鐘樂(lè) 趙智聰 王小珊 楊勝蘭

2021年對(duì)于生物多樣性保護(hù)和氣候治理而言都是重要的一年。2021年10月，《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)（15th Meeting of the Conference of the Parties to theConvention on Biological Diversity, CBD COP15）在中國(guó)舉行，會(huì)上通過(guò)的《昆明宣言》提出2050年“人與自然和諧共生”的愿景，開(kāi)啟了2020年后全球生物多樣性保護(hù)新征程。2021年11月，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會(huì)（26th Meeting of Conference of the Parties to theUnited Nations Framework Convention on Climate Change, CC COP26）在格拉斯哥舉行，達(dá)成了《格拉斯哥氣候協(xié)議》（Glasgow Climate Pact），為《巴黎協(xié)定》（Paris Agreement）的進(jìn)一步落實(shí)奠定了基礎(chǔ)。更重要的是，2021年，生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)政策平臺(tái)（Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, IPBES）和政府間氣候變化專門委員會(huì)（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）的科學(xué)家首次發(fā)布聯(lián)合報(bào)告，代表著生物多樣性保護(hù)與氣候變化應(yīng)對(duì)的協(xié)同治理在主流化上更進(jìn)一步。中國(guó)在CBD COP15和CC COP26中都有精彩的表現(xiàn)，持續(xù)為世界提供中國(guó)智慧和中國(guó)方案，在全球生物多樣性保護(hù)、氣候變化應(yīng)對(duì)方面都發(fā)揮出關(guān)鍵性、建設(shè)性和引導(dǎo)性作用。

生物多樣性保護(hù)和氣候治理都已成為中國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略，自然保護(hù)地建設(shè)是兩大戰(zhàn)略共同的工作抓手。自然保護(hù)地是中國(guó)主體功能區(qū)中禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的核心，是中國(guó)“生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財(cái)富、美麗中國(guó)的重要象征，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全中居于首要地位”①。截至2020年，中國(guó)已建設(shè)總量占陸域國(guó)土面積18%的自然保護(hù)地，已實(shí)現(xiàn)并超過(guò)生物多樣性保護(hù)“愛(ài)知目標(biāo)”中的自然保護(hù)地面積占比17%的要求，中國(guó)的自然保護(hù)地建設(shè)已具備國(guó)際引領(lǐng)力。中國(guó)的自然保護(hù)地既是進(jìn)行生物多樣性保護(hù)的直接載體，也是重要的生態(tài)系統(tǒng)碳庫(kù)。自然保護(hù)地體系的建設(shè)、管護(hù)績(jī)效已與生物多樣性保護(hù)目標(biāo)、“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)緊密關(guān)聯(lián)。目前，中國(guó)已有部分研究從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[1]、規(guī)劃[2]、管理[3-4]等角度討論氣候變化背景下自然保護(hù)地的響應(yīng)策略，也有研究評(píng)估自然保護(hù)區(qū)減緩和適應(yīng)氣候變化管理的有效性[5]，但基于氣候變化與生物多樣性協(xié)同的自然保護(hù)地建設(shè)有效路徑的研究還很少。綜上所述，研究二者協(xié)同治理的中國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)路徑已成為必要且緊迫的議題。

1 發(fā)展歷程

1.1 國(guó)際歷程

1.1.1 生物多樣性保護(hù)與氣候變化應(yīng)對(duì)的協(xié)同治理

當(dāng)下，生物多樣性保護(hù)與氣候變化應(yīng)對(duì)的共榮共損雖已取得共識(shí)，但真正在國(guó)際環(huán)境公約中的協(xié)同作用還未得到充分發(fā)掘。通過(guò)系統(tǒng)梳理歷屆《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity, CBD）締約方大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱CBD COP）、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）締約方大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱CC COP）的決議，探究生物多樣性保護(hù)與氣候變化治理兩者之間的關(guān)系，明晰其發(fā)展歷程的3個(gè)特點(diǎn)②。1）早期兩者平行發(fā)展，直到1998年的CBD COP4才開(kāi)始在決議中首次出現(xiàn)氣候變化相關(guān)內(nèi)容，即“深切關(guān)注”由于“異常高溫造成的廣泛而嚴(yán)重的珊瑚礁白化”，2001年的CC COP7才開(kāi)始提出與CBD的協(xié)同作用。2）歷屆CBD COP對(duì)氣候變化的重視逐年增加，CBD COP5的決議中提出通過(guò)“生態(tài)系統(tǒng)方法”（ecosystem approach）來(lái)“應(yīng)對(duì)氣候變化等長(zhǎng)期變化”；CBD COP6形成專門決議倡導(dǎo)與UNFCCC等合作，并提出評(píng)估森林生物多樣性保護(hù)為應(yīng)對(duì)氣候變化做出的貢獻(xiàn)；從CBD COP7到 CBD COP14都至少有1項(xiàng)名為“生物多樣性與氣候變化”的決議，以及多項(xiàng)與氣候變化相關(guān)的其他決議。3）CC COP對(duì)生物多樣性的重視程度不足，涉及生物多樣性內(nèi)容的決議僅在CC COP7、8、10和13中出現(xiàn)，且均僅提及與CBD的協(xié)同作用；涉及生態(tài)系統(tǒng)的決議在CC COP6、7、8、9、22中出現(xiàn)，僅強(qiáng)調(diào)了氣候變化的影響，近幾年的CC COP24、25中才開(kāi)始討論基于生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)（Ecosystem-based Adaptation, EbA）、基于自然的解決方案（Nature-based Solutions, NbS）。

顯然，與CBD相比，UNFCCC更關(guān)注氣候變化對(duì)生物多樣性的單向影響，尚未充分認(rèn)識(shí)到二者具有協(xié)同增效的作用，導(dǎo)致治理措施往往單一、片面。2021年6月，IPBES和IPCC共同發(fā)布了《生物多樣性和氣候變化科學(xué)報(bào)告》（Biodiversity and Climate Change Scientific Outcome），期望將氣候變化與生物多樣性喪失的協(xié)同治理推上新的臺(tái)階。

相較之下，在區(qū)域聯(lián)盟和國(guó)家尺度，二者的協(xié)同治理得到了更好的發(fā)展。2009年4月歐盟發(fā)布的《適應(yīng)氣候變化——邁向歐洲行動(dòng)框架白皮書(shū)》（White Paper–Adapting to Climate Change:Towards European Framework for Action）[6]和《適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》（The EU Strategy on Adaptation to Climate Change）[7]

都承認(rèn)生態(tài)系統(tǒng)對(duì)于氣候變化應(yīng)對(duì)的重要性，鼓勵(lì)制定“以綜合方式解決生物多樣性喪失和氣候變化的措施”。歐盟多個(gè)國(guó)家還專門發(fā)布了與二者均直接關(guān)聯(lián)的文件，如荷蘭的《生物多樣性氣候防護(hù)適應(yīng)戰(zhàn)略》（Adaptation Strategy for Climate-Proofing Biodiversity），英國(guó)的《英格蘭生物多樣性戰(zhàn)略氣候變化適應(yīng)原則：保護(hù)氣候變化下的生物多樣性》（England Biodiversity Strategy Climate Change Adaptation Principles:Conserving Biodiversity in a Changing Climate）和《自然環(huán)境適應(yīng)氣候變化》（Natural Environment Adapting to Climate Change），澳大利亞的《生物多樣性和氣候變化國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃》（National Biodiversity and Climate Change Action Plan）等。

1.1.2 自然保護(hù)地在生物多樣性與氣候變化應(yīng)對(duì)協(xié)同中的地位與實(shí)踐

建立自然保護(hù)地是生物多樣性就地保護(hù)的核心手段之一，自然保護(hù)地內(nèi)受到嚴(yán)格保護(hù)的各類生態(tài)系統(tǒng)也是重要的碳庫(kù)，因此自然保護(hù)地是生物多樣性保護(hù)與氣候變化應(yīng)對(duì)的共同抓手。國(guó)際上，2004年的CBD COP7首次提出將適應(yīng)氣候變化的措施納入保護(hù)地及其體系的規(guī)劃和管理中，此后的CBD COP9、10、11、14都在“保護(hù)地”章節(jié)中提到氣候變化，其中CBD COP10所涉及的內(nèi)容最為豐富，專門將“氣候變化”列為“需要關(guān)注的問(wèn)題”，從技術(shù)準(zhǔn)則制定、財(cái)務(wù)機(jī)制設(shè)計(jì)、關(guān)鍵區(qū)域識(shí)別等多個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)闡述②。多個(gè)重要國(guó)際組織也踐行了眾多行動(dòng)，2007年世界自然基金會(huì)（World Wildlife Fund, WWF）和世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature, IUCN）聯(lián)袂發(fā)布了《保護(hù)地：增強(qiáng)自然韌性應(yīng)對(duì)氣候變化》（Protected Areas:Buffering Nature Against Climate Change），同年，世界銀行和WWF將氣候變化威脅納入自然保護(hù)地的“管理有效性跟蹤工具”（management effectiveness tracking tool, MITT）的評(píng)估維度[8]。2010年，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（The United Nations Development Programme,UNDP）、世界銀行、世界野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)（Wildlife Conservation Society, WCS）、世界自然保護(hù)地委員會(huì)（World Commission on Protected Areas, WCPA）、WWF、大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（The Nature Conservancy, TNC）共同發(fā)布《自然的解決方案：幫助人們應(yīng)對(duì)氣候變化的保護(hù)地》（Natural Solutions:Protected Areas Helping People Cope with Climate Change）。IUCN在2012、2014、2016年分別發(fā)布《保護(hù)地在氣候變化方面的作用：概括研究，格魯吉亞》（The Role of Protected Areas in Regard to Climate Change:Scoping Study,Georgia）、《避風(fēng)港：減少災(zāi) 害風(fēng)險(xiǎn)和適應(yīng)氣候變化的保護(hù)地》（Safe Havens:Protected Areas for Disaster Risk Reduction and Climate Change Adaptation）、《適應(yīng)氣候變化：保護(hù)地管理者和規(guī)劃者指南》（Adapting to Climate Change:Guidance for Protected Area Managers and Planners）[9]，并于2015年10月成立了保護(hù)地氣候變化專家組（protected areas climate change specialist group, PACCSG），通 過(guò) 了《PACCSG：戰(zhàn)略規(guī)劃2016—2020》（PACCSG:Strategic Framework 2016—2020），提出了6項(xiàng)建議及其近期行動(dòng)、遠(yuǎn)景承諾[10]。

在區(qū)域及國(guó)家尺度，歐盟及其成員國(guó)和美國(guó)的行動(dòng)較為典型。歐盟發(fā)布了《氣候變化和Natura 2000指南：處理氣候變化的影響——管理Natura 2000 網(wǎng)絡(luò)中的高生物多樣性價(jià)值區(qū)域》（Guidelines on Climate Change and Natura 2000:Dealing with the Impact of Climate Change,on the Management of the Natura 2000 Network of Areas of High Biodiversity Value）[11]。英國(guó)發(fā)布的《國(guó)家公園減緩和適應(yīng)氣候變化》（Climate Change Mitigation and Adaptation in National Parks），從可持續(xù)土地管理、低碳鄉(xiāng)村社區(qū)、適應(yīng)范例、宣傳教育4個(gè)方面總結(jié)了國(guó)家公園應(yīng)對(duì)氣候變化的策略[12]。西班牙發(fā)布了《全球變化背景下的保護(hù)地：將適應(yīng)氣候變化納入規(guī)劃和管理》（西班牙語(yǔ)：Las áreas protegidas en el contexto del cambio global: Incorporación de la adaptación al cambio climático en la planificación y gestion）[13]。美國(guó)國(guó)家公園管理局啟動(dòng)了“氣候友好型公園項(xiàng)目”（Climate Friendly Parks Program, CFP）。

1.2 中國(guó)歷程

1.2.1 生物多樣性保護(hù)與氣候變化應(yīng)對(duì)的協(xié)同治理

通過(guò)分析“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)中的中央政策文本，系統(tǒng)梳理中國(guó)在生物多樣性與氣候協(xié)同治理方面的部署情況。中國(guó)最早有關(guān)氣候治理、生物多樣性治理的政策文本分別是1992年全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》，但直至2007年才出臺(tái)有關(guān)二者協(xié)同的政策文本——《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化科技專項(xiàng)行動(dòng)》，提出將研究氣候變化與生物多樣性的“交互作用、響應(yīng)機(jī)制及其適應(yīng)技術(shù)和措施”作為中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的專項(xiàng)科技行動(dòng)的重點(diǎn)任務(wù)之一[14]。截至2021年12月，有關(guān)二者協(xié)同的現(xiàn)行有效的政策文本有32份，多聚焦于氣候變化影響以及適應(yīng)氣候變化，其中僅有5份真正要求將生物多樣性保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)作為氣候治理的路徑。隨著時(shí)間演進(jìn)，中國(guó)治理政策呈現(xiàn)出更全面、更科學(xué)的明顯趨勢(shì)，僅以中國(guó)在NbS應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的行動(dòng)為例，即可見(jiàn)這一趨勢(shì)：2019年聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)氣候行動(dòng)峰會(huì)確定NbS為全球應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的9個(gè)重要行動(dòng)領(lǐng)域之一，指出要通過(guò)生物多樣性保護(hù)等方式來(lái)減排增匯，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的防災(zāi)減災(zāi)能力，而中國(guó)和新西蘭是應(yīng)對(duì)氣候變化的“NbS聯(lián)盟”的共同牽頭國(guó)[15]。

中國(guó)政策文本所映射出的協(xié)同治理的思路主要有：1）適應(yīng)氣候變化的生物多樣性保護(hù)，任務(wù)包括評(píng)估氣候變化影響、識(shí)別脆弱區(qū)域、建立影響監(jiān)測(cè)體系、制定適應(yīng)對(duì)策及行動(dòng)計(jì)劃等；2）協(xié)同推動(dòng)生物多樣性保護(hù)及氣候變化應(yīng)對(duì)，將生物多樣性保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)視為氣候變化應(yīng)對(duì)的重要路徑之一，強(qiáng)調(diào)彼此的協(xié)同增效。

1.2.2 自然保護(hù)地在生物多樣性與氣候協(xié)同中的地位與實(shí)踐

2007年，國(guó)家海洋局要求在氣候敏感區(qū)域“選劃建設(shè)一批海洋自然保護(hù)區(qū)和特別保護(hù)區(qū)”，這是中國(guó)有關(guān)生物多樣性保護(hù)與氣候治理協(xié)同增效的最早的政策文本。2009年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化工作情況的報(bào)告》中首次明確指出自然保護(hù)區(qū)立法和建設(shè)是應(yīng)對(duì)氣候變化的策略之一。截至2021年12月，共14份現(xiàn)行有效的政策文本體現(xiàn)了氣候治理和自然保護(hù)地建設(shè)的協(xié)同作用，一方面強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)地建設(shè)和管護(hù)對(duì)于氣候治理的重要性，另一方面明確要求加強(qiáng)自然保護(hù)地的建設(shè)和管護(hù)以增強(qiáng)中國(guó)的氣候治理能力。隨著時(shí)間的推進(jìn)，政策文本內(nèi)容的全面性、科學(xué)性也在增強(qiáng)，表現(xiàn)為從局限于自然保護(hù)區(qū)延展到自然保護(hù)地體系，從強(qiáng)調(diào)適應(yīng)氣候變化延展到減緩氣候變化。

2 優(yōu)勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)

2.1 優(yōu)勢(shì)

中國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)實(shí)現(xiàn)生物多樣性與氣候變化協(xié)同治理，擁有三大天然優(yōu)勢(shì)，對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行管護(hù)可以認(rèn)為是氣候治理的根本要求之一。

1）中國(guó)自然保護(hù)地?cái)?shù)量多、面積大，是巨大的天然碳庫(kù)。截至2020年，中國(guó)已建立約占陸域國(guó)土面積18%的萬(wàn)余處自然保護(hù)地，僅自然保護(hù)區(qū)就涵蓋了全國(guó)森林總面積的15.1%、全國(guó)濕地總面積的30%、全國(guó)荒漠植被總面積的30%和全國(guó)草原總面積的11%[16-17]。顯然，中國(guó)自然保護(hù)地的保護(hù)成效緊密關(guān)聯(lián)著中國(guó)陸域生態(tài)系統(tǒng)碳庫(kù)的穩(wěn)定。

2）中國(guó)自然保護(hù)地的保護(hù)、管理措施與氣候治理要求天然契合。土地利用方式改變是導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)碳庫(kù)中碳儲(chǔ)量變化的關(guān)鍵原因，中國(guó)已執(zhí)行非常嚴(yán)格的國(guó)土空間用途管制制度，其中面向自然保護(hù)地的用途管制更為嚴(yán)苛，這些制度和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、修復(fù)措施共同作用，保障碳庫(kù)穩(wěn)定甚至增加碳匯，對(duì)生產(chǎn)、生活、游憩等活動(dòng)的嚴(yán)格管控要求也與碳減排目標(biāo)一致。

3）中國(guó)自然保護(hù)地與氣候變化響應(yīng)關(guān)鍵區(qū)表現(xiàn)出高度的空間耦合。中國(guó)是全球氣候變化敏感區(qū)和影響顯著區(qū)，西南、華北、東北、西北地區(qū)是中國(guó)氣候變化響應(yīng)的關(guān)鍵區(qū)域[18]，這些區(qū)域同時(shí)又是中國(guó)自然保護(hù)地集中分布地，僅自然保護(hù)區(qū)的面積總量就超過(guò)中國(guó)其他地區(qū)自然保護(hù)區(qū)面積總量的數(shù)倍[19]。

2.2 機(jī)遇

依托中國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)實(shí)現(xiàn)生物多樣性與氣候變化協(xié)同治理，面臨著三大歷史性機(jī)遇。

第一個(gè)機(jī)遇是全球范圍內(nèi)對(duì)氣候變化、生物多樣性保護(hù)的廣泛關(guān)注。在2021年10月CBD COP15通過(guò)的《昆明宣言》中，“氣候變化”共出現(xiàn)5次，既強(qiáng)調(diào)了氣候變化的威脅，也強(qiáng)調(diào)通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與恢復(fù)來(lái)適應(yīng)、減緩氣候變化，在同年11月的CC COP26的《格拉斯哥氣候公約》中，“生物多樣性”被提及2次，一是強(qiáng)調(diào)確保所有生態(tài)系統(tǒng)的完整性并保護(hù)生物多樣性；二是將保護(hù)、修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)及保護(hù)生物多樣性視為減緩氣候變化的重要路徑之一，并形成專門條目進(jìn)行闡述。結(jié)合此前IPBES和IPCC的首次合作報(bào)告，反映出協(xié)同治理開(kāi)始成為國(guó)際新趨勢(shì)。

第二個(gè)機(jī)遇是中國(guó)對(duì)氣候變化、生物多樣性保護(hù)的前所未有的高度重視。黨的十八大以來(lái)，氣候變化應(yīng)對(duì)、生物多樣性保護(hù)、自然保護(hù)地建設(shè)受到的關(guān)注日漸凸顯。中央政策文本反映了這一趨勢(shì)，筆者于2021年12月在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，并進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，十八屆三中全會(huì)以來(lái)，2013—2021年所發(fā)布的相關(guān)政策文本數(shù)量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出會(huì)前所發(fā)布的文件總和。繼2017年黨的十九大提出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”、2020年中國(guó)鄭重承諾“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)之后，中國(guó)更明確地將“加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化和生物多樣性保護(hù)合作”以“推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”提升到“中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史使命與行動(dòng)價(jià)值”組成部分的高度[20]。《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》將“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”作為“碳匯能力鞏固提升行動(dòng)”的內(nèi)容之一[21]，充分表明中國(guó)已不再只是單方面重視氣候治理或自然保護(hù)地體系建設(shè)，而是更多地開(kāi)始強(qiáng)調(diào)氣候變化與生物多樣性的協(xié)同治理。

第三個(gè)機(jī)遇是國(guó)家重大戰(zhàn)略需求和重大工程需要。能夠集中體現(xiàn)氣候變化應(yīng)對(duì)和自然保護(hù)地建設(shè)協(xié)同治理的國(guó)家重大戰(zhàn)略需求包括“碳達(dá)峰”“碳中和”、生物多樣性保護(hù)、國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控、主體功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系、長(zhǎng)江大保護(hù)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等；能體現(xiàn)二者協(xié)同的重大工程則以“全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程”為典型，服務(wù)于前述重大戰(zhàn)略的各類行動(dòng)，包括目前正在進(jìn)行的各級(jí)、各類國(guó)土空間規(guī)劃編制，生態(tài)保護(hù)紅線劃定，自然保護(hù)地體系建設(shè)等。這些國(guó)家重大戰(zhàn)略和重大工程成為實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的行動(dòng)基礎(chǔ)和具體抓手。

2.3 挑戰(zhàn)

與此同時(shí)，依托中國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)實(shí)現(xiàn)生物多樣性與氣候變化的協(xié)同治理也面臨著3個(gè)重大挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)之一是頂層設(shè)計(jì)對(duì)協(xié)同治理還缺乏足夠認(rèn)識(shí)。多數(shù)中央政策文本將“氣候變化”與“生物多樣性”“自然保護(hù)地”等視為獨(dú)立議題，進(jìn)行了協(xié)同考慮的政策也多從生物多樣性保護(hù)適應(yīng)氣候變化的角度展開(kāi)，很少有政策真正關(guān)注生物多樣性保護(hù)、自然保護(hù)地體系構(gòu)建對(duì)減緩氣候變化的作用。

挑戰(zhàn)之二是協(xié)同治理在現(xiàn)有的治理體系下基本缺位。在中國(guó)自然保護(hù)地的現(xiàn)有治理體系中基本未涉及氣候變化：1）法律體系缺位，無(wú)論是《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等專門性法規(guī)、規(guī)章，還是《環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等與自然保護(hù)關(guān)聯(lián)的法律中均基本未體現(xiàn)對(duì)氣候變化的關(guān)注；2）資金機(jī)制缺位，近年全國(guó)一般公共預(yù)算支出決算中用于自然保護(hù)地的資金種類、項(xiàng)目眾多[22]，但并無(wú)與氣候治理相關(guān)的資金來(lái)源和用途；3）管理體制缺位，分析目前中國(guó)的自然保護(hù)地管理體制，從各級(jí)主管部門到各自然保護(hù)地單元，都沒(méi)有明確負(fù)責(zé)氣候治理事權(quán)的機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，不同政府間機(jī)構(gòu)也缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制；4）社區(qū)機(jī)制缺位，當(dāng)前的管控措施能確保社區(qū)發(fā)展契合自然保護(hù)目標(biāo)，但缺乏提升社區(qū)主動(dòng)參與氣候治理積極性的激勵(lì)措施。

挑戰(zhàn)之三是協(xié)同治理所需的科學(xué)研究基礎(chǔ)較為薄弱。當(dāng)前研究集中于氣候變化對(duì)自然保護(hù)地個(gè)體單元內(nèi)保護(hù)對(duì)象的潛在影響識(shí)別和威脅評(píng)估，就研究對(duì)象而言缺少對(duì)自然保護(hù)地體系整體展開(kāi)的研究，就研究?jī)?nèi)容而言缺乏實(shí)施協(xié)同治理所需的包括法律體系、管理體制、資金機(jī)制、社區(qū)機(jī)制等在內(nèi)的多元化研究（圖1）。

1 基于氣候變化與生物多樣性協(xié)同的中國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)的優(yōu)勢(shì)、機(jī)遇與挑戰(zhàn)Advantages, opportunities and challenges involved in the construction of protected areas in China based on the synergy of climate change response and biodiversity conservation

3 建設(shè)路徑框架

3.1 框架構(gòu)建思路

基于前述分析，筆者提出基于氣候變化與生物多樣性協(xié)同的中國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)框架的3個(gè)主要構(gòu)建思路。

1）適應(yīng)與減緩協(xié)同。自然保護(hù)地建設(shè)對(duì)氣候變化的響應(yīng)可分為2類，一是自然保護(hù)地對(duì)生物分布格局改變、物種分布區(qū)漂移和保護(hù)地失效等的被動(dòng)適應(yīng)，二是在自然保護(hù)地建設(shè)中利用NbS依托生態(tài)系統(tǒng)碳庫(kù)進(jìn)行主動(dòng)減緩。對(duì)于自然保護(hù)地來(lái)說(shuō)，適應(yīng)氣候變化的影響是直接關(guān)聯(lián)到保護(hù)地存續(xù)的關(guān)鍵，而通過(guò)自然保護(hù)地的管護(hù)實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)碳庫(kù)的保存、增加則是主動(dòng)減緩的重要路徑。因此，不應(yīng)將二者孤立定策，而應(yīng)化被動(dòng)適應(yīng)為主動(dòng)減緩，將適應(yīng)與減緩相融，實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效。但同時(shí)也應(yīng)正視人工營(yíng)林等增匯方式有可能與自然保護(hù)地的保護(hù)管理目標(biāo)和管控要求相背離等問(wèn)題，需在滿足保護(hù)要求的前提下科學(xué)地開(kāi)展主動(dòng)減緩行動(dòng)。

2）界內(nèi)與界外協(xié)同。一方面，對(duì)于自然保護(hù)地的具體治理而言，要有生態(tài)系統(tǒng)的整體觀，保證在空間上實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地邊界內(nèi)與外的協(xié)同管理；另一方面，對(duì)于自然保護(hù)地建設(shè)、氣候治理這兩項(xiàng)工作而言，在頂層設(shè)計(jì)時(shí)就要超越不同職能部門的管理邊界范圍，實(shí)現(xiàn)內(nèi)與外的“跨界”協(xié)同治理，即將氣候治理內(nèi)容全面融入自然保護(hù)地建設(shè)工作，將依托生態(tài)系統(tǒng)固碳的內(nèi)容切實(shí)納入“碳中和”“碳達(dá)峰”建設(shè)和氣候治理工作。

3）體系與個(gè)體協(xié)同。既在宏觀層面將全國(guó)自然保護(hù)地體系視為整體應(yīng)對(duì)氣候變化，又在微觀層面針對(duì)性地對(duì)具體的自然保護(hù)地單元施策，同時(shí)，確保面向整體自然保護(hù)地體系的路徑與行動(dòng)能夠被有效分解、傳導(dǎo)至各自然保護(hù)地單元，確保形成多層級(jí)、多維度、多面向的建設(shè)路徑框架。

3.2 各類型自然保護(hù)地建設(shè)的核心要點(diǎn)

依據(jù)建設(shè)工作所作用對(duì)象的不同，可將氣候變化與生物多樣性協(xié)同視角下的自然保護(hù)地建設(shè)工作要點(diǎn)分為3類：1）面向本底資源管理，強(qiáng)調(diào)對(duì)以NbS為內(nèi)核的多種方法的綜合運(yùn)用，目標(biāo)為實(shí)現(xiàn)本底資源對(duì)氣候變化影響的適應(yīng)，以及通過(guò)本底資源增加碳匯以減緩氣候變化；2）面向園區(qū)運(yùn)行管理，目標(biāo)為減少自然保護(hù)地日常運(yùn)行管理所需的能耗，降低園區(qū)的碳排放；3）面向訪客管理，目標(biāo)為幫助訪客了解氣候變化相關(guān)知識(shí)，并促成訪客在自然保護(hù)地內(nèi)開(kāi)展生態(tài)體驗(yàn)、自然教育活動(dòng)時(shí)的碳友好行為，降低訪客的碳排放。

中國(guó)自然保護(hù)地體系包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園①，由于它們?cè)诙ㄎ?、保護(hù)對(duì)象、利用程度、管理措施等方面存在差異，因此在建設(shè)路徑上也有各自的核心要點(diǎn)（表1）。其中，在園區(qū)運(yùn)行管理中融入的氣候應(yīng)對(duì)理念適用于各類自然保護(hù)地；鑒于不同類型自然保護(hù)地的保護(hù)對(duì)象存在差異，從生物多樣性視角出發(fā)，風(fēng)景名勝區(qū)和地質(zhì)公園并不以生物多樣性或其載體為主要保護(hù)對(duì)象，因此對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)和地質(zhì)公園面向本底資源管理的建設(shè)路徑相對(duì)次要，但對(duì)于其他各類自然保護(hù)地而言，面向本底資源管理的建設(shè)路徑均為主要工作；各類型自然保護(hù)地應(yīng)將訪客體驗(yàn)和自然教育作為重要使命，訪客管理應(yīng)為主要工作，但由于自然保護(hù)區(qū)的訪客相對(duì)較少、活動(dòng)強(qiáng)度較低，訪客管理應(yīng)為自然保護(hù)區(qū)的次要工作。

表1 各類自然保護(hù)地的保護(hù)對(duì)象、訪客機(jī)會(huì)和建設(shè)要點(diǎn)Tab. 1 Protection objects, visiting opportunities and construction priorities of all kinds of protected areas

3.3 具體建設(shè)路徑

在國(guó)家公園及各類自然保護(hù)地的體制和機(jī)制建設(shè)中，工作抓手聚焦于全民認(rèn)識(shí)、法律體系、資金機(jī)制、管理體制、社區(qū)應(yīng)對(duì)、科學(xué)研究6個(gè)維度，因此雖不同類型的自然保護(hù)地在應(yīng)對(duì)氣候變化時(shí)，依據(jù)工作對(duì)象不同，在本底資源管理、訪客管理和園區(qū)運(yùn)行管理3個(gè)方面各有側(cè)重，但其具體建設(shè)路徑均包括前述6個(gè)維度（表2）。

表2 基于氣候變化與生物多樣性協(xié)同的中國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)路徑框架Tab. 2 Framework for the construction of protected areas in China based on the synergy of climate change response and biodiversity conservation

3.3.1 全民認(rèn)識(shí)

加速協(xié)同治理主流化。努力將自然保護(hù)地建設(shè)與氣候變化應(yīng)對(duì)協(xié)同治理的相關(guān)內(nèi)容納入國(guó)民教育體系中，實(shí)現(xiàn)全教育階段和全年齡段教育的覆蓋。面向全人群開(kāi)展主題宣傳推廣活動(dòng)，并設(shè)計(jì)、組織、展開(kāi)多渠道、多形式的科普宣教。

3.3.2 法律體系

建立健全協(xié)同治理相關(guān)的法律體系。1）將協(xié)同治理的內(nèi)容納入相關(guān)法律政策體系的制修訂，一方面明確在自然保護(hù)地建設(shè)中需針對(duì)氣候變化識(shí)別威脅、評(píng)估影響并提出適應(yīng)策略，另一方面明確生態(tài)系統(tǒng)碳庫(kù)在氣候變化治理中的重要地位，將自然保護(hù)地體系建設(shè)列為應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵路徑之一。2）相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、指南和技術(shù)導(dǎo)則等的制修訂，將協(xié)同治理的內(nèi)容納入自然保護(hù)地標(biāo)準(zhǔn)體系及“碳達(dá)峰”“碳中和”的標(biāo)準(zhǔn)體系中。

3.3.3 資金機(jī)制

建立健全支撐協(xié)同治理的長(zhǎng)效資金機(jī)制。1）財(cái)稅投融資機(jī)制，包括建設(shè)專項(xiàng)資金渠道、打通碳匯相關(guān)資金渠道的財(cái)政資金機(jī)制，以及基于協(xié)同治理績(jī)效的碳匯投融資機(jī)制和碳匯財(cái)稅機(jī)制。2）社會(huì)資金機(jī)制，包括申請(qǐng)國(guó)內(nèi)外碳匯相關(guān)項(xiàng)目和基金，建立健全體現(xiàn)協(xié)同治理績(jī)效的市場(chǎng)交易機(jī)制。

3.3.4 管理體制

建立健全協(xié)同治理的管理體制。1）管理

體系，需明確負(fù)責(zé)自然保護(hù)地氣候變化治理的事權(quán)部門和人員，建立起國(guó)內(nèi)不同部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制、國(guó)際合作與交流機(jī)制。2）管理制度，建立自然保護(hù)地氣候變化治理的日常管理制度，以及基于治理績(jī)效的監(jiān)測(cè)評(píng)估和審計(jì)、監(jiān)管、督查、考核制度等。3）規(guī)劃制度，將協(xié)同治理內(nèi)容融入國(guó)家宏觀戰(zhàn)略統(tǒng)籌、全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程“1+N”規(guī)劃體系，以及國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各類型規(guī)劃。4）人才隊(duì)伍建設(shè)，包括人才培養(yǎng)、人才引進(jìn)和人才儲(chǔ)備機(jī)制。

3.3.5 社區(qū)機(jī)制

建立健全激勵(lì)主動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化的社區(qū)機(jī)制。1）基于引導(dǎo)生計(jì)類型改變、氣候移民等的社區(qū)適應(yīng)氣候變化機(jī)制。2）通過(guò)法律、行政、經(jīng)濟(jì)等多種手段激勵(lì)社區(qū)主動(dòng)減排增匯。

3.3.6 科學(xué)研究

奠定科學(xué)治理所需的多元研究基礎(chǔ)。包括基礎(chǔ)研究和協(xié)同治理研究?jī)纱箢?。一方面，圍繞氣候變化背景下，自然保護(hù)地所受影響及其治理績(jī)效的調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估等展開(kāi)；另一方面在NbS理念的指導(dǎo)下分別圍繞自然保護(hù)地適應(yīng)、減緩氣候變化的規(guī)劃和管理技術(shù)方法展開(kāi)。

4 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)在自然保護(hù)地體系建設(shè)、氣候治理方面的努力和成績(jī)?yōu)槿蛩毮?，所作出的承諾更展現(xiàn)出大國(guó)責(zé)任、大國(guó)擔(dān)當(dāng)。中國(guó)也分別于2019年、2020年明確繪制了自然保護(hù)地體系建設(shè)、氣候治理的時(shí)間表，將于2025年“初步建成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，2030年實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”，2035年“全面建成中國(guó)特色自然保護(hù)地體系”，2060年實(shí)現(xiàn)“碳中和”。占國(guó)土總面積的比重超過(guò)18%的自然保護(hù)地體系是重要的生態(tài)系統(tǒng)碳庫(kù)，它的建設(shè)目標(biāo)要先于“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)完成，顯然，確保自然保護(hù)地體系在氣候變化應(yīng)對(duì)方面的建設(shè)成效有助于“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)下正處于自然保護(hù)地體系建設(shè)的關(guān)鍵階段，是將氣候變化協(xié)同治理的理念融入的最佳時(shí)期，本研究所提出的基于氣候治理目標(biāo)協(xié)同實(shí)現(xiàn)的中國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)路徑構(gòu)想，是拋磚引玉式的初步思考，期待有更多的學(xué)者、自然保護(hù)地管理者和其他利益相關(guān)者共同加入探索，為2020年后中國(guó)的生物多樣性保護(hù)和氣候治理貢獻(xiàn)力量，也為全球提供中國(guó)智慧、中國(guó)方案。

注釋(Notes)：

① 根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》整理。

② 根據(jù)CBD COP歷年決議（https://www.cbd.int/decision/cop/?id=7128）整理。

圖表來(lái)源(Sources of Figure and Tables)：

文中所有圖表均由作者繪制。