陳 躍

（湖南司法警官職業(yè)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410131）

在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有序銜接的過(guò)程中，發(fā)展出來(lái)的以積分制運(yùn)行管理為基礎(chǔ)的農(nóng)村基層治理模式備受關(guān)注和青睞。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村基層自治主體間的關(guān)系，發(fā)揮村民主體作用、提升基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力等，已然成為提升農(nóng)村基層治理水平的主要目標(biāo)。2020 年，《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用積分制有關(guān)工作的通知》（中農(nóng)發(fā)〔2020〕11 號(hào)）發(fā)布，正式將鄉(xiāng)村積分制管理作為推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的有益探索。

按照文件精神，鄉(xiāng)村治理中運(yùn)用積分制，是在鄉(xiāng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)民主程序，將鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)事務(wù)轉(zhuǎn)化為數(shù)量化指標(biāo)，對(duì)農(nóng)民日常行為進(jìn)行評(píng)價(jià)形成積分，并給予相應(yīng)精神鼓勵(lì)或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，形成的一套有效的激勵(lì)約束機(jī)制。這與2019 年湖南省新邵縣玄本村在農(nóng)村基層治理中采用積分制管理運(yùn)行的“功德銀行”模式異曲同工。從目前實(shí)際運(yùn)行效果來(lái)看，湖南省新邵縣玄本村的“功德銀行”模式已經(jīng)開(kāi)展了諸多有益探索，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，也從側(cè)面印證了采用積分制的管理運(yùn)行模式，在農(nóng)村基層治理過(guò)程中具有很強(qiáng)的實(shí)用性、操作性。湖南省新邵縣玄本村的“功德銀行”是農(nóng)村基層治理突破以往的行政式治理和村干部治村的困境，向?qū)崿F(xiàn)“法治、德治、自治”的“三治”融合的有益探索[1]。該模式以提升鄉(xiāng)村自治能力為核心，圍繞根本制度保障和傳統(tǒng)道德倫理的治理支撐，對(duì)農(nóng)村基層開(kāi)展的全方位、多層次的治理實(shí)踐，具有逐步提升農(nóng)村基層治理效能和水平、推進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要現(xiàn)實(shí)意義。

1 功德銀行的設(shè)立背景

湖南省新邵縣玄本村曾是“村情民意最復(fù)雜，宗族矛盾最尖銳，村支兩委最渙散”的重點(diǎn)“掛號(hào)村”。村民鄰里之間的矛盾、沖突時(shí)有發(fā)生，村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生“臟、亂、差”問(wèn)題嚴(yán)重。2019 年3 月，為了扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，努力建設(shè)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！毙罗r(nóng)村，在脫貧攻堅(jiān)幫扶工作隊(duì)的積極推動(dòng)和倡導(dǎo)下，針對(duì)玄本村實(shí)際，充分總結(jié)和汲取沿海先進(jìn)村莊基層治理經(jīng)驗(yàn)和方法，融入自治、德治、法治相結(jié)合的基層治理理念后，成立了功德銀行。

2 功德銀行的基本概念

根據(jù)功德銀行章程，戶(hù)籍在玄本村的所有村民以戶(hù)為單位建立功德銀行賬戶(hù)，并接受村“兩委”指導(dǎo)及黨員、村民代表的監(jiān)督。功德銀行賬戶(hù)基礎(chǔ)分為100 分，并設(shè)置唯一編號(hào)。賬戶(hù)包括戶(hù)主及家庭成員，獎(jiǎng)勵(lì)、扣除積分時(shí)間和事由，兌換積分、結(jié)余積分及經(jīng)辦人等信息。

3 功德銀行的特色

1）專(zhuān)門(mén)制定了章程，讓功德銀行有章可依。玄本村為了不讓功德銀行流于形式、浮于表面，在經(jīng)過(guò)多輪調(diào)研、商討的基礎(chǔ)上，多次修改完善并制定了《玄本村功德銀行章程》，讓功德銀行的運(yùn)行管理有章法可依、有規(guī)矩可循。

2）專(zhuān)門(mén)規(guī)劃了內(nèi)容，讓功德銀行融合“三治”。幫扶工作隊(duì)、村“兩委”在籌劃成立功德銀行之時(shí)，就注重“法治、德治、自治”與農(nóng)村基層治理的實(shí)際相結(jié)合，并融入到功德銀行運(yùn)行管理具體細(xì)節(jié)當(dāng)中[2]。如法治方面，積極參與或配合村“兩委”調(diào)解村民間矛盾糾紛，視貢獻(xiàn)大小每次獎(jiǎng)勵(lì)2～5 分；德治方面，有忠于職守、舍己救人、誠(chéng)實(shí)守信、拾金不昧、見(jiàn)義勇為、孝敬父母、抗災(zāi)救災(zāi)等弘揚(yáng)社會(huì)正能量事跡的，根據(jù)不同層次的表彰，每次獎(jiǎng)勵(lì)2、4、6、8、10、12 分；自治方面，積極參與或配合本村人居環(huán)境整治，視貢獻(xiàn)大小每次獎(jiǎng)勵(lì)1～5 分。

3）專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了會(huì)議，讓功德銀行規(guī)范產(chǎn)生。玄本村“兩委”嚴(yán)格按照“四議兩公開(kāi)”工作原則，將成立功德銀行的設(shè)想、目的、意義、章程等經(jīng)由支委提議，“兩委”商議，再提交村黨員大會(huì)審議，最后由村民代表大會(huì)決議通過(guò)。在2019 年3 月29 日，邀請(qǐng)了縣、鄉(xiāng)相關(guān)干部、鄉(xiāng)賢族老等出席面向全村舉行的“功德銀行”成立揭牌儀式。

4 功德銀行的運(yùn)行機(jī)制

4.1 管理機(jī)構(gòu)和職能概況

功德銀行設(shè)行長(zhǎng)1 名、副行長(zhǎng)若干名、秘書(shū)長(zhǎng)1 名，負(fù)責(zé)功德銀行日常運(yùn)營(yíng)管理事務(wù)，如實(shí)登記、公示村民功德記錄，積極協(xié)調(diào)村內(nèi)外鄉(xiāng)紳賢士通過(guò)各種形式支持功德銀行建設(shè)，弘揚(yáng)社會(huì)正氣、公序良俗，批判歪風(fēng)邪氣、不良習(xí)俗。

功德銀行行長(zhǎng)、副行長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)人選由村“兩委”提議，并經(jīng)“四議兩公開(kāi)”通過(guò)后由村委會(huì)聘請(qǐng)。鼓勵(lì)村民自薦或推薦符合條件村民報(bào)名參加功德銀行行長(zhǎng)、副行長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)職位選任。功德銀行行長(zhǎng)、副行長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)不設(shè)固定任期，不從玄本村領(lǐng)取任何報(bào)酬。功德銀行行長(zhǎng)、副行長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)因個(gè)人原因提出辭職，或因工作需要、違法亂紀(jì)、道德敗壞等情況作出調(diào)整，經(jīng)“四議兩公開(kāi)”后由村委會(huì)解聘[3]。

4.2 基本操作和步驟

功德銀行秘書(shū)長(zhǎng)每月10 日前，根據(jù)章程收集整理匯總上一個(gè)月的功德銀行獎(jiǎng)（扣）分明細(xì)，報(bào)功德銀行副行長(zhǎng)、行長(zhǎng)審核，審核通過(guò)后報(bào)村“兩委”審批，審批通過(guò)后由秘書(shū)長(zhǎng)及時(shí)記入村民功德銀行賬戶(hù)，并通過(guò)村村響、宣傳欄、村民微信工作群、公眾號(hào)等渠道進(jìn)行廣泛公示宣傳。功德銀行管理程序如圖1 所示。

圖1 玄本村功德銀行管理程序

4.3 功德銀行積分結(jié)果運(yùn)用

功德積分可按季度兌換禮品。具體兌換辦法為，每季度累積積分減去基礎(chǔ)分100 分，剩余積分可兌換實(shí)物。功德積分兌換的實(shí)物可根據(jù)村民需要和建議，不定期更新。年度總分達(dá)到200 分以上取前十名給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)：一等獎(jiǎng)1 名，獎(jiǎng)勵(lì)1 000 元；二等獎(jiǎng)4 名，獎(jiǎng)勵(lì)600 元；三等獎(jiǎng)5 名，獎(jiǎng)勵(lì)400 元。

凡村民申請(qǐng)入黨，參評(píng)道德模范家庭、衛(wèi)生清潔家庭、五好家庭、好兒媳、好公婆等各類(lèi)榮譽(yù)，以及村集體福利分配，需事先調(diào)閱、公示其功德銀行賬戶(hù)積分情況，并將功德銀行記錄作為重要參考。

5 功德銀行在基層治理中的作用

5.1 樹(shù)立了正面的價(jià)值導(dǎo)向

該村之所以成為重點(diǎn)“掛號(hào)村”，非常重要的原因就是村里負(fù)面的價(jià)值觀占據(jù)了主導(dǎo)地位，部分村民只顧自己的個(gè)人利益，不管形式方法道不道德、合不合法。功德銀行的出現(xiàn)，樹(shù)立了一面正確價(jià)值觀的旗幟。用制度和管理告訴村民哪些事應(yīng)該做，哪些事不該做；哪些事是對(duì)的，哪些事是錯(cuò)的。對(duì)培養(yǎng)村民良好的道德風(fēng)尚，營(yíng)造鄰里守望、和諧友愛(ài)的文明村風(fēng)，促進(jìn)移風(fēng)易俗具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

5.2 激發(fā)了村民愛(ài)村的原生動(dòng)力

玄本村功德銀行的推出，能夠記錄下本村村民的好人好事、美談善行，也能夠記錄下村民的惡人惡行、壞事丑事。功德銀行幫助玄本村形成了一種新的秩序，品行好、信用高的村民，受人仰慕，被人學(xué)習(xí)，從而激發(fā)了村民弘揚(yáng)真善美的原生動(dòng)力。

5.3 促進(jìn)了集體建設(shè)的開(kāi)展

玄本村在功德銀行章程中設(shè)置了“功德任務(wù)”。功德銀行可以根據(jù)村內(nèi)集體建設(shè)項(xiàng)目的需要或者某個(gè)村民小組集體建設(shè)的需要，發(fā)布具體的“功德任務(wù)”和獎(jiǎng)勵(lì)分值，招募村民參加義務(wù)勞動(dòng)，以此鼓勵(lì)村民多為集體考慮，多為集體做貢獻(xiàn)，增加村民對(duì)村集體的感情，促進(jìn)村集體建設(shè)。

5.4 創(chuàng)新了基層治理的工具

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的投入和政策傾斜越來(lái)越大，農(nóng)村越來(lái)越富裕，農(nóng)民的日子越過(guò)越紅火。同時(shí)伴隨的是農(nóng)村基層治理也出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題。農(nóng)村基層治理需要各方力量的關(guān)注和參與，而隨著玄本村功德銀行的推出，村里好人好事多起來(lái)了，村風(fēng)文明起來(lái)了。功德銀行作為農(nóng)村基層治理的創(chuàng)新工具，值得探索和使用。

6 功德銀行存在的不足和改進(jìn)建議

6.1 存在的不足

1）宣傳不足，還有近40%村民不知道功德銀行的存在。玄本村是2016 年由原T 村和原W 村合并而成，全村轄25 個(gè)村民小組共582 戶(hù)，總?cè)丝? 100 人左右，行政面積約20 km2，土地總面積近10 km2。住在海拔800 m 以上山林中的村民及長(zhǎng)期在外務(wù)工的約230戶(hù)村民不知道功德銀行的存在。

2）實(shí)物兌換不及時(shí)，影響村民的參與積極性。截至2021 年12 月底，使用功德銀行積分兌換實(shí)物的村民不到20 戶(hù)。申請(qǐng)兌換實(shí)物的村民，大部分是經(jīng)功德銀行工作人員推薦和介紹才兌換實(shí)物，目前對(duì)積分兌換實(shí)物的宣傳還不足，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)村民參與功德銀行積分兌換的積極性。

3）運(yùn)行管理待加強(qiáng)，運(yùn)行管理人員沒(méi)有充分利用好這一機(jī)制和平臺(tái)。功德銀行設(shè)計(jì)的理念和初衷非常好，但因運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)人員全部是兼職人員，不能領(lǐng)取任何報(bào)酬，在2019 年3 月至2021 年12 月的運(yùn)行期間，功德銀行的運(yùn)行管理沒(méi)有堅(jiān)持推行，有時(shí)隔2～3個(gè)月才匯總一次功德銀行獎(jiǎng)（扣）分情況，導(dǎo)致功德銀行發(fā)揮促進(jìn)基層治理的效果有限。

4）覆蓋范圍小，相關(guān)條款不全面。因功德銀行尚在起步階段，章程中關(guān)于法治、德治、自治的條款不完善，沒(méi)有完全覆蓋到村一級(jí)的基層治理內(nèi)容。例如功德銀行規(guī)定法治、德治、自治方面加分情形分別為2 條、5 條、3 條，扣分情形分別為2 條、2 條、3條。因此，需要在運(yùn)行管理過(guò)程中不斷總結(jié)和完善，讓功德銀行的覆蓋范圍更全面，更貼近基層治理的 需要[4]。

6.2 改進(jìn)建議

1）注重宣傳，提高村民的知曉度。玄本村可以在黨員、村民代表大會(huì)上及時(shí)公布最新的功德銀行獎(jiǎng)（扣）分、積分兌現(xiàn)情況，同時(shí)加強(qiáng)通過(guò)院落會(huì)議、小組會(huì)議、宣傳欄、微信群、村村響等途徑對(duì)功德銀行獎(jiǎng)（扣）分、積分兌現(xiàn)情況的宣傳，讓每一位村民知道功德銀行的存在和運(yùn)行機(jī)制，做到應(yīng)知盡知。

2）及時(shí)兌現(xiàn)，提升村民的參與度。功德銀行積分要嚴(yán)格按照一個(gè)季度兌現(xiàn)一次的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，及時(shí)組織積分高的村民兌換需要的實(shí)物。通過(guò)提高功德銀行的兌現(xiàn)效率，讓更多的村民獲得實(shí)物獎(jiǎng)勵(lì)，從而吸引更多的村民參與到功德銀行的管理機(jī)制中來(lái)。

3）持之以恒，增強(qiáng)工作的連貫度。一項(xiàng)工作、一項(xiàng)制度需要長(zhǎng)期堅(jiān)持落實(shí)才能體現(xiàn)出它的效果，而不能斷斷續(xù)續(xù)，有時(shí)執(zhí)行、有時(shí)不執(zhí)行。缺少連續(xù)性的工作無(wú)法實(shí)現(xiàn)從量變到質(zhì)變的跨越，也就不能充分發(fā)揮功德銀行在農(nóng)村基層治理中的作用。

4）與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)制度的精細(xì)度。當(dāng)下關(guān)于農(nóng)村基層治理提出了許多新的理念、制訂了許多新的政策，玄本村需要緊跟國(guó)家的大政方針、戰(zhàn)略決策，進(jìn)一步完善功德銀行的制度、機(jī)制，發(fā)揮正面積極導(dǎo)向作用，提高基層治理效能[5]。

7 結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層治理工作越來(lái)越重視，各地也涌現(xiàn)出了各具特色的基層治理方法和模式，取得了非常好的效果。這些方法和模式值得深入分析和總結(jié)，為實(shí)現(xiàn)更高水平的農(nóng)村基層治理出謀劃策，為建設(shè)新時(shí)代的美麗鄉(xiāng)村貢獻(xiàn)應(yīng)有之力。