劉陽

上海交通大學(xué)設(shè)計研究總院有限公司 上海 200052

隨著城市化的快速更新與城市存量空間逐步緊縮，存量空間的留白將成為城市品質(zhì)提升的重要底線載體，引導(dǎo)城市片區(qū)有效有序的進行建設(shè)，使存量用地利用更合理，配套服務(wù)設(shè)施更完善[1]。本文以回龍山片區(qū)的公共配套設(shè)施為研究對象，以提升片區(qū)的服務(wù)品質(zhì)為目的，優(yōu)化公共設(shè)施配建指標體系、設(shè)施布局、開發(fā)建設(shè)等合理配置，提升配套服務(wù)設(shè)施的配套水平。

1 基于城市品質(zhì)提升的公共配套設(shè)施規(guī)劃設(shè)計的思考

1.1 品質(zhì)提升導(dǎo)向下公共配套設(shè)施的再認識

在市場經(jīng)濟體制下，提升公共配套設(shè)施的規(guī)劃布局，營造社區(qū)的品質(zhì)生活，要把握公共配套設(shè)施的自身屬性及相關(guān)配建標準，加深對公共配套設(shè)施的布局的認識和思考，目前我國大力推進社區(qū)建設(shè)，對傳統(tǒng)的配套設(shè)施僅局限于居住區(qū)的問題越來越凸顯，一方面是無法從全局統(tǒng)籌的布局中實現(xiàn)土地集約化利用，另一方面是缺乏有效的技術(shù)手段引導(dǎo)和保障公共配套設(shè)施的建設(shè)。因此，公共配套設(shè)施規(guī)劃應(yīng)遵循因地制宜、合理布局、配套建設(shè)、共建共享的原則。

1.2 控規(guī)層面對公共配套設(shè)施布局的規(guī)劃設(shè)計

控制性詳細規(guī)劃除對上位規(guī)劃、專項規(guī)劃進行具體落實外，還強調(diào)與居民相關(guān)的公共配套設(shè)施的布局和控制。公共配套設(shè)施的布局按服務(wù)分級、人口規(guī)模、服務(wù)半徑、配套標準集中分散等因素進行統(tǒng)籌布局，具有強烈的居住區(qū)色彩。在傳統(tǒng)的規(guī)劃布局上，居住區(qū)“小而全”的配建方式導(dǎo)致嚴重的資源浪費，因此公共配套設(shè)施布局要考慮與周邊地塊整合，盡可能的面向更多的服務(wù)人群、增加服務(wù)對象，并與城市公共交通、慢行系統(tǒng)、公共空間進行結(jié)合，提高公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)能力，提升使用的便捷度。

2 項目現(xiàn)狀梳理與規(guī)劃思路

2.1 項目背景

長興縣回龍山城市片區(qū)規(guī)劃范圍位于主城區(qū)西北部，城市郊野公園拓展區(qū)，總面積14.95平方公里，是一個復(fù)合性城市發(fā)展新區(qū)，規(guī)劃范圍內(nèi)功能以居住和城市綜合服務(wù)為主。規(guī)劃范圍分為龍山新區(qū)及回龍山新區(qū)兩個控規(guī)單元，其中龍山新區(qū)大部分區(qū)為已建成區(qū)，存量空間較少，回龍山新區(qū)為城市郊野公園拓展區(qū)還有部分的存量空間。為響應(yīng)國家新的國土空間規(guī)劃編制的政策要求，修編本區(qū)域的控制性詳細規(guī)劃，反推到國土空間規(guī)劃一張藍圖的管控體系中。

2.2 規(guī)劃定位及目標

回龍山片區(qū)作為主城區(qū)功能外溢的載體，規(guī)劃以問題為導(dǎo)向，尋找公共服務(wù)配套設(shè)施不足的解決途徑，針對兩大控規(guī)單元的建設(shè)特點，梳理存量空間和閑置建筑，在有限空間資源中通過存量挖潛和微小更新的手段，來完善社區(qū)生活圈配套需求，提升片區(qū)的服務(wù)品質(zhì)，以人民生活更加幸福美好為總體目標，以社區(qū)生活圈為居民日常生活的基本單元，打造環(huán)境優(yōu)美，交通條件便捷，配套設(shè)施完善的“長興半屏山·宜居盈彩區(qū)”。

2.3 控制性詳細規(guī)劃中公共配套設(shè)施規(guī)劃的指導(dǎo)思想

城市規(guī)劃是一個動態(tài)系統(tǒng)，存在著各種不確定的因素，規(guī)劃應(yīng)從簡單的預(yù)測轉(zhuǎn)變?yōu)閷ψ兓陌盐?，在控?guī)的編制中重視對現(xiàn)狀的調(diào)研分析，摸查社區(qū)內(nèi)有條件補充各項公共服務(wù)設(shè)施的存量空間，包括現(xiàn)狀存量用地、有條件更新用地、閑置用房、低效空間等，“以問題為導(dǎo)向”解決近期迫切的配建需求，預(yù)判未來存在的可能性，實施動態(tài)跟蹤隨時調(diào)整，通過用地增補和空間增效的方式完善片區(qū)的公共服務(wù)配套設(shè)施。

3 控制性詳細規(guī)劃在回龍山城市片區(qū)公共配套設(shè)施提升規(guī)劃中的實踐探索

3.1 配建公共配套設(shè)施規(guī)劃的技術(shù)流程

回龍山城市片區(qū)公共配套設(shè)施分為基礎(chǔ)保障類、品質(zhì)提升兩類，在編制回龍山片區(qū)的控規(guī)階段需根據(jù)現(xiàn)狀需求分析，明確各類設(shè)施用地規(guī)模、建設(shè)規(guī)模，從而確定設(shè)施的選點，為了校核配套設(shè)施的合理性，在配建落實前需進行社區(qū)生活圈規(guī)劃評估，補足既有規(guī)劃短板，制定滿足不同人群需求的品質(zhì)提升型設(shè)施清單，明確設(shè)施具體配置內(nèi)容和各單項建筑規(guī)模，落實到具體的用地空間中，具體技術(shù)流程圖如圖1所示。

圖1 技術(shù)流程圖

3.2 控制性詳細規(guī)劃中公共配套設(shè)規(guī)劃控制方法

3.2.1 定項——需要控制的公共服務(wù)設(shè)施項目研究

定項是對公共配套設(shè)施配建的具體項目進行控制。傳統(tǒng)的公共設(shè)施包括教育、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生和商業(yè)服務(wù)等，但本規(guī)劃在傳統(tǒng)配建基礎(chǔ)上進行了細化，在《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》、《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》的基礎(chǔ)上進行優(yōu)化提升，融合了浙江實踐、強化創(chuàng)新、數(shù)字化建設(shè)等方面要素，根據(jù)居民需求配建“基礎(chǔ)保障型”和“品質(zhì)提升型”公共配套設(shè)施。15分鐘生活圈從社區(qū)服務(wù)細分為健康管理、為老服務(wù)、終身教育、文體活動、商業(yè)服務(wù)、行政管理、安全防災(zāi) 7 項，共配建42項配套設(shè)施，基礎(chǔ)保障類24項（21項為空間設(shè)施要素，3項數(shù)字化服務(wù)要素），品質(zhì)提升類18項（14 項空間設(shè)施要素，4項數(shù)字化服務(wù)要素）。5分鐘生活圈分為健康管理、為老服務(wù)、終身教育、文體活動、商業(yè)服務(wù)、行政管理、安全防災(zāi)、環(huán)境衛(wèi)生 8 項，共配建39項配套設(shè)施，基礎(chǔ)保障類27項，品質(zhì)提升類12項。

2.1.2 料液比 一般情況下，在料液比較大時花青素提取效果較好。山竹果皮花青素提取量隨料液比升高而降低，而溶液中花青素含量隨料液比升高而升高。花青素提取量曲線與溶液中花青素含量曲線出現(xiàn)一個交點，此時，料液比為1∶28。當料液比過大時則會造成不必要的溶劑浪費和能源消耗，故正交試驗料液比選用1∶25～1∶35。

3.2.2 定量——公共配套設(shè)施控制指標研究

定量是根據(jù)國標和浙江配套設(shè)施的規(guī)定，提出配建的控制指標體系，并明確基礎(chǔ)保障類項目和品質(zhì)提升類項目標準來對設(shè)施進行控制，配建標準的選擇和實施應(yīng)具有一定的彈性和可操作性，給未來城市發(fā)展留有空間[2]。本次規(guī)劃采用《浙江省城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)專項規(guī)劃編制導(dǎo)則》的配建要求。

3.2.3 定位——公共配套設(shè)施控制方式研究

定位是在明確公共配套設(shè)施的配建項目和配建規(guī)模后，對設(shè)施的具體落位在規(guī)劃用地上進行落實，主要包括具體的落實的地塊選擇，需單獨占用地面積的地塊界限以及不占用地面積的設(shè)施應(yīng)結(jié)合可利用的空間進行統(tǒng)籌考慮。

3.3 公共配套設(shè)施提升規(guī)劃要點

3.3.1 提升公共配套設(shè)施的空間來源

補充各項公共服務(wù)設(shè)施的存量空間，包括現(xiàn)狀閑置用地、有條件更新用地，可能植入公共服務(wù)設(shè)施的閑置建筑、國有公有產(chǎn)權(quán)建筑、舊廠房等。

（1）更新區(qū)域：多路徑漸進式動態(tài)更新

已建成區(qū)用地緊張，規(guī)劃通過對現(xiàn)狀各地塊的閑置用地和閑置建筑空間進行梳理，如圖2所示。提出三種實施路徑，首先，閑置資源挖潛，拆除規(guī)劃范圍內(nèi)的違建和臨時建筑，對現(xiàn)狀未利用的空間進行統(tǒng)一的規(guī)劃；其次，更新地塊結(jié)建，對近期有更新潛力的地塊，鼓勵增加公共服務(wù)要素；最后；既有資源共享，對現(xiàn)狀學(xué)校、機關(guān)事業(yè)單位內(nèi)公共要素，鼓勵開放共享。

圖2 多路徑漸進式動態(tài)更新方式分析圖

新建片區(qū)空間充足，規(guī)劃通過三種途徑進行落實配套設(shè)施，首先，設(shè)施地塊實施，規(guī)劃獨立地塊的公共服務(wù)要素地塊實施建設(shè)；其次，開發(fā)地塊結(jié)建，明確公共服務(wù)要素內(nèi)容，落實到待出讓地塊控制要求上；最后，激勵政策執(zhí)行，鼓勵新開發(fā)地塊主動配建公共要素。

3.3.2 地塊與公共配套設(shè)施合理管控開發(fā)

土地在出讓前加強實施評估工作，重點對公共服務(wù)要素進行評估，針對性的對經(jīng)營性用地出讓前適當提高公共要素比例，包括增加公共服務(wù)設(shè)施、公共綠地和開場空間，并量化相關(guān)公共要素的配建指標，同時明確與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付使用等，獨立用地的配件設(shè)施建設(shè)應(yīng)明確在首期開發(fā)建設(shè)同時實施。

有針對性補充擬出讓地塊公共服務(wù)設(shè)施的短板，在規(guī)劃中明確個地塊公共要素規(guī)劃清單和具體規(guī)模，并納入出讓條件。規(guī)劃鼓勵對提供公共服務(wù)要素的受讓方，在控規(guī)基礎(chǔ)上額外提供公共要素的可進行一定容積率補償。新區(qū)出讓地塊，規(guī)劃按標準明確各地塊配建的設(shè)施類型和具體規(guī)模，在此基礎(chǔ)上再增配可適度提供容積率獎勵，公共要素需明確移交要求并納入土地出讓條件。針對已建成區(qū)的出讓地塊公共要素短缺的情況，鼓勵開發(fā)地塊提供周邊地區(qū)短缺的公共服務(wù)要素，確定各類出讓地塊提供公共要素的底線，在此基礎(chǔ)上再增配可適度提供容積率獎勵，在修規(guī)方案階段予以審核。

3.3.3 公共服務(wù)配套設(shè)施合理用地劃分

（1）“混合用地”模式，促進建設(shè)用地的集約化利用

為促進城市功能的合理復(fù)合化發(fā)展，激發(fā)城市發(fā)展動力與空間活力。適度鼓勵混合用地的設(shè)置，在單一用地兼容基礎(chǔ)上實現(xiàn)進一步的功能混合，以促進城市功能的合理復(fù)合化發(fā)展，充分體現(xiàn)市場對資源要素的主導(dǎo)作用，推進存量空間的精細化提升，并激發(fā)城市發(fā)展動力與空間活力。

本次規(guī)劃提出“居住+商業(yè)、公服+商業(yè)、商業(yè)+商務(wù)”三種混合模式，詳見圖3。規(guī)劃依據(jù)規(guī)劃條件設(shè)置五個混合地塊。

圖3 “混合用地”模式圖

（2）“用地兼容”模式，促進建筑復(fù)合高效的使用方式

用地兼容是指單一性質(zhì)用地允許兩種或兩種以上跨地類的建筑與設(shè)施進行兼容性建設(shè)和使用。規(guī)劃提出在合理范圍內(nèi)擴大單一性質(zhì)建設(shè)用地的適建范圍，在用地“內(nèi)容”的基礎(chǔ)上，增加“可兼容用途”，提出可兼容的輔助和配套功能。

本次規(guī)劃提出三種“用地兼容”模式，如圖4。

圖4 “用地兼容”模式圖

（3）“一站式”布局模式,保障步行可達

為解決配套設(shè)施分散、使用不便等問題。以街道級（15分鐘生活圈）和社區(qū)級（5分鐘生活圈）兩級公共設(shè)配置為重點，依據(jù)“分級分類、特色凸顯、場景塑造”按照兩級配建一站式鄰里中心，積極鼓勵部分要素如文化活動中心、運動場地、商場、菜市場、社區(qū)服務(wù)中心等聯(lián)合建設(shè)，形成功能完善、服務(wù)便利的15豐重生活圈的街道級鄰里中心。鼓勵社區(qū)文化設(shè)施、養(yǎng)育托管點、社區(qū)服務(wù)大廳、特色文化公園等服務(wù)設(shè)施集中布局、聯(lián)合建設(shè)，形成5分鐘生活圈鄰里中心[3]。

（4）公共配套設(shè)施活力營造

本次規(guī)劃提出將公共類、公益類、商業(yè)類三類功能業(yè)態(tài)在同一空間進行混合，在一站式鄰里中心中組織不同人群的需求，公益服務(wù)設(shè)施為商業(yè)設(shè)施提供人流，商業(yè)設(shè)施為公益服務(wù)設(shè)施提供服務(wù)；這種融合的布局模式促進了公共服務(wù)設(shè)施的活力空間營造。

4 總結(jié)與展望

本文以品質(zhì)提升背景下公共配套服務(wù)設(shè)施在控規(guī)編制中如何布局和實施為切入點，分析影響公共服務(wù)配套設(shè)施的影響因素、布局原則、以及規(guī)劃編制的解決途徑，主要有以下幾點結(jié)論。

規(guī)劃采用剛性管控彈性引導(dǎo)相結(jié)合的方式完善片區(qū)的公共配套需求，通過已建城區(qū)的低效用地梳理和閑置建筑的功能更新來解決全部或部分已建片區(qū)的公共服務(wù)配套的問題，提出在存量地塊開發(fā)過程種要兼顧周邊地塊的服務(wù)需求，在解決新增地塊配建需求的同時兼顧已建區(qū)域配套不足的問題，并考慮未來的發(fā)展需求，留有彈性用地作為城市發(fā)展的“機動指標”。這種方式有效的解決了已建片區(qū)和新開發(fā)片區(qū)的公共服務(wù)配套設(shè)施不足和未來開發(fā)管控的問題。

規(guī)劃對片區(qū)的用地出讓提出了用地條件+配建模式創(chuàng)新，對公共服務(wù)配套設(shè)施提出了規(guī)劃清單的管控、配建、驗收要求，這不僅為政府解決了開發(fā)難、配建難的問題，而且通過土地出讓環(huán)節(jié)和用地配建模式的創(chuàng)新，能吸引更多的投資主體，發(fā)揮開發(fā)主體在開發(fā)、設(shè)計、管控及投融資作用，降低政府單位項目管控及協(xié)調(diào)難度。

公共服務(wù)設(shè)施不能僅停留在物質(zhì)空間范疇上，還必須有主動解決社會問題的意識，這就要求規(guī)劃部門在完善配建設(shè)施需求的同時，加強配套引導(dǎo)，強化管理部門的執(zhí)行力和管理的力度，尋找各項標準得以落實的途徑，在這過程中勢必會面臨許多現(xiàn)實問題，還需要在實踐種不斷完善。