(guān)系重組和全球經(jīng)濟地理重塑，經(jīng)濟聯(lián)系從全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)向全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)型。在新時期一系列國家戰(zhàn)略推進實施的背景下實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必然對國土空間開發(fā)提出更高要求。廣東省國土空間高質(zhì)量發(fā)展的目標是生態(tài)文明、優(yōu)質(zhì)空間和區(qū)域協(xié)調(diào)，而實現(xiàn)這一目標的重要手段在于對建設(shè)用地供給和利用做出科學(xué)合理的安排。

1.1 推動生態(tài)文明的目標導(dǎo)向

習(xí)近平總書記考察廣東時指出，要深入抓好生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。而生態(tài)文明建設(shè)離不開國土資源這一空間載體，以生態(tài)空間支撐發(fā)展空間、優(yōu)化生活空間，是廣東省新時代可持續(xù)發(fā)展的首要要求。

1.2 實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)空間的目標導(dǎo)向

改革開放以來，廣東省的經(jīng)濟社會發(fā)展走在全國前列，在未來更應(yīng)朝著促進中國引領(lǐng)新型全球化、重塑世界經(jīng)濟格局的方向發(fā)力，攜手港澳打造世界級城市群和國際一流灣區(qū)，共同深度參與“一帶一路”建設(shè)，更好地發(fā)揮在全國經(jīng)濟社會發(fā)展格局中的引領(lǐng)作用和窗口作用。實現(xiàn)“四個走在全國前列”，當(dāng)好“兩個重要窗口”，要求廣東省必須立足長遠，以優(yōu)質(zhì)高效的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

1.3 促進區(qū)域協(xié)調(diào)的目標導(dǎo)向

長期以來，廣東省的經(jīng)濟發(fā)展存在重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整輕土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化、重外延輕內(nèi)涵、重城輕鄉(xiāng)的路徑依賴，造成區(qū)域發(fā)展失衡。2019年，廣東省提出構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。全面統(tǒng)籌自然資源及城鄉(xiāng)發(fā)展要素是落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。因此，優(yōu)化配置國土資源，科學(xué)配置與合理開發(fā)利用建設(shè)用地，是提升廣東國土空間開發(fā)利用質(zhì)量、實現(xiàn)融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手，也是當(dāng)前廣東省國土空間高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

2 廣東省建設(shè)用地供給與利用存在的問題

廣東省建設(shè)用地供給與開發(fā)利用目前存在五個突出問題，制約了國土空間高質(zhì)量發(fā)展。一是依賴新增建設(shè)用地供給并擠占生態(tài)空間；二是批而未供和閑置用地量大面廣難以處置；三是存量低效的建設(shè)用地再更新的難度巨大；四是連片性增量建設(shè)用地緊缺制約項目落地；五是公共服務(wù)和市政配套等民生類建設(shè)用地供給不足。上述問題涵蓋了建設(shè)用地的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效率、再利用、空間配置等多方面。

2.1 依賴新增建設(shè)用地供給并擠占生態(tài)空間

改革開放以來，廣東省依靠大規(guī)模新增建設(shè)用地支撐了經(jīng)濟快速發(fā)展，但資源環(huán)境承載力面臨著巨大壓力。長期以新增建設(shè)用地為主的供地模式導(dǎo)致土地外延擴張加劇，開發(fā)強度居高不下，資源環(huán)境約束趨緊。2018年廣東全省土地開發(fā)強度為11.7%，珠三角地區(qū)土地開發(fā)強度達到18.01%（表1），其中深圳市、東莞市開發(fā)強度逼近50%[14]，中山市、佛山市開發(fā)強度接近40%，均大幅超過國際警戒線(30%)，珠海市、廣州市也已逼近國際警戒線[18-19]。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因之一是珠三角集體土地市場活躍，部分城市農(nóng)村建設(shè)用地尤其是經(jīng)營性征地留用地比例太高，個別縣（區(qū)）近六成建設(shè)用地都是集體所有。新增建設(shè)用地擠占生態(tài)空間，導(dǎo)致城市空間品質(zhì)不佳，多方共識的空間管制目標和統(tǒng)籌管理機制不完善。一方面，新增建設(shè)用地主要來源于農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的流出轉(zhuǎn)換，2005—2010年，珠三角農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)換面積占城鎮(zhèn)新增面積的80%以上[20]，林地、草地也因城市建設(shè)用地擴展而減少和破碎[21]。另一方面，作為全省生態(tài)屏障的粵北地區(qū)也面臨著生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施體系落后、自然保護地的保護和發(fā)展矛盾突出、生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)必要的保護設(shè)施建設(shè)難以落地等問題，生態(tài)環(huán)境保護壓力加大[22]。

表1 2018年珠三角9市國土空間土地開發(fā)強度

2.2 批而未供和閑置土地量大面廣難以處置

廣東省存在相當(dāng)數(shù)量的批而未供和閑置土地，且仍在持續(xù)產(chǎn)生。究其原因，除合理批供周期和適度的土地儲備外，既有用地批準后農(nóng)村集體不配合實施征地拆遷等村社原因，又有地區(qū)發(fā)展方向與城市規(guī)劃變更調(diào)整等政府原因，也有市場環(huán)境影響、企業(yè)投資意向變化等市場原因。為清理批而未供和閑置土地，廣東省自然資源廳持續(xù)開展批而未供和閑置土地“去庫存”專項行動，但截至2019年底，全省仍有批而未供土地50.24萬畝和閑置土地3.6萬畝的處置目標任務(wù)，2016—2018年城市批次土地平均供應(yīng)比率僅為56.88%，近2/3的城市未達到60%。可見，從源頭上加強監(jiān)管杜絕批而未供，盤活消化現(xiàn)有的批而未供和閑置土地是破解用地瓶頸的關(guān)鍵之一。

2.3 存量低效建設(shè)用地再更新難度巨大

廣東省建設(shè)用地地均GDP與發(fā)達國家相比差距仍較大。據(jù)2019年廣東省政府工作報告（http://www.gd.gov.cn/）的數(shù)據(jù)，2018年全省建設(shè)用地地均GDP為4.69億元/平方千米，珠三角地均GDP為7.77億元/平方千米，與發(fā)達國家地均GDP為10億元/平方千米的水平尚有較大差距。2018年全省單位GDP增長耗地為5.18平方米/萬元，且呈上升趨勢，說明廣東省的經(jīng)濟增長對建設(shè)用地增量的依賴依然沒有減少，在資源緊約束前提下，存量用地盤活力度亟需提高。然而當(dāng)前廣東省存量低效建設(shè)用地再更新的動力不足。自2005年以來，廣東省針對三舊改造打出了一系列政策“組合拳”，對盤活全省存量低效用地發(fā)揮了一定作用，但依然存在大量在村鎮(zhèn)工業(yè)化進程留下的舊廠房、舊村莊等低效存量空間。推進城鎮(zhèn)存量低效土地更新升級是優(yōu)化國土空間布局的關(guān)鍵。另外，農(nóng)村用地低效、發(fā)展不充分不平衡問題也十分突出。在一定時期內(nèi)村鎮(zhèn)經(jīng)濟自發(fā)模式下順勢而生的村級工業(yè)園是珠三角產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，但長期存在的企業(yè)規(guī)模小、容積率低、產(chǎn)出效益低、改造動力不足、違法占比大、產(chǎn)權(quán)不明晰等問題，成為制約企業(yè)融資升級、產(chǎn)業(yè)提質(zhì)轉(zhuǎn)型的主要瓶頸?；洊|西北地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地持續(xù)快速增加，但本地人口流出問題未得到緩解，鄉(xiāng)村用地與人口倒掛，空心村現(xiàn)象突出，而拆舊復(fù)墾整體成效偏慢，導(dǎo)致鄉(xiāng)村用地低效問題愈發(fā)加劇。

2.4 連片性增量建設(shè)用地緊缺制約項目落地

連片性增量建設(shè)用地供給不足，導(dǎo)致重大戰(zhàn)略、新興產(chǎn)業(yè)落地難。雖然近年廣州、佛山、東莞等不少城市都劃定了產(chǎn)業(yè)保護區(qū)塊，但由于過去廣東省建設(shè)用地擴張以外延式擴展為主，因此造成規(guī)劃增量建設(shè)空間連片性低，難以承擔(dān)重大項目落地，成為引進、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的巨大障礙。以制造業(yè)強市佛山市為例，產(chǎn)業(yè)保護區(qū)增量圖斑平均面積僅為1.09公頃，最大圖斑面積僅為74.45公頃，影響發(fā)展后勁。

2.5 公共服務(wù)和市政配套等民生類建設(shè)用地供給不足

伴隨著公共服務(wù)均等化政策持續(xù)推進，2018年廣東省人均公共服務(wù)用地面積為6.82平方米/人（來源于2018年中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒），高于《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》5.50平方米/人的要求，雖然整體情況達標，但區(qū)域分布不平衡，公共服務(wù)均等化尚未取得實際成效。如深圳市人均公共服務(wù)用地面積僅為4.57平方米/人，醫(yī)療、教育等諸多配套的實際發(fā)展水平均與先行示范區(qū)的要求嚴重不符；粵東的揭陽市、汕頭市、汕尾市均未達到標準，珠三角之外地區(qū)仍存在很多欠賬。造成這種現(xiàn)象的原因在于以往國土空間用途管制過于偏重經(jīng)濟發(fā)展，對人民的幸福感和獲得感關(guān)注不夠，“重經(jīng)濟、輕服務(wù)”，甚至在短期利益驅(qū)使下，部分地方將原規(guī)劃公共服務(wù)類用地調(diào)整為經(jīng)營性用地，導(dǎo)致公共服務(wù)類用地供給不足。

3 全生命周期視角下的用地供管策略探索

針對當(dāng)前廣東省建設(shè)用地開發(fā)利用存在的問題，建議建立貫穿“土地供應(yīng)→土地利用→供后監(jiān)管”的土地全生命周期管理機制，不同階段采取相應(yīng)的建設(shè)用地供給管理策略（圖1），結(jié)合各地所處發(fā)展階段和土地集約節(jié)約利用水平，實施差異化土地政策和用地管理模式，擴大優(yōu)質(zhì)增量供給和存量潛能挖掘并重，提高國土資源配置效能，更好地促進國土空間高質(zhì)量發(fā)展。

圖1 全生命周期下的廣東省建設(shè)用地供給與管理策略示意圖

3.1 供地環(huán)節(jié)：擴大優(yōu)質(zhì)用地供給，助力高品質(zhì)生活

(1)嚴控新增建設(shè)用地指標使用范圍，全面推進復(fù)墾指標市場化。為進一步提高建設(shè)用地指標使用效率，建議在已有相關(guān)管理辦法的基礎(chǔ)上，更加嚴格地限制新增建設(shè)用地指標使用范圍。各地（尤其是珠三角各市）只能將普通計劃指標用于重大、基礎(chǔ)、民生項目，違法占用集體建設(shè)用地比重過高的地區(qū)，只轉(zhuǎn)不征集體經(jīng)營性建設(shè)用地項目，僅允許通過本地拆舊復(fù)墾落實計劃指標，從而增強低效建設(shè)用地復(fù)墾的主動性和積極性。同時，為更加有效地優(yōu)化省域國土空間規(guī)劃布局，應(yīng)大力激發(fā)開發(fā)強度高、復(fù)墾潛力大的珠三角地區(qū)的復(fù)墾積極性。建議給城鄉(xiāng)增減掛鉤和拆舊復(fù)墾市場化管理政策全面松綁，可交易的復(fù)墾對象擴展到全口徑低效城鄉(xiāng)建設(shè)用地，復(fù)墾指標交易平臺從省級擴展到市級。具體而言，除現(xiàn)行的農(nóng)村拆舊復(fù)墾省級交易平臺外，允許各地級市建立全市統(tǒng)一、可跨區(qū)交易的市級全口徑城鄉(xiāng)建設(shè)用地復(fù)墾指標交易平臺，且除發(fā)布可交易指標外，還可以實時發(fā)布求購信息，以需帶供，化被動為主動，激發(fā)復(fù)墾主體的熱情和信心，實現(xiàn)利益再平衡。當(dāng)然，為了防止“假復(fù)墾”，也必須配套“罰則”，強化復(fù)墾監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)復(fù)墾土地用于建設(shè)，或復(fù)墾后維護不符合要求，兩年內(nèi)禁止該主體進入平臺交易，并扣減其當(dāng)年計劃指標。

(2)鼓勵“帶產(chǎn)業(yè)項目”建設(shè)用地供給和標準廠房的精準供應(yīng)。建議根據(jù)土地使用對象分類施策，量質(zhì)并舉精準配置產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。例如，對于高端產(chǎn)業(yè)和總部項目，支持其采取“帶產(chǎn)業(yè)項目”掛牌供應(yīng)；針對中小企業(yè)用地貴、用地難的問題，借鑒深圳、上海、寧波等城市的經(jīng)驗，搭建統(tǒng)一公開的供需服務(wù)平臺，高效鏈接企業(yè)需求與政府供應(yīng)信息，并給予創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房租售價格低于同等片區(qū)同等別廠房的政策優(yōu)惠，引導(dǎo)中小企業(yè)進入租金合理的高標準廠房。

(3)供應(yīng)前加強多部門聯(lián)合監(jiān)管，確保凈地出讓和“拿地即開工”。為盡量減少政府因素導(dǎo)致的批而未供和土地閑置，應(yīng)在報批前聯(lián)合多部門做好前期排查工作，建議由自然資源部門會同住房和建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、水務(wù)、電力、工業(yè)和信息化等相關(guān)部門，在宗地組織評估時使專業(yè)意見提前介入，涉及高層建筑和機場周邊地區(qū)的應(yīng)預(yù)先征求機場管理部門意見，全面做好帶產(chǎn)權(quán)信息的控制性詳細規(guī)劃編制工作。推廣廣州市的“用地清單”工作機制，由土地儲備機構(gòu)組織相關(guān)部門開展一系列評估和現(xiàn)狀普查工作，并征求相關(guān)部門意見，形成統(tǒng)一的土地資源評估指標。各行業(yè)主管部門、公共服務(wù)企業(yè)限時提出用地清單，納入技術(shù)設(shè)計要點，出讓后統(tǒng)一交付給土地受讓單位。在保證“凈地”出讓的同時，實現(xiàn)企業(yè)“拿地即開工”，降低土地閑置率。

(4)保護生態(tài)空間，增加公共服務(wù)設(shè)施等民生用地供應(yīng)。嚴格執(zhí)行生態(tài)控制線要求，建立生態(tài)空間類別用地的保護機制。根據(jù)人口流向特點，在公共服務(wù)供需矛盾突出的區(qū)域，增加教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化體育等基本公共服務(wù)設(shè)施的用地供應(yīng)，提高民生福祉和社會公共服務(wù)保障能力。從生態(tài)用地和民生用地兩方面同時滿足居民對高品質(zhì)生活的需求。

3.2 利用環(huán)節(jié)：強推舊改和混合開發(fā)，樹立精明增長典范

(1)以村級工業(yè)園為抓手，擴大 “三舊”改造政策適用范圍，促進存量用地更新。村級工業(yè)園是 “三舊”改造需求和潛力最大的區(qū)域。建議通過拓寬 “三舊”改造政策的適用范圍，在政策上給予“工改工”更多利好，提高市場主體主動改造的積極性。具體而言，一是支持相鄰的集體和國有建設(shè)用地一并打包進入土地市場，通過公開交易或協(xié)議方式確定使用權(quán)人，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造、統(tǒng)一運營，充分挖掘農(nóng)村集體建設(shè)用地潛能，增加連片性空間供給。二是支持 “三舊”地塊與周邊地塊整合歸宗改造，簡化村級工業(yè)園歷史用地確權(quán)手續(xù)，允許“三舊”圖斑內(nèi)的建設(shè)用地與“三舊”圖斑外的非建設(shè)用地空間置換占補平衡，在保持村域范圍內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地總量不增加、耕地水田等農(nóng)用地數(shù)量質(zhì)量不降低前提下，不需再走征轉(zhuǎn)程序。

(2)完善土地用途兼容的鼓勵和約束機制，促進產(chǎn)城融合。為保障產(chǎn)業(yè)高端化、融合化用地需求的同時提高公共服務(wù)供給的覆蓋面、受益面，促進用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化與合理布局，建議允許省級以上重點產(chǎn)業(yè)項目或經(jīng)各地級市人民政府批準的村級工業(yè)園整體改造提質(zhì)項目，適當(dāng)提高兼容配套用途的建筑面積比例。當(dāng)然，為防止房地產(chǎn)化傾向，必須建立產(chǎn)業(yè)用房二次轉(zhuǎn)讓約束機制，配套用房不得獨立進行分割、分割轉(zhuǎn)讓或抵押。

3.3 供后環(huán)節(jié)：提高收儲流轉(zhuǎn)靈活性，優(yōu)化存量資源配置，實現(xiàn)高水平治理

(1)拓展有償收儲范圍和資金來源，加快低效和閑置土地收儲。建議進一步拓展有償收儲范圍，除了對企業(yè)確實無法繼續(xù)開發(fā)建設(shè)而未達到收回條件的閑置土地有償收回外，對于符合規(guī)劃、具備單獨開發(fā)條件但又未認定為閑置土地的節(jié)余地塊，也可由政府進行分割有償收儲。對已被認定為閑置土地，但擬提升項目質(zhì)量引入新興產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)等優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)進行重新開發(fā)的工業(yè)用地，本著“以用為先”的原則，在收取閑置土地費等罰金后，允許限期整改進行開發(fā)利用。同時，拓寬有償收回資金來源，鼓勵公資企業(yè)、工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)商等多主體參與企業(yè)用地回購工作。

(2)完善存量用地二級市場流轉(zhuǎn)機制，提高土地市場周轉(zhuǎn)效率。建議完善存量用地二級市場流轉(zhuǎn)機制，更加靈活地放寬存量用地二級市場流轉(zhuǎn)條件，激勵工業(yè)企業(yè)主動流轉(zhuǎn)盤活。例如對于產(chǎn)業(yè)項目類工業(yè)用地在滿足原土地權(quán)利人自身需要后節(jié)余的部分，符合單獨開發(fā)條件的，可以“帶產(chǎn)業(yè)項目”方式分割轉(zhuǎn)讓；允許未完成開發(fā)投資總額的25%以上的低效土地進行轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓后先辦理預(yù)登記，達到投資總額要求后才能辦理不動產(chǎn)登記。

(3)建立用地供給的“區(qū)域協(xié)調(diào)”機制。順應(yīng)人口、產(chǎn)業(yè)等要素向中心城市和都市圈集聚的趨勢，建設(shè)用地供給應(yīng)與人口和產(chǎn)業(yè)需求相匹配，用地指標重點向廣深雙核、珠三角地區(qū)、地級市市區(qū)、重點發(fā)展的縣城和郊區(qū)新城傾斜。優(yōu)先利用存量建設(shè)用地，集約節(jié)約利用新增建設(shè)用地。其中，廣州市和深圳市要提高生活性用地比例，降低生產(chǎn)性用地比例。重點發(fā)展的縣城和郊區(qū)新城要保障基本公共服務(wù)設(shè)施用地和生產(chǎn)性用地供應(yīng)。

4 結(jié)論與展望

高質(zhì)量的國土空間是高質(zhì)量經(jīng)濟和高品質(zhì)生活的源頭活水。只有通過土地供給側(cè)改革優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、推進低效用地復(fù)墾騰挪發(fā)展空間、激勵存量用地提質(zhì)增效等貫穿土地全生命周期監(jiān)管的管理手段變革，促進建設(shè)用地利用方式轉(zhuǎn)變，實施“供地環(huán)節(jié)擴大優(yōu)質(zhì)供給，利用環(huán)節(jié)強推舊改和混合開發(fā)，供后環(huán)節(jié)提高收儲流轉(zhuǎn)靈活性”的“全生命周期”式建設(shè)用地供給管理策略，方可促進廣東省高質(zhì)量國土空間開發(fā)與保護格局的形成。為進一步促進國土空間規(guī)劃方案落地，實現(xiàn)國土空間高質(zhì)量發(fā)展目標，建議持續(xù)跟蹤開展以下研究：一是進一步研究不同層級管理部門在建設(shè)用地管理策略中發(fā)揮的作用差異；二是在建設(shè)用地供給利用環(huán)節(jié)中，深入研究不同參與主體之間的相互作用關(guān)系和運行機制；三是總結(jié)研究在土地全生命周期的不同階段，各層級管理部門的工作重點。